Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2 3 4 y 6 de la Ley 84 de 1927.
Corte Suprema de Justicia-Sala Plena-Bogotá, noviembre nueve de mil novecientos veintinueve.
(Magistrado ponente, doctor Francisco Tafur A.).
Vistos:
Ejercitando la acción popular que establece el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, los doctores Pedro María Carreño y Miguel S. Uribe Holguín solicitan que la Corte declare inexequibles como inconstitucionales los artículos 2.°, 3.°, 4.° y 6.° de la Ley 84 de 1927, "por la cual se dictan algunas disposiciones sobre hidrocarburos," y también varios artículos del Decreto ejecutivo número 150, de 28 de enero de 1928, reglamentario de dicha Ley.
Los acusadores acompañaron a su demanda los números 20651 y 20707 del Diario Oficial, en que aparecen publicados la Ley y el Decreto materia de la acusación.
Antes de que el señor Procurador emitiera el concepto que le correspondía sobré la anterior demanda, el doctor Camilo Bernal L., en ejercicio de la misma acción popular, demandó la inexequibilidad de los artículos 2.° y 3.° de la misma Ley 84 de 1927, y los artículos 3.° a 12, inclusive, 16, 19, 20, 21 y 22 del Decreto reglamentario de esta Ley, ya citado. Por este motivo hubo de sustanciarse a solicitud del señor Procurador el respectivo incidente de acumulación, que fue decidido en providencia de fecha treinta de abril último, decretando la acumulación de las dos demandas. En seguida se pasaron éstas al señor Procurador General de la Nación, quien después de analizar en extenso memorial los fundamentos de las dos acusaciones, conceptuó que ni los cuatro artículos determinados con los números 2.°, 3.°, 4.° y 6.° de la Ley 84 de 1927, ni las-disposiciones del Decreto ejecutivo número 150 del presente año, tienen la tacha de inconstitucionalidad con que se les señala.
Agotada así la tramitación que .correspondía en esta clase de negocios, procede la Corte a decidir lo que aparece en seguida.
E1 artículo 29 de la Ley 84 de 1927 se expresa así: •
"Toda persona natural o jurídica, que a la promulgación de esta Ley esté haciendo exploraciones petrolíferas con perforación, en territorio de la República y en propiedad privada, deberá .presentar al Ministerio de Industrias, en el término de seis (6) meses, los documentos que demuestren la propiedad de los terrenos en que verifique la exploración, y los contratos de arrendamiento o de cualquiera otra especie otorgados por los propietarios sobre dichos terrenos, en caso de que no sean éstos quienes hacen las exploraciones. Dentro de un año contado desde la promulgación de esta Ley, los que hayan adquirido terrenos de la Nación, por adjudicación u otra causa, y en extensiones mayores de quinientas hectáreas, presentarán al Ministerio de Industrias los títulos de propiedad correspondientes. Si vencidos los términos señalados no se hubiere cumplido con lo que aquí se dispone, el Ministerio impondrá una multa de doscientos pesos ($ 200) a mil pesos ($ 1,000) por cada mes de demora."
Los doctores Carreño y Uribe Holguín sostienen que es inexequible la disposición transcrita como opuesta a la última parte del inciso 1.° del artículo 43 de la Constitución Nacional, de acuerdo con el cual "las cartas y papeles privados no podrán ser interceptados ni registrados sino por la autoridad, mediante orden de funcionario competente, en los casos y con las formalidades que establezca la ley, y con el único objeto de buscar pruebas judiciales." En apoyo de esta parte de su demanda, aducen el siguiente razonamiento:
"Los documentos y títulos de propiedad y los contratos de arrendamiento y otros, son papeles privados en el concepto constitucional. De entre esos papeles, los instrumentos públicos o auténticos se llaman así, por estar autorizados por un funcionario público, al tenor de la definición que se lee en el artículo 1789 del Código Civil, pero todos son papeles privados en el sentido de ser propiedad de las partes u otorgantes. De aquí, por ejemplo, que los Notarios, según lo dice el artículo 2601 del Código Civil, sólo puedan dar copias a los otorgantes y no a otras personas. No dice el artículo 2.° de la Ley 84 con qué objeto hayan de presentarse los títulos de propiedad y otros papeles, mas no puede ser sino para registrarlos o examinarlos; y como la autoridad no puede registrar papeles privados sino con el único objeto de buscar pruebas judiciales y siempre que concurran los demás requisitos de que habla el artículo 43 de la Constitución, no cabe duda de que el artículo que acusamos es inconstitucional."
