(DEMANDA DE INEXEQUIBILIDAD DEL ART. 8 DEL DECRETO EJECUTIVO 314 DE 1920)
No es suficiente afirmar que con una extralimitación de la ley ha violado el Ejecutivo la Constitución Nacional, porque el juzgador, la Corte, no podría conocer el pensamiento del demandante en cuanto considerase trasgredido un determinado precepto del estatuto constitucional. El fallo de la Corte tiene que recaer concretamente sobre un conflicto u oposición de un acto del Gobierno (un decreto) o del Congreso (una ley) con determinada norma o principio constitucional; el quebranto de éstos por consecuencia del acto ejecutivo ha de ser el fundamento del fallo de la Corte. Esta regla general no se contraría cuando el demandante ha presentado su acusación sin señalar expresamente el texto constitucional violado, pero en cambio sí ha definido de modo concreto el caso de infracción, aunque sin expresar el número que en el Estatuto le corresponde a la disposición a que se refiere Cuando la acusación de inconstitucionalidad se refiere a una ley o decreto que han sido derogados, no hay materia sujeta para el fallo que se solicita. Los juicios en que se discute acerca de la constitucionalidad de actos del Gobierno o del Congreso, son por su naturaleza diferentes a los que se adelantan para que se falle sobre la validez y firmeza de un contrato, así sea o no parte en él la Nación. La validez de los contratos que celebra el Gobierno y la interpretación de los mismos, son objeto, como los contratos entre particulares, de los procedimientos ordinarios establecidos en las leyes. Así, pues, la demanda sobre nulidad de la cláusula de un contrato celebrado entre el Gobierno y un particular no puede involucrarse a la de inexequibilidad propuesta ante la Corte.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.-Bogotá, diciembre seis de mil novecientos treinta y cinco.
(Magistrado ponente, Dr. Aníbal Cardoso Gaitán).
Sin base concretamente en alguna o algunas disposiciones constitucionales, el señor Gustavo Valencia solícita de la Corte que declare "la inexequibilidad del artículo 8° del decreto número 314 de 11 de febrero de 1920", y pide asímismo que la Corte decida que es nula y sin valor la cláusula décima del contrato celebrado entre el Gobierno y la Tropical Oil Company consignado en la escritura número 1,321 del 25 de agosto de 1919,de la notaría 3ª de Bogotá.
En el memorial de demanda expone así el actor las razones en que la funda:
"El artículo lº de la ley 33 de 1915 dice textualmente: Hácese extensivo a todas las vías fluviales de la Nación en que se halle establecido o se establezca servicio de navegación, el impuesto fluvial que se cobra en el río Magdalena de conformidad con la ley 32 de 1881.-Parágrafo. Exceptúanse de este impuesto los víveres de producción nacional y los materiales destinados a los hospitales y empresas declaradas de utilidad pública.
"El artículo 9º de la ley 120 de 1919, dice textualmente: 'Declárase de utilidad pública la industria de explotación de hidrocarburos y la construcción de oleoductos'.
"Así las cosas, vino el decreto número 314 de 11 de febrero de 1920 (DiarioOficial número 17,062 de 14 de febrero de 1920), y tratando dé reglamentar la ley dijo: Artículo 8°.-En virtud de la declaratoria de utilidad pública, consignada en el artículo 9º de la ley, en favor de la industria de explotación de hidrocarburos y oleoductos y por estar reglamentados en dicha ley los impuestos especiales que gravan los petróleos, las empresas de esta clase y la construcción de oleoductos están libres del pago de derechos fluviales para los materiales destinados a ellas, como también para los productos que provengan de las explotaciones petrolíferas y que estén gravadas con impuestos de explotación'.
"Como se ve, el artículo l9 de la ley 33 de 1915, sólo eximió del impuesto fluvial los materiales destinados a las empresas declaradas de utilidad pública, y como la ley 120 de 1919 en su artículo 9 confirió este carácter a las industrias de explotación de hidrocarburos y construcción de oleoductos, es claro que los materiales destinados a ellas quedaron exentos del pago del impuesto fluvial. Pero en ninguna parte dice la ley que los productos que provengan de las explotaciones petrolíferas que estén gravados con el impuesto de explotación queden exentos del pago de dicho impuesto.
