Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 12 de la Ley 106bis de 1927 y los artículos 1 y 11 del Decreto 532 de 1928.
Corte Suprema de Justicia - Sala Plena-Bogotá, septiembre treinta de mil novecientos veintinueve.
(Magistrado ponente, doctor Francisco Tafur A.).
Vistos:
El doctor José Arturo Andrade, hablando en su propio nombre y en ejercicio de la acción popular que establece el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, pide se declaren como inconstitucionales el artículo 12 de la Ley 106 bis de 1927, "por la cual se establecen los impuestos de pasajes y de consumo de gasolina," y los artículos1.° y 11 del Decreto ejecutivo número 532 de 22 de marzo de 1928, dictado en desarrollo de dicha Ley.
Con la demanda presentó el acusador los números 20660, 20751 y 20756 del Diario Oficial, en que aparecen publicadas las Leyes 106, 106 bis de 1927 y el Decreto 532 de 1928, de que hacen parte las disposiciones tachadas de inconstitucionales.
Oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, este funcionario se opone a que se haga la declaración solicitada por el demandante.
Agotada como aparece la tramitación constitucional del asunto, procede la Corte a decidir, y para ello tiene en cuenta:
El artículo 12 de la Ley 106 bis de 1927 dice así:
"Invístese al Gobierno por el término de seis meses, a partir de la sanción de esta Ley, de la facultad extraordinaria de poner en vigencia, en cualquier momento, los impuestos en ella establecidos."
Considera el acusador que esta disposición hiere, en primer lugar, los artículos 86 y 89 de la Constitución Nacional, que señalan al Presidente de la República el término de quince días, contados desde la aprobación por ambas Cámaras del respectivo proyecto, para sancionar éste o devolverlo con objeciones, porque la expresada disposición no fue sancionada ni promulgada en la misma fecha en que se llenaron esos requisitos constitucionales, con relación al resto de la Ley, lo que se comprueba -dice el acusador-comparando la Ley 106, la 106. bis y los documentos en que se llevó a cabo la promulgación de la segunda de tales Leyes; que la disposición legal fue acusada apenas recibió la sanción ejecutiva el veinte de marzo de mil novecientos veintiocho, o sea más de cuatro meses después de la aprobación del proyecto por ambas Cámaras, contra los preceptos constitucionales antes citados.
La Corte observa:
El artículo 86 de la Constitución Nacional dice:
"El Presidente de la República dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando éste no conste de más de cincuenta artículos; de1 diez días, cuando el proyecto contenga-de cincuenta y uno a doscientos artículos, y hasta de quince días, cuando los artículos sean más de doscientos,
"Si el Presidente, una vez transcurridos los términos indicados, .según el caso, no hubiere devuelto el acto legislativo con objeciones, no podrá dejar de sancionarlo y promulgarlo. Pero si las Cámaras se pusieren en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado, dentro de los diez días siguientes a aquel en que el Congreso haya cerrado sus sesiones."
Y el artículo 89 de la misma Carta se expresa así:
"Si el Gobierno no cumpliere el deber que se le impone de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que este Título establece, las sancionará y publicará el Presidente del Congreso."
Como se ve, la primera de las disposiciones constitucionales transcritas no señala el término dentro del cual deba pasarse al Gobierno un proyecto de ley para que lo sancione, ni la segunda consagra como sanción la de que se haga ineficaz la disposición o disposiciones que no sean sancionadas por el Presidente de la República dentro de aquellos términos. La primera simplemente establece que transcurridos los expresados términos constitucionales, el Presidente de la República no puede dejar de sancionar y promulgar un proyecto de ley, salvo que lo objete en tiempo; y la segunda, que si el Presidente no cumple oportunamente con el deber de sancionar y promulgar los proyectos de ley, los sancionará y promulgará el Presidente del Congreso.