El doctor Camilo Bernal acusa los incisos 1.°, 2.° y 3.° del mismo artículo 2.° de la Ley 84 citada, así: los incisos 1.° y 2.°, como opuestos al artículo 57 de la Constitución Nacional, sobre separación y limitación de los poderes públicos, en cuanto la obligación que impone el inciso 1.° de presentar al Ministerio de Industrias en el término de seis meses los documentos que demuestren la propiedad particular de los terrenos en que se verifiquen exploraciones, y la misma obligación que debe cumplirse en el plazo de un año para las exploraciones en terrenos de la Nación, en extensiones mayores de quinientas hectáreas, puedan implicar para el Ministerio de Industrias o para la autoridad administrativa la facultad de examinar esos títulos y calificar la existencia o nó del dominio del propietario o poseedor, pues son puntos que conforme a disposiciones constitucionales preexistentes corresponde privativamente al Poder Judicial, y no pueden atribuirse a la autoridad administrativa sin violar el artículo 57 de la Constitución. Sostiene el mismo acusador que las obligaciones anteriores para los propietarios violan directa y manifiestamente el artículo 31 de la Constitución y el artículo 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910, desde luégo que implican ellas limitaciones al derecho de propiedad e imposición de condiciones esenciales para la existencia del derecho de propiedad no previstas en las leyes vigentes al tiempo del nacimiento del derecho, y excluyen la posibilidad de que existan títulos originarios de dominio distintos de aquellos que nacen con prueba escrita, como es el de la usucapión-dice el acusador nombrado.-Para este mismo demandante, el artículo 2.°- de la Ley 84 viola con aquellas obligaciones el artículo 26 de la Constitución, porque -dice-sujeta la cuestión sobre existencia o nó del derecho de propiedad a la decisión de una autoridad que procede unilateralmente, sin fórmula de juicio y sin escuchar al propietario o poseedor; que el inciso 3.° del artículo 2.° viola las mismas disposiciones constitucionales ya citadas, porque implica una limitación al derecho del propietario, desde luégó que "le suprime por medio de la fuerza del poder público, la facultad como dueño de aprovecharse o nó de la sanción de bien que pueda tener para él el atender a la exigencia de informar a la autoridad administrativa sobre su condición de dueño, presentándole el título respectivo; y desde luégo que desconoce otros títulos adquisitivos de dominio de imposible presentación material por no haber nacido el derecho con prueba documental, como es el título de la usucapión o prescripción."
En orden a la inexequibilidad del artículo 2.° de la Ley 84, como opuesto al artículo 43 de la Constitución, la Corte observa:
Ciertamente, la disposición constitucional acabada de citar, prohíbe interceptar y registrar, cuando no sea en los casos y con el objeto en ella indicados, las cartas y papeles privados, que son los de uso personal y exclusivo de las personas o entidades que los poseen, según la definición que de la palabra privado trae el Diccionario de la Lengua, y que es "particular y personal." No tratando por regía general esos papeles de intereses distintos de los del dueño de ellos, se comprende perfectamente que el constituyente, para seguridad de los particulares, prohíba interceptarlos, registrarlos o revisarlos. Pero a esos papeles no se refiere el artículo 2.° de la Ley 84 de 1927 que se acusa, ni tampoco a documentos privados que versen sobre materias en que el interés público no esté de por medio, sino a los títulos de dominio y a los documentos de arrendamiento y otros destinados a dejar constancia del derecho que pueda asistir a cualquier persona o entidad particular para llamarse dueña, poseedora o tenedora de tal o cual terreno, y en cualquiera de estas calidades estar haciendo en él exploraciones con perforación y para extraer petróleo; es decir, aquella disposición se refiere a documentos que por su naturaleza contienen relaciones de derecho entre particulares, o entre éstos y el Estado, sobre el uso de determinadas propiedades con el objeto expresado, documentos que pueden ser escrituras públicas, documentos auténticos o documentos privados, pero distintos todos de los que contempla la disposición del artículo 43 de la Constitución Nacional.
Los acusadores alegan que los títulos de dominio y los documentos de arrendamiento y otros, en cuanto pertenecen a los otorgantes, son documentos privados, y que por eso el artículo 2601 del Código Civil no permite dar copias de las escrituras públicas a personas distintas de los otorgantes.
Para la Corte la propiedad del título no es lo que constituye su carácter de privado sino su naturaleza misma. Los títulos de dominio que por disposición de orden público tienen que ser escrituras públicas, pasan ante Notario, para que todo el que tenga interés legítimo pueda servirse de ellos a fin de comprobar sus derechos. Los documentos auténticos son también públicos, y de ellos queda constancia en las oficinas públicas con el mismo objeto. Los documentos privados sobre contratos reposan en poder de sus dueños y en cuanto no versen sobre asuntos que afecten los intereses públicos o los del Estado, no están comprendidos en la disposición acusada para que dejen de estar amparados por la garantía establecida en el artículo constitucional citado. Según los términos del inciso 1.° del artículo 2.° de la Ley acusada, él comprende solamente los títulos de dominio, los documentos de arrendamiento y otros sobre contratos, pero en cuanto se refieran a los intereses públicos o a los del Estado.