"La ley 120 de 1919, de lo único que excluyó a las empresas de petróleo, por sus artículos 35 y 36, fue de los impuestos departamentales y municipales; es así que el impuesto fluvial, o de canalización, no es departamental, ni municipal, sino nacional, luego debe cobrárseles el impuesto. Parece, pues, señores magistrados, de claridad meridiana que las compañías declaradas de utilidad pública están en la obligación de pagar el impuesto fluvial en lo referente a los productos que provengan de la explotación, porque de lo que la ley las eximió fue tal (sic) sólo para los materiales destinados a ellas, los víveres de producción nacional y los materiales para los hospitales.
"Réstame examinar la cláusula décima del contrato celebrado entre el Gobierno Nacional y la Tropical Oil Company consignado en la escritura número 1,321 de 25 de agosto de 1919, pasada por ante el Notario 3º de Bogotá, publicada en el Diario Oficial números 18,367 y 18,368 de 3 de julio de 1922, que debidamente autenticados también acompaño a esta demanda, porque como esta entidad es una de las beneficiadas, puede argumentarse que ella está exenta de tal pago, por virtud de este contrato. La referida cláusula dice así: 'El Gobierno se compromete a no gravar con derechos de exportación ni otros, el producto que se extraiga en, virtud del presente contrato'. Esta cláusula es improcedente, y no tiene valor jurídico alguno".
Dice en seguida el demandante que cuando se celebró el contrato con el señor De Mares (año de 1905) el Poder Ejecutivo no tenía facultad para eximir del impuesto fluvial al contratista: y que el traspaso del contrato a la Tropical Oil Company (año de 1919) debió sujetarse para su validez a la aprobación del Congreso; de todo lo cual el demandante concluye que "la tal cláusula es nula, de nulidad absoluta, porque el Gobierno extralimitó su poder y sus funciones".
Y más adelante se expresa así el demandante:
"Todo lo expuesto hasta aquí va dicho en el supuesto de que la cláusula décima exonerara a la Compañía del pago del impuesto; pero lo que ella reza claramente es que el Gobierno 'no la gravará con derechos de exportación ni otros'. Y como el gobierno ejecutivo no tenía ni tiene derecho, ni esa facultad, que es potestativa del Legislativo, el compromiso es innocuo, no tiene fuerza jurídica. Pero como se le ha dado por el decreto, y ese decreto es obligatorio para los empleados recaudadores, es necesario obtener un fallo judicial que así lo declare, y que es el que yo solicito de ese alto Tribunal.
"La cláusula es ilegal si se la interpreta como exención, y porque el decreto viola flagrantemente la ley y la constitución... Tal decreto ha hecho nulos los derechos del Estado para cobrar el impuesto, y es por tanto indispensable que venga un fallo judicial que disponga que tal cláusula no tiene valor, y que el decreto no prima sobre la ley porque ello constituye una usurpación de funciones, desde luego que propasó la ley" "es necesario establecer las acciones legales correspondientes para que una sentencia judicial disponga, como en efecto lo solicito, que tanto el decreto 314 como la cláusula décima del contrato de la Tropical Oil Company con el Gobierno nacional, no tienen aplicación"
Las transcripciones anteriores de la demanda contienen las partes principales de ella, la cual, esencialmente, se reduce a pedirle a la Corte que declare inexequible, por inconstitucional, el artículo 89 del decreto número 314 de 1920, y nula la cláusula décima del contrato ya citado entre el Gobierno y la Tropical Oil Company.
Dice el señor Procurador, refiriéndose al primer punto, que en su concepto la acción intentada es improcedente y que por lo mismo no debe prosperar, porque el demandante funda su acusación en que el decreto 314 de 1920 "Violó la ley", es decir, que es ilegal, y la acción consagrada en el artículo 41 del Acto Legislativo número 3 de 1910 es, por razón de inconstitucionalidad, no de ilegalidad, de los actos acusados. Y agrega el señor Procurador que aunque es verdad que hay casos en que la ilegalidad de un decreto puede dar base a una acusación por inconstitucionalidad, ello no ocurre sino cuando hay extralimitación al reglamentar la ley; pero que en tal caso la demanda debe expresar claramente cuál es el precepto constitucional que violó el decreto acusado, pues si entrara a estudiar si el decreto viola una disposición constitucional "a la cual se suponga se refiere la acusación, vendría el juzgador a hacer y completar la demanda, lo cual es inaceptable, pues los fallos deben limitarse a lo demandado y únicamente a ello".