No consta que cuando se pasó al Gobierno el proyecto que vino a constituir la Ley 106 de 1927, figurara entre sus disposiciones la del artículo 12, por el cual el Congreso invistió al Gobierno, pro tempore, de facultad extraordinaria para poner en vigencia en cualquier momento los impuestos que dicha Ley establece. Al contrario, aparece de la nota suscrita por el Presidente de la Cámara de Representantes, dirigida al Presidente de la República con fecha diez y ocho de marzo de mil novecientos veintiocho y publicada en el número 20751 del Diario Oficial de veintidós del mismo mes y año, que sólo en la primera de estas fechas fueron pasadas al Jefe del Poder Ejecutivo los dos ejemplares del proyecto del acto legislativo que contenía ya el artículo 12 materia de la acusación, para que lo sancionara, por haberse omitido tal artículo en los primeros ejemplares del mismo proyecto, cuando por primera vez pasó éste al Presidente de la República para que lo sancionara, y consta en el mismo periódico oficial .citado que el Presidente de la República avisó recibo al Presidente de la Cámara de dichos ejemplares con fecha veinte del mismo mes y año, y que el mismo día fue sancionado por el primero el articulo acusado, incluido ya en el proyecto que vino a constituir la Ley 106 bis de 1927, por haber sido real y auténticamente expedido por el Congreso de la Nación en sus sesiones de mil novecientos veintisiete.
De modo que no es exacto que el Presidente de la República sancionara el artículo 12 de la Ley 106 bis de 1927, fuera del término señalado en el artículo 86 de la Carta Fundamental, computado dicho término desde el día en que para tal efecto le fue pasado el proyecto completo tal como se aprobó por el Congreso.
Por lo demás, como lo anota el señor Procurador, la disposición acusada reúne los requisitos que exige el artículo 81 de la Constitución Nacional para que un acto del Congreso llegue a ser ley, pues según lo declaró el Presidente de la Cámara de Representantes en la nota dirigida al Presidente de la República, de que atrás se habló, tal acto fue aprobado constitucionalmente por ambas Cámaras y además consta que recibió la sanción del Gobierno.
No es pues, fundada la acusación por el aspecto que se acaba de considerar.
Pero dice el demandante que aunque se declare que la forma en que se procedió para sancionar y promulgar el artículo 12 de la Ley 106 bis .de 1927 quepa dentro de las disposiciones constitucionales antes citadas, ese artículo quebranta lo dispuesto en el artículo 69 del Acto legislativo número 3 de 1910. Susténtase esta parte de la acusación con el siguiente razonamiento:
"El artículo 205 de la Constitución decía:
'Ninguna variación en la Tarifa de Aduanas comenzará a ser ejecutada sino noventa días después de sancionada la ley que la establezca, y toda alza o baja en los derechos de importación se verificará por décimas partes en los diez meses siguientes.'"
Esta disposición y la del artículo anterior no limitan las facultades extraordinarias del Gobierno cuando de ellas está investido.
Este artículo fue reemplazado por el Acto legislativo número 24 de 1918, que había sido adoptado antes por el Congreso de 1896, y que dice textualmente:
"Toda variación en la Tarifa de Aduanas que -tenga por objeto disminuir los derechos de importación, comenzará a ser ejecutada noventa días después de sancionada la ley que la establezca, y la rebaja se hará por décimas partes en los tres meses siguientes a la sanción de la ley."
"Esta disposición y la del artículo 204 de la Constitución (subraya el acusador) no limitan las facultades extraordinarias del Gobierno .cuando de ellas está investido."
En este precepto se ha querido apoyar el artículo de la Ley 106 bis, ya que ese artículo inviste al Gobierno de la facultad extraordinaria de poner en vigencia en cualquier tiempo un impuesto indirecto, contra lo que al respecto preceptuaba el artículo 204 de la Constitución, según el cual ningún impuesto de esa clase podía "hacerse efectivo antes de los seis meses siguientes a la promulgación de la ley en que se estableciera.
El artículo 204 de la Constitución fue derogado expresamente por el Acto legislativo número 4 de 1905, y después la Asamblea Constituyente y Legislativa de 1910, en el Acto legislativo número 3, adoptó la disposición siguiente:
"Artículo 69. Ninguna contribución indirecta ni aumento de impuesto de esta clase empezará a cobrarse sino seis meses después de promulgada la ley que establezca la contribución o el aumento."