Cierto que el artículo 2601 del Código Civil no permite obtener copias de las escrituras públicas a personas distintas de los interesados; pero esta prohibición no tiene como razón la de que tales documentos sean privados y por ello estén en la condición privilegiada de las cartas y papeles privados de que habla el artículo constitucional que se considera violado, sino la de evitar los abusos que puedan cometerse con dichos documentos, sin la observancia de tal formalidad. Cierto igualmente que el legislador, para llenar los fines que se propuso al expedir la disposición que se considera de la Ley 84 de 1927, pudo disponer que el Ministerio de Industrias obtuviera copias de los títulos de dominio y de los documentos auténticos tomándolos de los archivos en que unos y otros reposan; pero ninguna disposición constitucional le prohíbe ordenar también que los mismos interesados los presenten cuando medie un interés público. Otro tanto ocurre con los documentos privados referentes a petróleos, pues reposando éstos en poder de sus dueños, el legislador debe tener también medios eficaces y prontos para velar por aquel interés escogiendo él los medios que mejor llenen ese objeto.
Ahora, la Constitución prohíbe desconocer y vulnerar los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles; pero una cosa es el derecho adquirido que los interesados tengan sobre tales documentos, y otra la reglamentación y uso de ese derecho. Todos los países civilizados y los más autorizados expositores de Derecho, lo mismo que la jurisprudencia universal, reconocen al legislador la facultad de regular el ejercicio y uso aun de los derechos adquiridos. Por eso el artículo 28 de la Ley 153 de 1887, expedida poco tiempo después de la Constitución de 1886, que ampara tales derechos, dice;
"Todo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con ella, subsiste bajó el imperio de otra, pero en cuanto a su ejercicio y cargas y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las disposiciones de la nueva ley."
Tales las razones que la Corte encuentra para estimar que el artículo 2.° de la Ley 84 de 1927 no es opuesto al artículo 43 de la Carta Fundamental.
Por su parte, el doctor Camilo Bernal objeta que la orden de presentar al Ministerio de Industrias títulos y documentos dada en los incisos 1.° y 2.° del artículo 2.° de la Ley 84, viola los artículos 31, 57 y 60 de la Constitución y el artículo 59 del Acto legislativo número 3 de 1910, en cuanto pueda implicar para el Ministerio citado o la autoridad administrativa la calificación de existencia o nó del derecho de propiedad, lo que es del dominio del Poder Judicial; en cuanto esa calificación impone limitaciones al mismo derecho y sujeta su existencia a la decisión de una autoridad que procede unilateralmente y sin formas de juicio.
La Corte observa que estos preceptos, de la Ley acusada ordenan la presentación de los títulos, con lo que no violan disposición constitucional, según queda demostrado en el presente fallo, el cual tratará lo relativo al objeto y examen de tales títulos y a las declaraciones del Ministerio al estudiar la respectiva acusación contra el Decreto número 150 de 1928.
Dice el mismo acusador que el inciso 3.° del artículo 2.° de la Ley 84 de 1927 viola especialmente el artículo 31 de la Constitución sobre derechos adquiridos, en cuanto limita el derecho del propietario y lo priva por medio de una sanción pecuniaria impuesta por el poder público, del bien que pueda tener para él (el propietario) el atender a la exigencia de informar a la autoridad administrativa sobre su condición de dueño, presentándole el título respectivo.
La exequibilidad del expresado inciso 3.° es consecuencia de la de los otros dos incisos del mismo artículo, pues si el legislador tiene la facultad de ordenar la presentación de los títulos y documentos de que se viene hablando, como ya se vio atrás, tiene también la de imponer sanciones que sean adecuadas para que sus disposiciones no se queden escritas, sanciones que, si bien limitan y menoscaban el patrimonio de quienes llegan a soportarlas como infractores de la ley, están expresamente autorizadas por el artículo 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910.
No son, pues, fundadas ningunas de las tachas de in-constitucionalidad opuestas al artículo 2.° de la citada Ley.
El artículo 3.° de la misma Ley es del tenor siguiente:
"Mientras no esté vigente una nueva ley que reforme las disposiciones que rigen hoy sobre la materia, estarán en suspenso las propuestas y los contratos referentes a los hidrocarburos de que trata el artículo 1.°, y que cursan en el Ministerio de Industrias, o en el Consejo de Ministros, o en el Consejo de Estado, o en la Junta de Hacienda o en el Congreso, estos últimos si no fueren aprobados por él expresamente; no obstante, podrán hacerse exploraciones en las condiciones que el Gobierno señale."
Los doctores Carreño y Uribe Holguín acusan esta disposición en su primera parte como violatoria del artículo 31 de la Constitución, en cuanto desconoce y vulnera los derechos adquiridos que a juicio de los acusadores confieren los contratos y las propuestas que manda suspender esta disposición, mientras no entre en vigencia una nueva ley que reforme las existentes sobre la materia; dicen que en materia de concesiones de hidrocarburos el sistema establecido por la Ley 120 de 1919 no es el de contratos al arbitrio del Gobierno o de otras entidades públicas, sino que una vez que las propuestas han sido aceptadas con arreglo a la ley, confieren derechos y el Gobierno no puede menos de aceptarlas y contratar; que para demostrarlo basta citar la Ley 72 de 1925, que establece cierto orden de preferencia en las propuestas, y el artículo 19 del Código Fiscal, según el cual "la prohibición que respecto de la adjudicación de ciertos bienes nacionales establezca la ley, comprende la de denuncio o de cualquiera otro acto que pueda constituir derechos sobre ellos." Los mismos demandantes acusan la última parte del artículo 39 citado, porque en su sentir peca contra los artículos 57, 58 y 76 de la Constitución, conforme, a los cuales la potestad de hacer las leyes reside en el Congreso y los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus funciones. Que dentro de esas atribuciones no cabe la delegación que el Congreso hizo al Poder Ejecutivo, en la última parte del artículo 3.° que se considera, ni dentro de la facultad de reglamentar las leyes que tiene el Poder Ejecutivo * conforme a otro precepto constitucional, pues que ella se refiere únicamente a lo procedimental y adjetivo, como lo expresa el doctor José María Samper en su comentario a la Constitución de 1886.