El demandante señor Valencia no cita, evidentemente, como lo anota el señor Procurador, la disposición o disposiciones constitucionales que él considera violadas por e] artículo 8º del decreto 314 de 1920, en cuanto por éste se exime a las empresas de explotación de petróleos y de construcción de oleoductos del pago del impuesto fluvial para los productos provenientes de sus explotaciones. El demandante le dice a la Corte, en términos poco técnicos por lo que mira a la acción de inconstitucionalidad, lo siguiente: el artículo 8º del decreto 314 de 1920 es inexequible y debe declararse sin valor porque extralimitó la facultad que el Poder Ejecutivo tenía para reglamentar el artículo 9° de la ley 120 de 1919, concediéndoles a las empresas de explotación de hidrocarburos y de construcción de oleoductos, en el concepto de ser de utilidad pública, una exención de derechos fluviales rio autorizada por el artículo 1º de la ley 33 de 1915, en relación con el artículo 9° de la ley 120 de 1919. En parte alguna el demandante indica a la Corte cuál o cuáles son las disposiciones constitucionales violadas por el decreto acusado.
La extralimitación de las leyes por actos del Poder Ejecutivo puede implicar una violación de textos del estatuto constitucional; y posiblemente el propósito del demandante fue el de presentar a la Corte esa violación constitucional para que esta entidad así lo declarase, y también como consecuencia, la inexequibilidad del mencionado decreto.
Sin embargo, no es suficiente afirmar que con una extralimitación de la ley, ha violado el Ejecutivo la Constitución Nacional, porque el juzgador, la Corte, no podría conocer el pensamiento del demandante en cuanto él considerase transgredido un determinado precepto del estatuto constitucional. El fallo de la Corte tiene que recaer concretamente sobre un conflicto u oposición de un acto del Gobierno (un decreto) o del Congreso (una ley) con determinada norma o principio constitucional; el quebranto de éstos por consecuencia del acto ejecutivo o legislativo ha de ser el fundamento del fallo de la Corte.
Esta regla general no se contraría cuando el demandante ha presentado su acusación sin señalar expresamente el texto constitucional violado, pero en cambio sí ha definido de modo concreto el caso de infracción, aunque sin expresar el número que en el Estatuto le corresponde a la disposición en que se refiere. El señor Valencia le ha dicho a la Corte que acusa el artículo 8º del decreto 314 de 1920, porque con él se extralimitó la facultad que el Poder Ejecutivo tenía de reglamentar el artículo 1° de la ley 33 de 1915, en relación con el 9º de la ley 120 de 1919. La extralimitación del Poder Ejecutivo al reglamentar las leyes implica el ejercicio impropio de la potestad que al Presidente de la República le otorga el artículo 120 de la Constitución, numeral 3°, que reza:
"Artículo 120. Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa: 3º Ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes".
El demandante no dice simplemente que con el decreto 314 de 1920, artículo 8°, se ha violado la Constitución, lo que sería insuficiente desde todo punto de vista para fundar la demanda; ha dicho, en cambio, que el artículo 89 del decreto 314 contraría la constitución, porque al expedirlo el Poder Ejecutivo extralimitó la ley que reglamenta y así incurrió también en extralimitación de sus facultades. En apoyo de su aserto le recuerda a la Corte el demandante lo qu3 ésta dijo en una providencia: "El Gobierno al ejercer la potestad reglamentaria de la ley, no se convierte en legislador; él no puede variar en lo mínimo lo que pudiera llamarse la sustancia de la voluntad del legislador consignada en la ley; y lo que le está encomendado es la reglamentación,, dejando intacta la esencia y el espíritu de la disposición que reglamenta" (auto de 2 de noviembre de 1916, XXVI 35-3°).
Claramente se ve, por la forma como plantea el actor este punto de la demanda, por las razones que aduce, que él se refiere al uso inadecuado por el Gobierno de la potestad reglamentaria, o sea a la violación del numeral S9 del artículo 120 de la Constitución Nacional. Afirmado por el señor Valencia su concepto de que hubo violación constitucional al expedirse un decreto que considera extralimitado en relación con la ley, y que la violación constitucional resulta de la propia extralimitación, por carecer de poder el Gobierno para extenderse más allá del límite de la ley, está también afirmado por él su parecer de que la constitución se violó en el precepto que otorga al Poder Ejecutivo la potestad reglamentaria.
Estas razones obligan a la Corte a estimar que no es el caso de desechar la demanda, como lo solicita el señor Procurador, por no haberse señalado en ella la disposición constitucional violada al expedirse el decreto 314 de 1920, artículo 8º, ya que sí se indicó concretamente el caso de infracción constitucional. Y que ha sido preciso el señalamiento lo demuestra la consideración de que al decirse que el decreto extralimitó la ley y que consecuencialmente se violó un precepto constitucional que prescribe no extralimitarse al dictar los decretos reglamentarios, implícitamente se señaló una disposición inconfundible con otra u otras del estatuto constitucional.
