DEMANDA DE INEXEQUIBILIDAD DEL DECRETO No 191 DE 1937, POR EL CUAL SE DICTA UNA DISPOSICION REGLAMENTARIA DEL TURISMO EN CARTAGENA.-ALCANCE DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.-SE DECLARA EXEQUIBLE EL DECRETO ACUSADO
1.-El alcance de la potestad reglamentaria ha sido siempre discutido, a lo que se presta la extrema relatividad del vocablo mismo y de la función en si, así como la frecuente dificultad de distinguir entre la calidad de sustantivo o adjetivo, de fondo o de forma que tenga tal o cual ordenamiento, Sin duda para vencerla la mejor guía u orientación es la ley misma de cuya reglamentación se tírate en cada caso, pues su redacción, su finalidad y sus demás elementos pertinentes forzosamente han de arrojar luz sobre tal problema en cada caso.-2.Cuando el órgano Legislativo puede, sin menoscabo de las atribuciones constitucionales del Ejecutivo, atribuír o conferir determinadas funciones a una entidad preexistente o creada AD HOC, en esfera extraña a la intervención del Ejecutivo, así lo dispone la respectiva ley expresamente o de modo implícito por la naturaleza misma de las órdenes que dicta.-3. No hay derechos absolutos; desde que no hay sociedad e interés general y público, cada persona natural o jurídica ve limitada su esfera de acción por la existencia misma de las demás personas; es del ejercicio armónico y simultáneo de los derechos de todos de donde surge la convivencia social o lo me la hace posible.-4. No se halla desacuerdo entre el Decreto acusado y los preceptos de nuestra Constitución.
Corte Suprema de Justicia-Sala Plena-Bogotá, marzo doce de mil novecientos treinta y ocho.
(Magistrado ponente, Dr. Ricardo Hinestrosa Daza)
El señor Leo R. Fox por medio de apoderado acusa el Decreto que pasa a transcribirse, como violatorio del Art. 120 de la constitución de 1886 y de los Arts. 11, 15 y 32
del Acto Legislativo número 1° de 1936.
El Decreto acusado dice:
"DECRETO NUMERO 191 DE 1937
(26 de enero)
por el cual .se dicta una disposición reglamentarte! del turismo en Cartagena.
El Presidente de la República,
en uso de sus facultades legales,
Decreta:
Artículo primero.-Ninguna entidad pública o privada, empresa de transportes, agencia marítima o de turismo, dará prelación alguna a determinados empresarios, propietarios o choferes en la prestación del servició público automoviliario, en relación con las excursiones de turismo en la ciudad de Cartagena, que atente contra la libertad de esta industria.
Artículo segundo.-La Oficina de Turismo, dependiente de la Junta de Monumentos Históricos y de Turismo que funciona en la ciudad de Cartagena, queda expresamente encargada de velar por que se garantice el libre juego de oferta y demanda de vehículos públicos para el servicio del turismo en dicha ciudad.
Artículo tercero.-La nombrada Oficina de Turismo tomará las providencias necesarias con el apoyo de las autoridades locales, sobre vigilancia policiva, revisión de tarifas y de condiciones de presentación y seguridad de los vehículos para dar plenas garantías y comodidades en el servicio automoviliario o de turismo en la citada ciudad.
Dado en Bogotá, a 26 de enero de 1937".
Los preceptos constitucionales aludidos por el demandante, a que corresponden los números que en seguida se expresan en la articulación con que quedaron ordenadas las disposiciones vigentes según la Codificación oficial, dicen en lo pertinente:
Artículo 28 de ésta (11 del Acto Legislativo N.° 1 de 1936): "El Estado puede intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas"
Artículo 38 (15 de dicho Acto): Toda persona es libre de escoger profesión u oficio Las autoridades inspeccionarán las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas También podrá la ley ordenar la revisión y la fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de transportes o conducciones y demás servicios públicos".