Respecto del primer cargo, lo que los demandantes pretenden en definitiva es que las propuestas y los contratos que se encontraban en curso cuando se expidió la Ley 84 de 1927, confieren a los proponentes un derecho a que se perfeccione con ellos el respectivo contrato de arrendamiento o de explotación; es decir, el derecho a ser arrendatarios o explotadores de los yacimientos de hidrocarburos en las condiciones señaladas por las leyes que regían cuando tales propuestas y contratos se efectuaron. Y consideran que el artículo 3.° de la Ley 84 de 1927, en cuanto declara suspendidos los referidos contratos y propuestas mientras se expide una nueva ley sobre la materia, lesiona ese derecho adquirido de los proponentes.
Para saber si en realidad existe el derecho adquirido que se invoca, es necesario examinar siquiera a grandes rasgos las formalidades que las leyes anteriores a la acusada exigían para el perfeccionamiento de los contratos de arrendamiento y otros sobre hidrocarburos.
Era menester, en primer término, que el postulante dirigiera al Ministerio de Obras Públicas un memorial de propuesta en las condiciones establecidas en los artículos 14 y 15 de la Ley 120 de 1919 y 5.° de la Ley 14 de 1923. Si el Ministerio abrigaba alguna duda sobre la autenticidad de los documentos acompañados, fidelidad de los planos, respetabilidad o solvencia de los proponentes, o sobre cualquier otro punto, debía ordenar el esclarecimiento de los hechos (artículo 19, Ley 120 de 1919). La propuesta debía ser aceptada por el Ministerio en el término de treinta días si se encontraba arreglada a la ley; en el caso contrario, era devuelta al interesado, señalándole un plazo prudencial para que la perfeccionara (artículo 9.°, Ley 14 de 1923). Aceptada la propuesta, se publicaba un extracto de ella y se enviaba copia al Alcalde del Municipio respectivo para que fuera pregonada por bando.
Sesenta días después de publicada la propuesta, debía celebrarse por el Ministerio de Obras Públicas el contrato de arrendamiento respectivo, pudiéndose durante ese término formular oposiciones por terceras personas (artículo 10 ibídem).
Celebrado el contrato, se sometía a la aprobación del Presidente de la República y del Consejo de Ministros; mas no se perfeccionaba mientras no obtuviera el dictamen favorable del Consejo de Estado y de la Junta de Hacienda creada por la Ley 120 de 1919 (artículo 11, Ley 14 de 1923).
Respecto de la intervención del Consejo de Ministros y de la Junta de Hacienda, ella tiene por objeto, con arreglo al artículo 16 de la Ley 120 citada, cerciorarse de que el contrato es "del todo conveniente para los intereses del país."
Como se ve por la relación precedente, él proceso establecido por la ley para la celebración de contratos de arrendamiento de hidrocarburos, consta de numerosos trámites y formalidades, y sólo cuando éstos se habían cumplido en su totalidad se adquiría el derecho de arrendatario de ellos (artículo 7.°, Ley 120 de 1919).
Podrá decirse que mientras una propuesta esté en curso, sea cual fuere el estado en que se halle, ¿tiene el pro-ponente un derecho adquirido a que se celebre con él el correspondiente contrato, es decir, a ser arrendatario del yacimiento respectivo Indudablemente que no, pues cuando la ley, como en el presente caso, exige una serie de actos sucesivos para la obtención dé un derecho, éste no se adquiere mientras tales actos no se hayan realizado en su totalidad.
La anterior consideración cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta que, por consecuencia de la tramitación especial que corresponde según la ley a esta clase de negocios, tienen ellos un carácter eventual,1 pues mientras no venga la aprobación de la Junta de Hacienda, aprobación que ésta puede negar por motivos de conveniencia para el país, los cuales aprecia libre y razonablemente, los contratos no obtienen vida jurídica. Esta facultad tan amplia que la ley concede a la Junta de Hacienda crea una situación de contingencia, y es bien sabido que la certidumbre es un elemento que entra por mucho en la noción de derecho adquirido.