Es procedente ante todo indagar lo atañedero a la vigencia de la disposición acusada para deducir, de lo que al respecto se establezca, si cabe o no estudiar el fondo mismo en razón de haber o no materia sujeta del fallo.
El artículo 8° en mención hace parte del decreto 314 de 1920, expedido, como su titulo lo expresa, "en desarrollo de la ley 120 de 1919, sobre yacimientos o depósitos de hidrocarburos", y los 14 artículos que lo forman tienen por objeto reglamentar varias disposiciones de la ley a que se refiere. Una de éstas es la concerniente a la declaratoria de utilidad pública en favor de las explotaciones petrolíferas, consignada en el artículo 9 de la ley 120 citada y que dice:
"Artículo 9º, ley 120 de 1919-Declárase de utilidad: pública la industria de explotación de hidrocarburos y la construcción de oleoductos".
Al reglamentarse esta disposición, en el decreto 314 se estableció:
"Artículo 8º, decreto 314 de 1920.-En virtud de la declaratoria de utilidad pública, consignada en el artículo 9° de la ley, en favor de la industria de explotación de hidrocarburos y de oleoductos, y por estar reglamentados en dicha ley los impuestos especiales que gravan los petróleos, las empresas de esta clase y la construcción de oleoductos están libres del pago de derechos fluviales para los materiales destinados a ellas, como también para los productos que provengan de las explotaciones petrolíferas y que estén gravados con impuesto de explotación".
Una de las consecuencias que el decreto 314 deriva de la declaratoria de utilidad pública es la exención del impuesto fluvial en favor de la industria de explotación de hidrocarburos y oleoductos. Tal exención, establecida en el decreto, habría de regir en todo el tiempo en que el artículo reglamentario estuviese en vigor y la vigencia de éste dependía, lo mismo que la de todas las disposiciones reglamentarias de los decretos ejecutivos, de su no derogación, expresa o tácita, por abrogación formal del texto o por expedirse posteriormente una disposición reglamentaria de la misma materia, o también por haber sido derogada la disposición de la ley a que el decreto se refería. En esta última hipótesis sería clara la derogación del precepto reglamentario, ya que es natural que él quede inexistente al propio tiempo en que deja de regir la ley que le sirve de base, de la cual es apenas una derivación o desarrollo.
En el caso de autos, la exención del impuesto fluvial estuvo autorizada por la ley 120 de 1919, artículo 9°, hasta cuando entró en vigencia la ley 37 de 1931, la cual, en su artículo 55, dijo:
"Artículo 55, ley 37 de 1931.-Quedan derogadas las disposiciones anteriores a la presente ley, que regula íntegramente la materia, y seguirán rigiendo, además de los numerales citados en el artículo "52, el artículo 41 de la ley 120 de 1919, el artículo 17 de la ley 14 de 1923, la ley 4 de 1921, la ley 13 de 1922 y todas aquellas disposiciones que de modo especial hayan hecho declaración de dominio o de reserva de dominio de la Nación sobre el petróleo, en lo referente a dicha declaración".
El único artículo de la ley 120 de 1919 que dejó vigente la ley 37 de 1931 fue el artículo 41, que se refería a la validez de ciertos contratos sobre explotación de yacimientos petrolíferos.
El artículo 9°, que declaraba de utilidad pública la industria de explotación de petróleos y oleoductos, desapareció, pues, al entrar en vigencia la ley 37 de 1931.
Esta ley, que es la que rige actualmente, consagró la declaración de utilidad pública en favor de la industria y la exención del impuesto fluvial. Los textos respectivos son del siguiente tenor:
"Artículo 3º, ley 37 de 1931.-Declárase de utilidad pública la industria del petróleo en sus ramos de exploración, explotación, refinación, transporte y distribución. Por tanto, podrán decretarse por el Ministerio del ramo, a petición de parte legítimamente interesada, las expropiaciones necesarias para el ejercicio y desarrollo de tal industria."
"Artículo 13, ibídem.-La exploración y explotación del petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos e indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial"
La ley 37 de 1931 entró en vigencia el 10 de mayo de 1931, y el 21 de julio de ese año se expidió el decreto número 1,270, reglamentario de ella. Los artículos 2º, 3°, 4° y 5° se refieren al procedimiento para obtener la declaración de utilidad pública y el artículo 31 trata del modo como se alcanza la exención del impuesto fluvial. Está, pues, regulada toda la materia por obra de la ley 37 de 1931 y de su decreto reglamentario.
