Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad en contra del Decreto 985 bis de 1927.
Corte Suprema de Justicia-Sala Plena-Bogotá, noviembre treinta de mil novecientos veintinueve.
(Magistrado ponente, doctor Luzardo Fortoul).
Vistos:
Ha llegado el caso de decidir las demandas acumuladas de los señores Eduardo L. Gerlein y Cristóbal Forero C., sobre inexequibilidad del Decreto ejecutivo número 985 bis, de 10 de junio de 1927, que establece algunas disposiciones sobre comisionistas de transporte.
El señor Procurador General es de concepto que no existe la inexequibilidad demandada.
Las disposiciones del citado Decreto son del siguiente tenor:
"Artículo 1.° Los comisionistas de transporte están en la obligación de presentar a la revisión y aprobación del Gobierno las tarifas y reglamentos que adopten o quieran adoptar, lo mismo que si se tratara de empresas públicas de conducciones o transportes, y dichas tarifas y reglamentos no podrán regir sin tal aprobación.
"Artículo 2.° Los comisionistas de transporte que cobraren tarifas que no estén aprobadas por el Gobierno, incurrirán en multas de $ 200 a $ 1,000 por cada vez, multas que les serán impuestas por el Gobierno.
"Artículo 3.° No podrán los comisionistas de transporte hacer a un cliente de mejor condición que a otro, por ningún concepto. Los que infringieren esta disposición incurrirán, en cada caso, en las sanciones determinadas en el artículo anterior.
"Artículo 4.° Los comisionistas de transporte no podrán ser agentes o representantes de empresas públicas de transportes, pues carecerán de validez tanto los contratos con las empresas que representen o agencien, como los celebrados por tales comisionistas con particulares en nombre o representación de aquéllas.
"Artículo 5.° Los comisionistas de transporte que representen o agencien empresas públicas de conducciones o transportes, y las empresas agenciadas o representadas por aquéllos, incurrirán en una multa diaria hasta de $ 500, que les será impuesta por el Gobierno, sin perjuicio de la nulidad de los actos de que habla el artículo anterior.
"Artículo 6.° Se da un plazo de treinta días, contados desde la fecha del presente Decreto, para qué los comisionistas de que se trata presenten sus tarifas a la revisión y aprobación del Gobierno, so pena de incurrir en las sanciones especificadas en el artículo 2°. del presente Decreto.
"Artículo 7.° Este Decreto regirá desde su fecha."
En la demanda del señor Gerlein se señalan como infringidos con el Decreto acusado los artículos 31, 57, 58, 62, 76, 120, ordinal 3.°, de la Constitución; 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910, y el Acto legislativo de 1921.
En la demanda del señor Forero se consideran quebrantados los artículos 20, 44, 120, ordinal 3.°, del Estatuto; 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910; y el Acto legislativo de 1918.
La violación del artículo 44 de la Constitución y de los Actos legislativos número 1.° de 1918 y 1921, que en su orden han venido a reemplazar aquel texto constitucional, se hace consistir en que estando amparado en Colombia, por virtud de las disposiciones citadas, el libre ejercicio de todo oficio u ocupación honesta, lo cual se conoce con el nombre de libertad de industria, no existe autoridad alguna, fuera del constituyente, que pueda decretar la restricción o merma de esa libertad, y por tanto los artículos 4.° y 5.° del Decreto acusado, al prohibir a los comisionistas de transporte ejercer la representación o agencia de las empresas públicas de transporte, infringen los textos constitucionales que se dejan mencionados, por cuanto coartan tanto la libertad industrial de los referidos comisionistas como la de los empresarios de transporte para hacerse representar por aquéllos.
En relación con este cargo la Corte observa:
El artículo único del Acto legislativo número 1.° de 1921, que vino en último término a reemplazar al artículo 44 de la Constitución, establece:
"Toda persona podrá abrazar cualquier oficio u ocupación honesta, sin necesidad de pertenecer a gremio de maestros o doctores.
"Las autoridades inspeccionarán las industrias y profesiones en lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad públicas. La ley podrá restringir la producción y el consumo de los licores y de las bebidas fermentadas.