Síguese de lo expuesto que los interesados apenas tienen en estos casos una simple expectativa que no constituye derecho, en armonía con el artículo 17 de la Ley 153 de 1887, y en tal virtud el legislador bien podía suspender el curso de esas negociaciones e imponer nuevas y distintas condiciones sin vulnerar derecho alguno o relación jurídica de carácter concreto.
De manera que admitiendo que el "celebrará el contrato" de que habla el artículo 10 de la Ley 14 de 1923, constituya una disposición de carácter, imperativo para el Gobierno, la situación que ahora se contempla no es la de examinar si él hizo bien o mal en no adelantar la realización de los contratos, sino de establecer si el legislador tuvo o nó facultad, de acuerdo con la Constitución, para suspender la tramitación de esos asuntos, ya se encontraran en estado de celebrarse el contrato o después de esa celebración y antes de su perfeccionamiento; y como el legislador, según se ha visto, sí tuvo esa facultad, el cargo de inconstitucionalidad que se ha venido examinando carece de fundamento.
Pero se dirá que si fuera potestativo de la Junta de Hacienda y del Consejo de Estado aprobar o nó los contratos que ha celebrado el Gobierno sobre explotación de hidrocarburos, resultaría que personas o entidades que hubieran hecho cuantiosos gastos en exploraciones, confiados en las ofertas del legislador en las disposiciones citadas, quedarían expuestos a ser burlados en sus esperanzas y propósitos con la no aceptación de los contratos que se han formulado de acuerdo con la ley, por no haber obtenido el concepto favorable de aquellas dos entidades.
A esto contesta la Corte que a tales contingencias están sometidos los contratos y convenios que por disposición constitucional requieren la aprobación del Congreso, o de* las entidades en quienes él delega esa facultad, situación que los interesados respectivos debían conocer. Tal es, por otra parte, la doctrina constitucional establecida por países adelantados como los Estados Unidos de América, según se ve del aparte siguiente tomado de la jurisprudencia establecida por la Corte Suprema Federal de dicha Nación:
"Todo individuo que traza sus planes y hace sus arreglos para un fin, confiado en la existencia permanente de una ley, tal como a la sazón rige, toma sobre sí el riesgo que provenga del cambio de ella, y el Estado no incurre en responsabilidad alguna, aunque la variación de la ley resulte perjudicial a los intereses de aquel individuo." (East Saguinaw, 19, Mich, 250, 2 Ann, Report. 82).
En cuanto al segundo cargo, los mismos acusadores sostienen que en cuanto la última parte del artículo 3.° de la Ley 84 de 1927 permite hacer exploraciones petrolíferas en las condiciones que el Gobierno señale, viola los artículos 57, 58 y 76 de la Constitución, porque se dan allí al Gobierno funciones que son propias del legislador y que por consiguiente no puede delegar a otros poderes; que el Poder Ejecutivo no puede ejercer otras funciones que las mecánicas y adjetivas para la ejecución de las leyes. El doctor Camilo Bernal acusa la misma parte del citado artículo 39 como violatorio del artículo 31 de la Constitución, en cuanto las exploraciones que autoriza puedan referirse a terrenos de propiedad privada adquiridos con anterioridad al 28 de octubre de 1873, y en que el petróleo del subsuelo pertenece-dice-al dueño del suelo, porque de esa manera se desconoce el derecho de propiedad que garantiza la disposición constitucional últimamente citada, atribuyendo derechos de propietario al Gobierno, no siéndolo y en contra de quien sí lo es, en virtud de actos reconocidos por la Constitución y leyes constitucionales preexistentes.
Respecto del primer cargo se observa que la fijación de condiciones y requisitos para llevar a cabo exploraciones y ejercer la industria petrolífera, es ciertamente función propia del legislador, de acuerdo con la atribución de legislar sobre todo asunto de interés público que le da el artículo 76 de la Constitución Nacional y que no le esté expresamente prohibido por ella misma. Pero el legislador puede delegar esa atribución al Poder Ejecutivo, porque el numeral 9.° del mismo artículo 76 de la Carta, que se dice violado, establece que corresponde al Congreso por medio de leyes "conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales, y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional."
La última parte del numeral transcrito está indicando que solamente en el caso de que la delegación se refiera a funciones que por su naturaleza sean indelegables, verbigracia, la elección de Designados, o que correspondan a atribución privativa de otros poderes, aquélla no puede tener lugar. Pero ya se ve que la determinación de condiciones por parte del Gobierno para llevar a cabo exploraciones petrolíferas, de que trata la última parte del artículo 3.° de la Ley 84 de 1927, no tiene el carácter de indelegable, porque no pudiendo el legislador prever todos los detalles que puedan presentarse en tales exploraciones, como medio de explotar una fuente tan valiosa de riqueza nacional, ha autorizado al Gobierno como Jefe de la Administración Pública y conocedor de sus necesidades para reglamentar dichas exploraciones en la forma y condiciones que él señale y mientras el mismo, legislador establezca lo que estime más conveniente para la Nación a este respecto, puesto que se trata de una disposición de emergencia. Tal es lo que dispone la última parte del artículo 3-de la Ley 84 de 1927, y por consiguiente la delegación allí contenida no viola los artículos 57, 58 y 70 de la Constitución Nacional.