Cuando se presentó la demanda de que se ocupa la Corte, o sea el 22 de febrero de 1935, hacía varios años que habían quedado inexistentes la legislación sobre hidrocarburos y los decretos reglamentarios, entre ellos el 314 de 1920, a que la acusación se refiere.
No hay, por tanto, materia sujeta al fallo que se solicita, en lo tocante a las cuestiones sobre inconstitucionalidad propuestas por el demandante.
Resta analizar el segundo pedimento de la demanda, encaminado a que se declare nula la cláusula décima del contrato celebrado entre el Gobierno Nacional y la Tropical Oil Company, consignado en la escritura número 1,321 de 1919, de la Notaría 3ª de Bogotá.
Esa cláusula dice:
"El Gobierno se compromete a no gravar con derechos de exportación ni otros, el producto que se extraiga en virtud del presente contrato".
Como muy bien lo observa el señor Procurador, la acción intentada en este, punto por el demandante no puede involucrarse a la principal propuesta por él sobre inexequibilidad del artículo 8º del decreto 314 de 1920.
La cláusula mencionada hace parte de un contrato bilateral que no puede discutirse en una acción especial y extraordinaria de la Corté adelantada en armonía con el artículo 41 del Acto Legislativo número 3 de 1910, y sin oír en el juicio al contratista, cuyos derechos pudieran afectarse como consecuencia del fallo.
Los juicios en que se discute acerca de la constitucionalidad de actos del Gobierno o del Congreso, son por su naturaleza diferentes a los que se adelantan para que se falle sobre la validez y firmeza de un contrato, así sea o nó parte en él la Nación. La validez de los contratos que celebra el Gobierno, y la interpretación de los mismos, son objeto, como los contratos entre particulares, de los procedimientos ordinarios establecidos en las leyes.
Por estas razones es improcedente y debe negarse la solicitud a que se refiere este punto de la demanda.
En consecuencia, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de la función constitucional que le otorga el artículo 41 del Acto Legislativo número 3 de 1910, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y oído el señor Procurador General de la Nación, decide que no es el caso de hacer las declaraciones solicitadas en la demanda.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese al señor Ministro de Gobierno e insértese en la GACETA JUDICIAL.
Ricardo Hinestrosa Daza, Aníbal Cardozo Gaitán, Liborio Escallon, Pedro A. Gómez Naranjo, Salvador Iglesias, José Antonio Montalvo, Miguel Moreno J., J. F. Mujica, Antonio Rocha, Pedro Alejandro Rodríguez, Eleuterio Serna R., Eduardo Zuleta Angel.nonePedro León Rincón, Srio. en ppd.
SALVAMENTO DE VOTO
del Magistrado Dr. José A. Montalvo.
Con el natural temor de no ser yo quien esté en lo cierto respecto de la tesis que he sostenido, cumplo con el deber de consignar por escrito las razones que me han puesto en el penoso caso de disentir de la mayoría de la Corte.
Ha sido acusado como inexequible el artículo 8' del decreto número 314 de 1920, en cuanto declara eximidas del pago de impuestos o "derechos fluviales" a las empresas de petróleo, para los productos que provengan de las explotaciones. La mayoría de la Corto ha considerado que esta disposición, como las demás referentes a cuestión de petróleos, quedó insubsistente al expedirse la ley 37 de 1931, que en su artículo 55 dice: "Quedan derogadas las disposiciones anteriores a la presente ley, que regula íntegramente la materia"; y que la insubsistencia de la disposición acusada inhibe a la Corte para fallar sobre la demanda de inexequibilidad, por carencia de materia.
Yo, a pesar de que la mayoría de la Corte acepta esa tesis, me atrevo a opinar que, aun considerando insubsistente la disposición acusada de inconstitucionalidad, debe decidirse si es exequible o inexequible. Como la Corte no entró a examinar en la sentencia precedente el fondo del problema, o sea, si el artículo 8g del decreto 314 de 1920 es exequible o inexequible, creo improcedente consignar mi opinión al respecto y los motivos en que se funda. El salvamento y la argumentación enderezada a sustentarlo no se refieren sino a la inhibitoria de la Corte.