Artículo 131 (32 del mismo Acto): "Los Ministros, como jefes superiores de la administración, y los Gobernadores, como agentes del Poder Ejecutivo, pueden ejercer, bajo su propia responsabilidad determinadas funciones de las que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, según lo disponga el Presidente. Las funciones que pueden ser delegadas serán señaladas por la ley"
Art. 69 (76 de la Constitución de 1886): "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones: 9ª Revestir pro tampore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias"
Artículo 115 (119 de dicha Constitución): "Corresponde al Presidente de la República cómo suprema autoridad administrativa: 3° Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes."
Los cargos del demandante se resumen así: no estándose en el ejercicio de facultades extraordinarias, las que tiene al respecto el Ejecutivo se reducen a la potestad reglamentaria, y de ésta se ha excedido, tanto por no haberse limitado a reglamentar la ley 86 de 1931 sobre fomento del turismo y haber invadido el campo ajeno legislando, cuanto por haber atribuido a la Oficina de Turismo de Cartagena facultades que no le competen y además haberse-arrogado el Ejecutivo facultades que el Congreso sacó de este Poder para conferírselas a la misma Oficina. Agrega la demanda que el Decreto contraría los fines de la ley, porque priva a los turistas de las ventajas que les procura un intermediario cuya acción les procura más .comodidad y seguridad y menos costo en sus excursiones. Cita una sentencia de la Corte Suprema (la de 12 de diciembre de 1925), según la cual el Presidente no puede establecer prohibiciones, restricciones o limitaciones no establecidas por el legislador, en el ejercicio o con motivo de la potestad reglamentaria; y cierra la primera parte de su demanda con transcripción de conceptos favorables a su tesis tomados de comentador extranjero.
En la segunda parte formula el cargo de violación de la libertad de industria, invoca los contratos existentes entre él y varios hoteles y compañías de navegación que le aseguraban el suministro de vehículos para los turistas, con ventaja para éstos y el demandante, e invoca el derecho de éste y el de hoteleros y navieros a contratar con entera libertad.
Separadamente explica el cargo relativo al transcrito artículo 28, diciendo que éste requiere, en su caso, leyes y no da lugar a decretos. Y explica el cargo de violación de dicho artículo 131 manifestando que en el evento de tener el Presidente las facultades de que habla el Decreto, podría delegarlas en Ministro o Gobernador; pero no en la entidad de que se vale.
El Procurador General de la Nación estudia detenidamente los distintos temas constitucionales tratados en la acusación y los sugeridos en ella y llega a la conclusión de que el decreto es constitucional, por lo cual pide se le declare exequible.
La Corte considera:
Él alcance de la potestad reglamentaria ha sido siempre discutido, a lo que se presta la extrema relatividad del vocablo mismo y de la función en sí, así como la frecuente dificultad de distinguir entre la calidad de sustantivo o adjetivo, de fondo o de forma que tenga tal o cual ordenamiento. Sin duda para vencerla la mejor guía u orientación es la ley misma de cuya reglamentación se trate en cada caso, pues su redacción, su finalidad y sus demás elementos pertinentes forzosamente han de arrojar luz sobre tal problema, en cada caso.
En el presente esa ley es la ya citada (la 86 de 1931), "por la cual se fomenta el turismo en el territorio de la República." Interesa ver cómo se ordena y articula: su artículo 1° crea el servicio de turismo y faculta al Gobierno para establecer la respectiva oficina, dependiente de uno de los Ministerios y las demás que se vayan haciendo necesarias. El artículo 2° da a la oficina central las atribuciones que hace lista en sus múltiples renglones, de la a) a la l). de ellas conviene trascribir estas: "e) fiscalizar el funcionamiento de toda empresa que se dedique a organizar o a realizar viajes de turismo; h) proponer los medios adecuados para facilitar la comunicación de sitios de turismo, y estudiar y proponer las medidas para que los turistas realicen sus viajes dentro del país en la forma más cómoda y grata posible; i) velar por el cumplimiento de esta ley y de los reglamentos que se dicten para su aplicación; 1) propender porque los turistas gocen del mayor número de comodidades en su viaje por el país y que él resulte del menor costo posible" El artículo 3° ordena a los consulados y otras oficinas suministrar a la de turismo los datos que les pida. Artículo 4° Este artículo ordena incluír en el presupuesto de cada año la partida necesaria para el cumplimiento de esta ley. El artículo 5° dice: "El Gobierno podrá establecer los servicios de turismo de que tratan los artículos anteriores ya sea como dependencias oficiales, ya sea contratándolos con personas o entidades capacitadas para ello, como las sociedades de mejoras públicas o las cámaras de comercio; y en este caso podrá otorgar las subvenciones que estime necesarias para el buen funcionamiento de sus servicios y de su propaganda, siempre que se obligue a prestar todos los servicios de que trata el artículo 2° de esta ley." El artículo 6° prohíbe a los departamentos y municipios cobrar impuesto a los vehículos de turistas, en las condiciones allí detalladas. El artículo 7º ordena terminar ciertas carreteras. Y el artículo 8° dispone que esta ley regirá desde su promulgación.