Pero dice el doctor Camilo Bernal que en cuanto esa delegación se refiere a exploraciones sobre terrenos de propiedad privada adquiridos con anterioridad al 28 de octubre de 1873, viola el artículo 31 de la Constitución y el 5-del Acto legislativo número 3 de 1910, que garantizan la propiedad privada. Tampoco encuentra la Corte fundado este cargo, porque aunque se trate de derechos adquiridos, como ya se dijo atrás, el legislador tiene facultad de regular el ejercicio y uso de esos derechos, cualquiera que sea su procedencia.
El artículo 4.° de la Ley 84 es del tenor siguiente:
"Declarada como está de utilidad pública, por el artículo 9.° de la Ley 120 de 1919, la industria de explotación de hidrocarburos y la construcción de oleoductos, el Estado se reserva el derecho de construir, de usar o explotar, o de permitir que se construyan, usen o exploten los oleoductos que dentro del territorio de la República pongan en comunicación dos o más explotaciones petrolíferas, o una explotación de esta clase con un ferrocarril que salga del área de la misma explotación, o con un puerto fluvial o marítimo. El Estado se reserva igualmente el derecho de construir, usar o explotar las refinerías de petróleo, o permitir que se construyan, usen o exploten. Los permisos de que trata este artículo podrá concederlos el Gobierno de acuerdo con la legislación especial que se expida sobre petróleos, o por medio de contratos que serán sometidos a la aprobación del Congreso, mientras la dicha legislación especial no disponga otra cosa."
Los demandantes Carreño y Uribe Holguín acusan como inconstitucional esta disposición, y para ello razonan así:
"El artículo 4.° de la Ley 84 crea el monopolio de la construcción y del uso o la explotación de oleoductos que pongan en comunicación dos o más explotaciones petrolíferas o una explotación con un ferrocarril que salga del área de la misma explotación o con un puerto fluvial o marítimo, y el de la construcción y del uso o la explotación de refinerías, contra el artículo 4.° del Acto legislativo número 3 de 1910, según el cual ninguna ley que establezca monopolio podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que deban quedar privados del ejercicio de una industria lícita, y ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, y contra el artículo único del Acto legislativo número 1" de 1921, que consagra la libertad de industria. Peca también-dicen-contra, el artículo 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910, según el cual nadie podrá ser privado de su propiedad en todo ni en parte, sino por pena o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes. ¿Qué pueden valer los petróleos de propiedad de personas privadas, si sólo se tiene facultad de extraerlos y no de transportarlos, como no sea por los oleoductos de la Nación o de quienes hayan conseguido concesiones para establecerlos, porque la Nación puede ejercer el monopolio por medio de concesionarios; ni tampoco facultad de refinados Por tanto, el artículo 4.° envuelve una verdadera privación de la propiedad. Los oleoductos que comuniquen dos o más explotaciones o una explotación con un ferrocarril o con un puerto, siempre que no pasen sino por propiedades privadas y con consentimiento de los dueños de estas propiedades, o si se construyen en virtud de la servidumbre legal de acueducto, no pueden ser materia de monopolio que se establezca sin indemnización para los perjudicados y no como arbitrio rentístico, como no pueden serlo los oleoductos que no salgan del área de la explotación en cada caso. Los monopolios que establece la Ley 84 de 1927 son el monopolio de la industria de hidrocarburos en el país, fundado en el despojo de las personas privadas y las dé derecho público diversas de la Nación, y establecido por un medio indirecto."
Ciertamente, la disposición últimamente citada establece en favor de la Nación el monopolio de los oleoductos, o sea de la industria de transportes de petróleo y de las refinerías del mismo en el territorio de la República. Con todo, tal disposición no es opuesta a los preceptos constitucionales que a este respecto invocan los acusadores. En efecto, los artículos 4.° y 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910 garantizan la propiedad privada y establecen que no se puede tomar sino en determinados casos y previa indemnización, y el artículo único del Acto legislativo número 1.° de 1921 reconoce la libertad de industria, y la de transportes y refinerías de petróleos son industrias lícitas; pero la primera de dichas disposiciones permite también monopolizar las industrias sin distinción ninguna como arbitrio rentístico. ¿Y no son estas industrias las que más arbitrios rentísticos pueden producir a la Nación, y no pueden ser reservadas para el Estado con el carácter de servicio público cómo lo están, por ejemplo, la de correos y telégrafos Además, es sabido que conforme a disposiciones constitucionales y 'legales, la Nación tiene derecho a recoger una participación en la explotación de hidrocarburos, y por consiguiente el legislador puede adoptar las medidas que eficazmente supervigilen la percepción de esos derechos. Lo que prohíben las disposiciones constitucionales que citan los acusadores es aplicar la ley polla cual se decreta un monopolio sin que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que deban ser privados de la industria monopolizada; pero como la aplicación de la ley es un hecho posterior a su expedición, éste podrá hacer inconstitucional el decreto que la mande poner en ejecución sin el requisito constitucional de la previa indemnización, si fuere el caso, pero no la ley misma, pues de lo contrario jamás podría establecerse un monopolio, ya que éste tiene que empezar por la expedición de la ley que lo autorice, conforme al artículo 4.° del Acto legislativo número 3 de 1910. Para que la sola expedición de la ley que directa o indirectamente establece un monopolio sea inconstitucional, es preciso que ésta declare que se aplicará sin indemnizar a los que deban quedar privados de la industria respectiva, y ya se ve que el artículo 4.° de la Ley 84 no dice semejante cosa; luego él no es inconstitucional.