Mi opinión personal sobre el punto político o administrativo tratado en el artículo 8º del decreto, es favorable a la exención de impuestos, por tratarse de industria qué supone cuantiosas y arriesgadas inversiones de capital. Pero esa opinión nada tiene que ver con el punto exclusivamente jurídico que ha debido constituir la materia del fallo.
En relación con las demandas de inexequibilidad y la insubsistencia del acto demandado o acusado, pueden ocurrir estos casos:
1º-Que durante su vigencia se presenta demanda de acusación contra él y alcance a fallar la Corte estando todavía vigente el acto acusado;
2º-Que la demanda se presente durante la vigencia del acto, pero que éste haya quedado insubsistente (por cualquier causa) antes de que la Corte falle;
3º-Que la demanda se presente cuando la disposición acusada de inexequibilidad no esté rigiendo ya.
Para los dos últimos casos propuestos parece que la Corte ha creído que debe inhibirse de fallar; y que sólo ha estimado qua existe materia para el fallo cuando al tiempo de dictarlo esté aún vigente la ley o el decreto acusados.
Me atrevo a pensar que en cualquiera de los tres casos o hipótesis puede haber materia para el fallo de inexequibilidad, pues aun ya insubsistente una ley puede seguir produciendo efectos o rigiendo hechos jurídicos que sean efectos de otros, causados o cumplidos durante la vigencia de la ley.
Reconozco, sin embargo, que la Corte ha sido consecuente, al proferir este fallo, con la teoría sustentada desde hace años.
Consta, por ejemplo, que el doctor Francisco Samper Madrid demandó la inexequibilidad de varias disposiciones, entre ellas el artículo 34 de la ley 30 de 1888. Estando en curso la demanda se expidió la ley 54 de 1924, que derogó el artículo acusado; y la Corte, por fallo proferido el 28 de octubre de 1925 (GACETA JUDICIAL números 1,653 y 1,654) declaró que carecía de materia para resolver sobre la inexequibilidad del precitado artículo 34 por haber sido derogado.
Como se trata de una acción pública, por el interés público de la integridad de la constitución, no podría aplicarse el principio de Derecho Privado sobre la situación jurídica fijada por la presentación de la demanda o por la litis contestatio: de admitirse que la Corte puede pronunciarse sobre inexequibilidad de una ley extinguida en el caso de haberse presentado la acusación contra ella cuando estaba todavía vigente, es preciso admitir que puede pronunciarse fallo aun en el caso de que la ley acusada haya dejado de regir.
Podría acontecer, por ejemplo, que un gobierno dictase un decreto abiertamente inconstitucional; que obrando en virtud de tal decreto ejecutase un hecho antijurídico de grande importancia; y que una vez cumplido este hecho -que era el fin para el cual se había dictado el decreto inconstitucional-, se derogue el decreto, cuando haya servido ya al objeto propuesto, cuando haya surtido su efecto, pero antes de que contra él se alcance a presentar la demanda de inexequibilidad.
Como en Colombia los decretos tienen formalmente fuerza de leyes (art. 12, ley 153 de 1887), mientras ese decreto no sea declarado inexequible, hay que acatarlo, cualesquiera que sean sus vicios; por consiguiente, el acto producido por dicho decreto permanecerá vivo y seguirá produciendo efectos que las autoridades no podrán desconocer y quizá ni invalidar: tal situación antijurídica perdurará si la Corte insiste en que debe abstenerse de fallar acerca de la inexequibilidad del decreto por haber sido derogado.
Parece inútil insistir sobre cuán grave sería esa consecuencia de la teoría de la Corte.
En la cuestión que se presentaba a la Corte para su fallo ocurre una circunstancia que no es posible dejar inadvertida.
El artículo 8º del decreto 314 de 1920, que es la disposición acusada como inexequible, dice que las empresas de petróleo "están libres del pago de derechos fluviales para los materiales destinados a ellas, como también para los productos que provengan de las explotaciones petrolíferas".
Y el artículo 13 de la ley 37 de 1931, ley que vino a reglamentar íntegramente la materia, dice:" el petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte... quedan exentos... del impuesto fluvial".
De manera que aun cuando la ley del petróleo (37 de 1931) haya declarado insubsistentes todas las disposiciones sobre la materia anteriores a ella, en este punto de exención dé impuesto fluvial consagró lo mismo que sobre el particular había dispuesto el decreto ejecutivo acusado.