"También podrá la ley ordenar la revisión y fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas públicas de transporte o conducciones, y exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones médicas y de sus auxiliares y de la de abogado.
"Queda en estos términos sustituido el Acto legislativo número 1.° de 1918."
Esta disposición, a la par que establece la libertad industrial, faculta a las autoridades para inspeccionar las industrias y profesiones en cuanto dice relación a la moralidad, la seguridad y la salubridad pública, Ahora bien: existiendo incompatibilidad entre los intereses del público embarcador y los de las empresas de transporte, como lo anotan los considerandos del Decreto, por cuanto en interés de dicho público está el obtener los transportes a los más bajos precios posibles y la conveniencia de las empresas radica, por el contrario, en alcanzar los mayores rendimientos, y consiguientemente en implantar tarifas altas, no puede revocarse a duda que es opuesto a los dictados de una sana moral la representación o agencia simultánea de esos encontrados intereses, dado que si se atienden en forma debida los unos, tienen que desatenderse obligadamente los otros.
Esto hace ver que la prohibición a los comisionistas de transporte de ser agentes o representantes de empresas públicas de conducciones, tiene fundamento en claros motivos de moralidad pública y se encuentra consiguientemente respaldada por la facultad constitucional de que está investido el Ejecutivo de inspeccionar las industrias, ya que por otra parte, como lo ha dicho repetidas veces la Corte, la potestad de inspeccionar implica la de reglamentar y consiguientemente la de imponer sanciones a quienes violen los reglamentos respectivos, una vez que no pudo estar en la mente del constituyente el establecimiento de una facultad meramente teórica, sin eficacia práctica alguna. No es, según esto, opuesta la citada prohibición a los textos constitucionales antes mencionados.
Los artículos de que se trata vienen a ser, por otra parte, una reglamentación del 375 del Código de Comercio, que establece:
"Se prohíbe a los comisionistas, salvo el caso de autorización formal, hacer contratos por cuenta de dos comitentes o por cuenta propia y ajena, siempre que para celebrarlos tengan que representar intereses incompatibles."
Se señala como infringido el artículo 62 de la Carta, en razón de que con arreglo a este texto la incompatibilidad legal sólo la puede establecer el legislador y se refiere únicamente a los funcionarios públicos, pero en manera alguna a los oficios u ocupaciones privadas. Es verdad que el texto constitucional citado hace referencia solamente a la incompatibilidad de funciones públicas y prescribe que ésta sea establecida por la ley. Mas de allí no se deduce que no pueda haber incompatibilidad en funciones que no tengan carácter público, como de abogado, comisionista y árbitro, y que un decreto ejecutivo no pueda, al reglamentar una disposición legal como la anteriormente transcrita, señalar tales incompatibilidades. No se ve, pues, oposición alguna entre las disposiciones del Decreto y el artículo constitucional que se viene mencionando.
La violación del artículo 57 de la Constitución, según el cual "todos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones,'' y la del ordinal 3.° del artículo 120 del mismo Estatuto, que establece la potestad reglamentaria del Presidente de la República, se funda en que la celebración de los contratos civiles y comerciales, así como sus efectos, interpretación, modos de extinción y anulación o rescisión, están reglamentados en los Códigos Civil y (Judicial) Comercial y en las leyes que los adicionan y reforman, y consiguientemente, no se puede por medio de un decreto ejecutivo crear una causal de nulidad de determinados contratos, como lo hace el artículo 4.º del Decreto acusado, por cuanto esto implica una reforma legislativa que sólo incumbe al Congreso. De aquí se deduce, en concepto de uno de los demandantes, que el Presidente de la República ha invadido el campo de acción del Poder Legislativo y extralimitado la potestad reglamentaria de que está investido.