Pero se dirá que desde el momento en que el Estado se ha reservado las industrias de transportes y de refinerías de petróleos, y el derecho de permitir que otros a quienes se les otorguen concesiones las exploten, ya los dueños de terrenos que no sea la Nación y que quieran hacer uso de oleoductos propios con el mismo objeto, quedan privados de esos derechos, contra el artículo 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910, que no permite tomar la propiedad privada sino en precisos y determinados casos.
Tampoco es fundada esta objeción, en concepto de la Corte, porque, de un lado, si los dueños de terrenos privados no han ejercido hasta entonces las industrias que el Estado se reserva en la disposición acusada, apenas se les privaría de una expectativa, que no constituye derecho conforme al artículo 17 de la Ley 153 de 1887; y de otro, estando declarada de utilidad pública la industria de explotación de hidrocarburos y la construcción de oleoductos por el artículo 9.° de la Ley 120 de 1919, el interés privado debe ceder al interés público.
Por otra parte, en cuanto a la limitación para el ejercicio de esas industrias, que es lo que únicamente implican las reservas de que trata la disposición acusada, ella descansa en la alta potestad de policía que al legislador da el mismo Acto legislativo número 1.° de 1921. Confirma esta conclusión el informe de .la Comisión del honorable Senado de la República que sirvió de fundamento a la expedición de la disposición que se viene considerando. No es, pues, ella violatoria de la Constitución Nacional.
El artículo 6.° de la Ley 84 acusada se expresa así:
"En la explotación de yacimientos petrolíferos que no sean de propiedad del Estado se pagará a la Nación un impuesto del ocho por ciento (8 por 100) del producto bruto cuando se trate de yacimientos situados a más de-cuatrocientos kilómetros de la orilla del mar; del doce por ciento (12 por 100) del producto bruto cuando se trate de yacimientos situados a una distancia a más de doscientos .kilómetros, sin pasar de cuatrocientos, de la orilla del mar; y del diez y seis por ciento (16 por 100) del producto bruto cuando los yacimientos se hallen a una distancia menor de doscientos kilómetros de la orilla del mar."
Los doctores Carreño y Uribe Holguín acusan la disposición anterior como opuesta al artículo 59 del Acto legislativo número 3 de 1910, según el cual nadie podrá ser privado de su propiedad en todo ni en parte, sino por pena o apremio, o indemnización o contribución general con arreglo a las leyes; y al artículo 34 de la Constitución, que prohíbe imponer la pena de confiscación. Dicen los acusadores que en ninguna parte en que se explota la industria de hidrocarburos se ha establecido impuesto tan considerable como el que consagra la disposición citada, que duplica el existente según la distancia a que se hallen los yacimientos de la orilla del mar. Que la extracción de hidrocarburos deja pérdidas y sólo produce utilidades cuando los yacimientos son muy ricos, de grande extensión y muy bien situados; que, con todo, se emprende en esa explotación por ser necesaria y porque la refinación y el transporte sí dejan utilidades.
La Corte contesta: conforme al numeral 11 del artículo 76 de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la Administración," y según el artículo 6- del Acto legislativo número 3 de 1910, "en tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones."
Es, pues, indiscutible que el Congreso tiene facultad, no sólo para establecer contribuciones o impuestos, que tengan carácter general, para atender a las necesidades del Estado, sino para aumentar o disminuir los existentes: luego la disposición que se considera no viola el artículo 59 del Acto legislativo número 3 de 1910 al aumentar los impuestos existentes sobre explotación de hidrocarburos.
Ahora, para que un impuesto tenga el carácter de confiscatorio y quede bajo el amparo del artículo 34 de la Constitución Nacional, que prohíbe la pena de confiscación, es preciso que aquél absorba el rendimiento respectivo, en términos de no dejar al propietario o industrial la parte necesaria para atender a los gastos de producción de ese rendimiento y obtener alguna ganancia. Por consiguiente, para que la Corte pudiera declarar en este caso que los impuestos que fija el artículo 6- de la Ley 84 son confiscatorios de la propiedad, sería preciso que se hubiera dado la prueba evidente de estos hechos, y los de mandantes no la han aducido.
De otro lado, el hecho de que algunos países hayan establecido para la explotación de hidrocarburos impuestos inferiores a los que fija la disposición legal acusada, no es razón para que el legislador colombiano esté obligado a dejar explotar las riquezas del subsuelo "con exiguo rendimiento para el Estado," como dijo la Comisión del honorable Senado de la República en el informe que sirvió de apoyo a la expedición de la disposición que se considera.