Sin entrar en el examen de las diferentes formas de abrogación de una ley, creo pertinente anotar que alguna diferente debe admitir la Corte, para decidir solo la exequibilidad de leyes o para inhibir cerlo, entre una ley expresamente una ley cuya vigencia haya caducado ley reemplazada por otra que no precepto de la anterior, me ocupo es el de repetición del texto sustituido.
Es claro que la demanda de inexequibilidad se refiere a la época de vigencia del decreto (1920-1931); el decreto fue sustituido por la ley, pero ésta no tiene efecto retroactivo, luego los hechos cumplidos antes de la ley 37 de 1931 y estando en vigencia el decreto 314 de 1920 deben regirse por este decreto. Y si deben regirse por este decreto, quiere decir que no va contra la realidad jurídica, sino que está de acuerdo con ella examinar si el decreto es exequible o .si va contra principios consagrados por la constitución.
Para la mayoría de la Corte, exequible significa lo que puede pasar o correr; e inexequible aquello que no puede seguir corriendo o pasando; "que se puede conseguir o llevar a efecto" dice el Diccionario de la Academia. Be» donde deduce que como una disposición abrogada no ha de seguir rigiendo, o corriendo, no es razonable o procedente declararla exequible o inexequible, puesto " que la abrogación se ha encargado de impedir que siga, corra o pase en lo sucesivo como ley.
Por mi parte, no veo el contrasentido filosófico que mis respetados colegas encuentran, porque así como el principio de la soberanía territorial no obsta para admitir que la ley aplicable en determinado caso sea una ley extranjera, porque ello no es aplicar en un Estado la ley de otro Estado, sino aplicar a un hecho jurídico su ley propia, la que le corresponde; de modo parecido, al declarar exequible o inexequible una ley extinguida no quiere ello decir que se haga tal declaración con vista al pasado o al futuro, sino que se decide que la ley es exequible o inexequible respecto de los hechos jurídicos ocurridos bajo su vigencia.
No discuto que exequible sea aquello que deba o pueda seguir corriendo u obrando, e inexequible, lo contrario.
Pero insisto en que la idea de exequibilidad no implica el futuro con relación al momento presente.
Si se declara inexequible una ley vigente hoy, ello significa que no seguirá aplicándose a los hechos jurídicos cumplidos bajo su imperio ni a los hechos que en adelante hayan de ocurrir.
Y se declara inexequible una ley extingo ello significa que no seguirá aplicándolo en futuro a los hechos jurídicos que aparente vigencia se cumplieron de la Constitución sufrirá hoy en adelante sigue rigiendo un decreto inexequible; pero sufrió ya esa mengua si la ley o el decreto rigieron por algún tiempo. Y el hecho de que haya cesado la vigencia no purifica de la inexequibilidad el artículo de ley o decreto violatorio de la constitución.
La declaración de inexequibilidad de una ley insubsistente podrá o no surtir efectos prácticos; la efectividad de su fallo no le compete a la Corte como guardián de la constitución: el proceso de inexequibilidad no se mueve por intereses privados ni por miras de carácter patrimonial sino por el interés de orden público de que la Corte defina la cuestión de Derecho Público de si el acto acusado va o no contra la constitución.
Supóngase aceptada la tesis de que el artículo 8° del decreto 314 de 1920 es inexequible.
Esto querría decir que tal disposición, aunque en su aspecto formal existió, nunca fue, material o esencialmente considerada, una norma jurídica.
Y sin embargo, la inhibitoria de la Corte para declararla inexequible, permite que corran o sigan vigentes los efectos de ese acto.
No puede oponerse a esto el argumento de que si al tratar de hacerse efectivo el impuesto pretenden los contribuyentes eximirse del pago invocando al efecto el artículo 8' del decreto 314 de 1920 acusado, el juez ante quien haya de surtirse la controversia, si encuentra oposición entre el decreto y la constitución, aplicará de preferencia ésta, como lo manda el artículo 40 del Acto Legislativo número 3 de 1910. Y no es aceptable la tesis, porque el juez debe aplicar de preferencia las disposiciones constitucionales cuando halle incompatibilidad entre ellas y la ley; pero tal incompatibilidad debe presentarse entre el contenido de la ley y el de la constitución, debe ser sustantiva o material. El juez no podría, por ejemplo, descalificar y negarse a aplicar una ley por adolecer de falta de requisitos en su expedición, a pesar de que el Título VII de la constitución (arts. 79-93) regula el modo de expedir las leyes. Ni se me ocurre cómo podría un juez decir que no aplica determinada ley porque el congreso haya excedido sus poderes para estatuir sobre la materia de que ella trata.