"De suerte que-continúa el acusador-si hoy no se puede poner en vigor-un impuesto indirecto sino seis meses después de promulgada la ley que lo establezca, no es por razón de la prohibición que contenía, el artículo 204 de la Constitución, que no existe porque fue derogado expresamente, y no ha sido restablecido, sino porque así lo ordena el artículo 69-del Acto legislativo de 1910.
Y como el Acto sustitutivo del artículo 205 de la Carta Fundamental- se refiere al caso del artículo 1.° del mismo Acto y al del artículo 204 de la Constitución únicamente, es claro que hoy no pueden suspenderse los efectos del artículo 69 del Acto número 3, como ha pretendido hacerse con el artículo 12 de la Ley que acuso, sencillamente porque este último no es el artículo 204 de la Constitución, ni existe ninguna otra prescripción que permita conceder al Gobierno facultades extraordinarias para suspender la garantía consignada en el referido artículo 69.
"Ni puede pretenderse-continúa el acusador-que lo dispuesto en el inciso 2.° de la Ley 24 de 1898, sustitutiva del artículo 69 del Acto legislativo número 3, sencillamente porque lo que tal disposición consagra es una excepción, y excepción gravísima, a las reglas generales establecidas en relación-con las 'garantías sociales; y es principio elemental de interpretación el de que toda excepción es de aplicación restrictiva. Y no debe perderse también de vista que si el constituyente de 1910 hubiera querido autorizar la, suspensión de la garantía establecida en el artículo 69 del Acto legislativo número 3, hubiera establecido la excepción, como lo hizo el de 1886; y que si rio lo verificó fue porque no estimó conveniente permitir la alteración de la regla general consignada en el mencionado artículo 69."
A-todo la anterior la Corte observa:
Es verdad que el artículo 205 de la Constitución Nacional fue sustituido por el artículo 1.° del Acto legislativo de 1898, pero únicamente en lo que establecía el inciso 1.°- de aquella disposición, pues el inciso 2.° que se refería tanto al mismo artículo 205 como al 204 de la Constitución, quedó exactamente como estaba en el artículo 205, y que dice:
"Esta disposición y la del artículo 204 de la Constitución no limitan las facultades extraordinarias del Gobierno cuando de ellas está investido."
De modo que desde la vigencia del Acto legislativo de 1898 rigió el principio constitucional de que las variaciones en la Tarifa de Aduanas se harían efectivas en la forma y tiempo que indica el inciso 1.° del artículo 1.° de este Acto legislativo, salvo cuando el Gobierno está investido por el Congreso de facultades extraordinarias, y en que por consiguiente pudiera disponer que tales variaciones se comenzaran' a hacer efectivas en forma y tiempo distintos, porque entonces no le obligaba la limitación consagrada en el inciso 1.° de dicho Acto legislativo.
En 1905 fue expresamente derogado el artículo 204 de la Constitución por el Acto legislativo número 4 del mismo año, quedando así en vigor tanto para las contribuciones indirectas como para la materia especial de las variaciones en la Tarifa de Aduanas, el precepto consignado en todo el artículo único del Acto legislativo de 1918, porque en lo tocante a las contribuciones indirectas-en general no se estableció principio distinto del que consagraba el expresado artículo 204 de la Constitución.
En 1910 el Acto legislativo número 3, y en su artículo 69, restableció el principio consagrado en el artículo .204 de la Constitución para las contribuciones indirectas, pero no derogó el Acto legislativo de 1898, lo que comprueba leyendo el artículo e de las disposiciones transitorias de aquel Acto legislativo, que dice:
"Quedan derogadas las disposiciones de la Constitución Nacional de1 cinco de agosto de mil ochocientos ochenta y seis, que sean contrarias al presente Acto legislativo, y todos los actos legislativos expedidos por la Asamblea Nacional; anteriores al presente."