En orden a esta acusación se observa:
a) El artículo 375 del Código de Comercio, cuyo texto ya se conoce, prohíbe a los comisionistas, salvo el caso de autorización formal, hacer contratos por cuenta de dos comitentes o por cuenta propia y ajena, siempre que para celebrarlos tengan que representar intereses incompatibles.
b) Como los intereses del cargador y los del porteador son incompatibles, según se vio atrás, síguese que en la prohibición consignada en el artículo transcrito está comprendida la de ser los comisionistas de transporte agentes o representantes de empresas públicas de transportes, por cuanto por este medio vienen a representar intereses inconciliables.
c) En materia civil son nulos los actos ejecutados contra expresa prohibición de la ley, si en ella misma no se dispone otra cosa (artículo 6.° del Código Civil).
d) El artículo 318 del Código de Comercio enseña que los empresarios públicos de conducciones están sujetos a los reglamentos que se dicten para regularizar el ejercicio de su industria, determinar sus relaciones con el Gobierno y los particulares, etc.
e) Esta disposición es aplicable a los comisionistas de transporte, por virtud de lo establecido en el artículo 434 del Código últimamente citado.
f) De todo lo anterior se concluye que el Decreto acusado, al decir en su artículo 4.° que carecen de validez los contratos que los comisionistas de transporte celebren con infracción de la prohibición de ser agentes o representantes de empresas públicas de transporte, no crea una causal de nulidad de tales contratos, sino que tan sólo da aplicación a las disposiciones que se dejan relacionadas, a efecto de ejercer la facultad que el Gobierno tiene de reglamentar la industria de los indicados comisionistas, y no invade por tanto con ello el campo de acción del Congreso.
Por otra parte, es entendido que a las autoridades judiciales es a las que corresponde en cada caso particular hacer la declaración de nulidad de los contratos, de acuerdo con las leyes que regulan la materia.
Aun cuando la disposición del Decreto no establece la salvedad contenida en el artículo 375 del Código de Comercio, consistente en que haya mediado autorización formal del comitente, siendo el artículo del Decreto una disposición de referencia, debe entenderse en forma armónica con la de la ley, es decir, que deja a salvo la excepción contemplada en esta última, tanto más cuanto si hubiera alguna incompatibilidad entre una y otra disposición, prevalecería en todo caso la de la ley.
No existe, de consiguiente, la causal de inexequibilidad que se analiza.
Dice el demandante Gerlein:
"Las multas impuestas por los artículos 2.°, 3.°, 5.° y 6.° sin arreglo a ninguna ley que faculte para el caso al Poder Ejecutivo, son contrarias al precepto del artículo 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910."
Este texto dispone que "en tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad sino por pena o apremio, o indemnización o contribución general, con arreglo a las leyes."
El cargo consiste en definitiva en que las sanciones pecuniarias establecidas en el Decreto implican una privación de la propiedad, y en tal virtud, de acuerdo con la disposición constitucional transcrita, no pueden ser impuestas por el Gobierno mientras no haya una ley que lo autorice para ello. Mas es el caso que esa autorización legal sí existe, pues el numeral 16 del artículo 68 del Código Político y Municipal señala entre las atribuciones del Presidente de la República la de castigar con penas de multa y arresto a los que le falten al debido respeto y a los que desobedezcan las providencias del Gobierno.
Hay otro aspecto por el cual se consideran violados el artículo 44 de la Ley Fundamental y los Actos legislativos número l.° de 1918 y 1921, y es el de que los citados textos, después de amparar la libertad de industria, establecen taxativamente ciertas restricciones a esa libertad, entre las cuales no se cuenta la facultad de que hace uso el Gobierno en el artículo 1.° al prescribir que los comisionistas de transporte están en la obligación de presentar a la revisión y aprobación del Gobierno las tarifas y reglamentos que adopten o quieran adoptar, y que dichas tarifas y reglamentos no podrán regir sin tal aprobación.
El Gobierno, en los considerandos del Decreto, apoya las disposiciones de éste relativas a la revisión de las tarifas y reglamentos de los comisionistas de transporte en motivos de orden legal, que expone de la siguiente manera:
"Que el artículo 434 del Código de Comercio hace extensivas a los comisionistas de transporte las disposiciones contenidas en el artículo 5.° del mismo Código.
"Que el Título 5.° de dicho Libro, artículo 318, dice que los empresarios públicos de conducciones y de acuerdo con el artículo 434, los comisionistas de transporte están sujetos a los reglamentos que se dicten para regularizar el ejercicio de su industria, determinar sus relaciones con el Gobierno y los particulares, etc.