Cabalmente es ése el punto que la Corte a quien el constituyente "confía la guarda de la integridad de la constitución", tiene que decidir.
Las leyes o los decretos pueden ser inconstitucionales:
a)-Porque el legislador o el gobierno se hayan excedido, al expedirlos, de los poderes que la constitución les da;
b)-O porque, aun obrando sobre una materia de su incumbencia, hayan dictado disposiciones que estén en pugna con otra u otras de la constitución.
En esta segunda hipótesis habrá la clásica incompatibilidad entre la constitución y la ley; pero en la primera habrá algo diferente de la simple incompatibilidad: habrá un "exceso de poder" por parte del legislador o del gobierno respecto de la atribución constitucional.
Sobre el segundo punto no podrá pronunciarse el juez, aunque sobre el primero sí.
Pero como en el caso de que hoy se trata el problema es precisamente el de una extralimitación de funciones por parte del Poder Ejecutivo, el juez que haya de fallar un pleito sobre el cobro del impuesto fluvial, aún pensando que el decreto esté fuéra de la constitución rio podrá decir que está contra ella, porque la Constitución no prohíbe, en general, reformar las reglas sobre tributos.
La Corte considera que no tiene materia sobre la cual fallar, por haber quedado abrogado el artículo 8' del decreto 314 de 1920; pero los eximidos del impuesto por aquel decreto sí lo invocarán en su favor, por lo que hace a la época en que rigió, y alegarán al respecto que no hay fallo de la Corte que lo declare inexequible.
De esta manera la inhibición de la Corte para resolver equivale prácticamente a un fallo tácito en el sentido de que el artículo del decreto es exequible.
Estoy de acuerdo con la mayoría de la Corte en cuanto ella considera improcedente la demanda de nulidad de la cláusula décima del contrato celebrado entre el Gobierno y la Tropical, porque ese asunto es de competencia de la justicia ordinaria y, como muy bien lo dice la sentencia, la acción de nulidad de un contrato no puede involucrarse á la acción sobre inexequibilidad de un decreto.
Pero tengo la pena de separarme de la decisión de la Corte en cuanto ella se abstiene de fallar sobre la exequibilidad o inexequibilidad del artículo 8' del decreto 314 de Í920, porque creo que la Corte ha debido decidir sobre el fondo de la cuestión propuesta.
José Antonio Montalvo
SALVAMENTO DE VOTO
Soy partidario de que la Corte -lo mismo en su función de casación que al ejercitar su función constitucional sobre inexequibilidad de leyes y decretos- no eluda la resolución de los problemas de fondo sino cuando verdaderamente exista un obstáculo legal insuperable para ello.
Y en mi sentir, el hecho de no estar vigente la disposición acusada no constituye un obstáculo para que la Corte se pronuncie acerca de su constitucionalidad, por las siguientes razones:
1º-Las decisiones de la Corte sobre in-constitucionalidad no pueden asimilarse a una derogatoria de la disposición acusada, sino a una declaratoria de nulidad absoluta que es procedente y necesaria cuandoquiera que la ley o el decreto acusados han producido efectos, y sobre todo, cuando, como en el caso presente, los siguen produciendo -y por cierto muy trascendentales- en el momento en que la Corte debe resolver sobre su constitucionalidad.
2º-La finalidad del artículo 41 del Acto Legislativo número 3 de 1910 rio fue ni pudo ser otra que la de hacer verdaderamente efectivo y eficaz en la práctica el principio jurídico de que no son obligatorias las disposiciones legales o gubernamentales contrarias a la Constitución, y me parece clara que la tesis de la mayoría de la Sala conduce a desconocer este principio puesto que, como se ve muy claramente en el caso presente, la disposición acusada, a pesar de su inconstitucionalidad manifiesta, sigue cumpliendo sus efectos como si realmente fuera obligatoria.
3º-Cuando la Corte decide acerca de la inconstitucionalidad de una disposición, en realidad no hace otra cosa que declarar que el funcionario o entidad que la dictó extralimitó su poder constitucional, y no se ve por qué esta declaración no pueda hacerse con respecto a disposiciones que han dejado de regir, especialmente en casos como el presente, en que la derogatoria o el reemplazo de la disposición acusada no han restablecido el imperio constitucional, pues sigue subsistiendo el hecho de que no se ha pagado un impuesto del cual no podía el gobierno eximir a las empresas productoras de petróleo.
Por estas razones,
tenidas, en el luminos del distinguido coletr me aparto con muebles la mayoría de la Sí