No menciona esta disposición transitoria entre las que deroga el Acto legislativo de 1898, que por otra parte no fue expedido por la Asamblea Nacional sino por el Congreso de ese año; luego tal Acto legislativo está vigente, y así lo ha declarado la Corte en varios fallos, entre otros en el que figura- publicado en los números 1189 y 1190 de la Gaceta Judicial (año xxiii).
Estando pues vigente el Acto legislativo o Ley 24 de 1898, en él pudo apoyarse el Congreso para otorgar al Gobierno la facultad extraordinaria de poner en vigencia impuestos indirectos antes del tiempo que señala el inciso l.° del mismo Acto legislativo, y antes también del tiempo que fija el artículo 69 del Acto legislativo número 3 de 1910.
Ahora, como esto es lo que declara por tiempo limitado y sobre materia también determinada el artículo 12 de la Ley 106 bis, tal disposición, lejos de ser inexequible, se ajusta a lo establecido en el inciso 29 del artículo l9 del expresado Acto legislativo de 1898, en relación con el numeral 10 del artículo 76 de la Constitución Nacional.
Acúsanse igualmente los artículos 1.° y 11 del Decreto número 532 de 22 de marzo de 1928, por el cual se reglamentan las Leyes 106 y 106 bis de 1927, que crearon los impuestos de pasajes y de consumo de gasolina.
La primera de estas disposiciones dice:
"Desde la fecha de este Decreto, los impuestos de pasajes y de consumo de gasolina se seguirán tasando, exigiendo y recaudando de conformidad con las citadas Leyes 106 y 106 bis, y con las disposiciones del presente Decreto reglamentario, bajo la dirección, fiscalización y vigilancia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ejercidas por conducto de la Superintendencia General de Rentas."
Y el artículo 11 del mismo Decreto es del tenor siguiente:
"El impuesto sobre consumo de gasolina continuará haciéndose efectivo en cada Departamento, Intendencia o Comisaría, por las Administraciones de Aduana, por lo que hace a la gasolina extranjera; y por las Administraciones de Hacienda Nacional y Recaudaciones Subalternas, por lo que respecta a la gasolina producida en el país, que se dé al expendio."
Dice el acusador que por cuanto las anteriores disposiciones mandan poner en vigencia impuestos indirectos, como' son los de que trata, antes de los seis meses siguientes a la promulgación de la ley que los establece, violan lo dispuesto en el artículo 69 del Acto legislativo número 3 de 1910, que, como ya se vio, prohíbe empezar a cobrar impuestos de esa clase antes de los seis meses en él fijados.
Como se ve, la acusación de los artículos 1.° y 11 transcritos del Decreto número 532 de 22 de marzo de 1928, parte del supuesto de que es inconstitucional el artículo 12 de la Ley 106 bis de 1927, como opuesta al artículo 69 del Acto legislativo de 1910; pero habiéndose declarado atrás que la expresada disposición legal tiene su apoyo en preceptos constitucionales que están vigentes, no puede la Corte reconocer que las disposiciones acusadas del Decreto número 532 de 1928 sean inexequibles, puesto que fueron dictados en desarrollo y reglamentación de la citada disposición legal.
Por las anteriores consideraciones, la Corte Suprema, reunida en Pleno, de acuerdo con el concepto del señor Procurador General de la Nación y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara que no es inexequible el artículo 12 de las Leyes 106 y 106 bis de 1927, por la cual se establecen los impuestos de pasajes y de consumo de gasolina, ni los artículos l.° y 11 del Decreto número 532 de 22 de marzo de 1928, reglamentario de dichas Leyes.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta Judicial, remítase copia de este fallo al señor Ministro de Gobierno y archívense las diligencias.
JUAN C. TRUJILLO ARROYO-Juan N. Méndez-Enrique A. Becerra - Parmenio Cárdenas--Germán B. Jiménez-Tancredo Nannetti-Remigio González G.-Julio Luzardo Fortoul - Ricardo Hinestrosa Baza-Juan E. Martínez-Jesús Perilla V.-Francisco Tafur A.-Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.