Se ha detallado el texto íntegro de la ley y se han trascrito sus disposiciones más salientes en lo relacionado con este proceso, tanto en busca de claridad, como principalmente porque la confrontación de ellas con las del decreto acusado basta para poner de relieve la sinrazón de la demanda, en cuanto le niega su calidad de reglamento, en cuanto afirma que el Ejecutivo legisla a pretexto de reglamentar y en cuanto atribuye al decreto oposición a las finalidades de la ley.
Cuando el órgano legislativo puede, sin menoscabo de las atribuciones constitucionales del Ejecutivo, atribuir o conferir determinadas funciones a una entidad preexistente o creada ad hoc, en esfera extraña a la intervención del Ejecutivo, así lo dispone la respectiva ley expresamente o de modo implícito por la naturaleza misma de las órdenes que dicta. Nada de esto sucede en el presente caso, y si duda cupiera al respecto, bastaría a disiparla el trascrito artículo 5°.
No es admisible tampoco, por tanto, la fundamentación que el demandante da a. sus cargos al observar o sostener que la ley impide al Ejecutivo que se inmiscuya en su cumplimiento, por habérselo encargado ella a la oficina respectiva.
Así las cosas y ante la simplicidad del caso, se hace innecesario traer a cuento la jurisprudencia tradicional sobre potestad reglamentaria y sobre modalidades, límites y excesos de su ejercicio.
Cuanto a violación del citado art. 38, o sea de la libertad de escoger profesión u oficio y, con ella, la de contratar, se observa: el decreto no se la niega al demandante ni se la desconoce a los hoteleros ni navieros aludidos, sino que cabalmente se la reconoce al mismo tiempo que se la reconoce a los demás y vigila por garantizársela. No hay derechos absolutos desde que hay sociedad e interés general y público, cada persona natural o jurídica ve limitada su esfera de acción por la existencia misma de las demás personas; es del ejercicio armónico y simultáneo de los derechos de todos de donde surge la convivencia social o lo que la hace posible. Al intervenir el Gobierno en el servicio automoviliario para turistas en Cartagena en la forma que lo hace su decreto, tan congruente con la ley reglamentada, no hace sino asegurar a todos los individuos o empresas dueños de automóviles el ejercicio de su derecho, que es el de contratar cada cual el servicio de sus vehículos con quienes se lo soliciten, al mismo tiempo que defiende al público y con él a los turistas velando por la seguridad de sus personas y previniendo abusos en el costo.
En suma: no se halla desacuerdo entre el decreto y los preceptos de nuestra Constitución, lo que vale como decir que se rechaza la demanda de inexequibilidad materia de este proceso.
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en desempeño de sus funciones constitucionales y de acuerdo con el señor Procurador General de la Nación, declara exequible el decreto ejecutivo Nº 191 de 26 de enero de 1937, por el cual se dicta una disposición reglamentaria del turismo en Cartagena.
Publíquese, notifíquese y cópiese. Comuníquese al Ministerio de Gobierno.
Libón Escallón-Aníbal Cardoso Gaitán. Pedro A. Gómez Naranjo.-Ricardo Hinestrosa Daza.-Salvador Iglesias.-Fulgencioo Laquerica Vélez.-José Antonio Montalvo. Juan Francisco Mújica.-Pedro Alejo Rodríguez.-Hernán Salamanca.-Escuterio Serna R.-Arturo Tapias Pilonieta.-Pedro León Rincón, Srio. en pdad.