"Que el artículo 318 en cuestión fue adicionado por la Ley 4.° de 1907, la cual dispone la inspección del Poder Ejecutivo sobre todas las empresas públicas de conducciones o transportes, y además que las tarifas y reglamentos de éstas se someterán a la aprobación del Gobierno, sin la cual no pueden regir, disposiciones aplicables también a los comisionistas de transportes, según el artículo citado del Código de Comercio."
La Corte considera que según el artículo 434 del Código de Comercio, las disposiciones contenidas en el Título 5.° de dicho Código, que reglamenta los derechos y obligaciones de los empresarios de transportes, son obligatorias a los comisionistas de transporte, y. por lo tanto todas las modificaciones hechas a dicho título por leyes posteriores, comprenden también en la parte pertinente a los comisionistas de transporte. Ahora bien: conforme al artículo 1.º de la Ley 53 de 1918, reformatoria del Título 5.° del Código de Comercio, las tarifas y reglamentos de las empresas públicas de conducciones deben ser sometidas a la aprobación del Gobierno y no podrán regir sin ella, con el objeto de impedir que dichas empresas excedan los límites de la equidad y conveniencia públicas. De modo que el Gobierno, al reglamentar por el Decreto acusado las empresas de comisión de transportes, no hizo otra cosa que estatuir en el artículo que se estudia lo mismo que determina la ley; y por lo tanto la disposición legislativa que tiene tan firme fundamento, no puede ser contraria al Estatuto Constitucional por el aspecto en que se funda el reparo del acusador.
La Ley 53 de 1918 tuvo su apoyo en el inciso 2.° del Acto legislativo del mismo año, reproducido luego por el Acto legislativo de 1921, y aunque es verdad que dicho Acto se refiere a las empresas públicas de transportes o conducciones, por virtud de los artículos 434 y 270 del Código de Comercio, las disposiciones del Título de ese Código, que reglamenta todo el contrato de transportes, son obligatorias a los comisionistas de transportes, y este es el fundamento cardinal del Decreto.
El artículo 3.°, que estatuye que los comisionistas de transporte no podrán hacer a un cliente de mejor condición que a otro, por ningún concepto, ha sido acusado en cuanto envuelve una limitación de la libertad de contratar, materia esta que el demandante Gerlein considera privativa del constituyente.
Observa la Corte que como modificación del Título 5.° del Código de Comercio se introdujo el 4.° de la Ley 53 de 1918, que dice así:
"Es prohibido a las empresas públicas de transporte hacer a un cliente de mejor condición que a otros, por medio de rebajas, retornos y otros favores especiales, o ventajas relativas al transporte de la carga, ya sean tales concesiones directas o indirectas, mediatas o inmediatas, públicas o privadas, y cualquiera que sea el motivo, razón, consideración o pretexto en que se trate de fundarlas."
Y como según lo ya dicho, por fuerza de los artículos 270 y 434 del Código de Comercio, las disposiciones del Título 5.°, del cual hace parte el artículo transcrito, son obligatorias a los comisionistas de conducciones, es claro que el artículo 3° del Decreto no ha hecho otra cosa que ajustarse a las prescripciones de la ley, que, como se ha dicho, tiene su fundamento en el Acto legislativo número 1° de 1918 y en el de 1921, reformatorios de la Constitución.
Por lo expuesto, la Corte Suprema, reunida en Pleno, obrando de acuerdo con el concepto del señor Procurador y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, decide:
No es el caso de declarar inexequibles las disposiciones acusadas del Decreto número 985 bis de 10 de junio de 1927, sobre comisionistas de transporte.
Envíese copia de este fallo al señor Ministro de Gobierno para su publicación en el Diario Oficial.
Cópiese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Judicial.
JUAN C. TRUJILLO ARROYO-Juan N. Méndez-José Miguel Arango-Enrique A. Becerra-Parmenio Cárdenas-Germán B. Jiménez-Julio Luzardo Fortoul-Juan
E. Martínez-Tancredo Nannetti-Jesús Perilla V.-Luis F. Rosales - Francisco Tafur A.-Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.