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En ejercicio de la facultad que al Poder Ejecutivo reconoce el numeral 3.° del artículo 120 de la Constitución Nacional, en orden al cumplimiento de las leyes, aquél reglamentó la Ley 84 de 1927 por medio del Decreto número 150, de 28 de enero de 1928, que contiene veinticuatro artículos distribuidos en cinco capítulos. Con excepción de los artículos 1.°, 2.°, 13, 14, 15, 17, 18, 23 y 24 de dicho Decreto, los demás han sido acusados por los doctores Carreño, Uribe Holguín y Bernal, como se verá en seguida, porque en su concepto se oponen a varios textos constitucionales.
Los artículos acusados son los siguientes:
"CAPITULO II
"Exploraciones con taladro.
"Artículo 3.° En lo sucesivo nadie podrá iniciar ni continuar dentro del territorio de la República exploraciones petrolíferas, con perforación, sino mediante permiso del Ministerio de Industrias, previa solicitud del interesado hecha en las condiciones expresadas en la última parte del artículo 1.°
"Artículo 4.° Cuando la solicitud se refiera a yacimientos pertenecientes a entidades-de derecho público, el interesado deberá presentar los planos exigidos en el artículo 2.°, demarcar en ellos el área en que va a perforar, la que no podrá exceder de veinte mil (20,000) hectáreas para cada persona natural o jurídica, y someter a la aprobación del Ministerio de Industrias la designación del personal técnico que habrá de llevar a cabo los trabajos topográficos y geológicos. El que por cualquier título llegue a obtener permiso para explorar con perforaciones en más de veinte mil (20,000) hectáreas, no podrá hacer uso de aquel permiso en lo que exceda de dicha extensión. Presentada la solicitud para perforar, se publicará en el Diario Oficial y por bando en el Municipio del lugar, a cuyo efecto el Ministerio enviará al Alcalde respectivo un extracto telegráfico de la solicitud. Transcurridos treinta (30) días desde la publicación en el Diario Oficial, único tiempo hábil para presentar oposiciones, el Ministerio dictará la resolución correspondiente. En caso de oposiciones temerarias, se impondrá a quien las intentare una multa de mil a cinco mil pesos ($ 1,000 a $ 5,000), convertible en arresto, a razón de un día por cada cinco pesos ($ 5) de multa.
"Artículo 5.° En el caso de que la solicitud de perforación se refiera a yacimientos de dominio privado, deberán acompañarse los títulos que acrediten la propiedad; y el Ministerio, previa la declaración de que el solicitante ha comprobado su derecho sobre el terreno, concederá el permiso dentro de los treinta (30) días siguientes; pero si los títulos fueren defectuosos o no pudieren acompañarse a la solicitud, el permiso se otorgará provisionalmente, por el término de seis (6) meses, durante los cuales deberán subsanarse las deficiencias. Si el solicitante acepta ese permiso provisional, y vencido este plazo no se hubieren presentado o perfeccionado los títulos, aquél incurrirá, por el mismo hecho, en una multa de la cuantía y condiciones expresadas en el artículo anterior.
"Artículo 6.° Las personas que actualmente verifiquen exploraciones con taladro en cualquier lugar del territorio de la República, quedan sometidas al presente Decreto, y dispondrán de un plazo de treinta (30) días para obtener el permiso de continuarlas, ajustándose, a lo dispuesto en los artículos 4.° y 5.°
"Artículo 7.° Es deber de la primera autoridad política del lugar, o en su defecto, de otra cualquiera con mando o jurisdicción en la zona de las perforaciones, exigir, para que éstas puedan iniciarse o continuarse, el permiso concedido por el Ministerio de Industrias. Si cumplidos treinta (30) días no se hubiere presentado al funcionario de que aquí se trata el permiso correspondiente, deberá impedir todo trabajo de perforación, y tomar y mantener en depósito a la orden del Ministerio, a quien dará cuenta inmediata, todos los elementos destinados a la exploración que se hallen en el terreno respectivo.
"Artículo 8.° La persona natural o jurídica que haga perforaciones en subsuelo perteneciente a entidades de derecho público sin haber obtenido antes el permiso de que tratan los artículos 39 y 49, perderá, todo el derecho a que se le autorice para esta clase de trabajos en cualquier otro punto del territorio de la República, e incurrirá en una multa de mil a cinco mil pesos ($ 1,000 a $ 5,000) por cada perforación, convertible en arresto en las condiciones señaladas en el artículo 4.° Si quien hace las perforaciones sin permiso es el mismo propietario del subsuelo u otra persona con autorización suya, la multa será de quinientos a dos mil pesos ($ 500 a $ 2,000).
"PARAGRAFO
"Planos, mapas e informes.
"Artículo 9.° Dentro de un año después de concedido el permiso de perforación, el interesado deberá presentar al Ministerio de Industrias los planos topográficos y geológicos definitivos, acompañados de sus respectivas descripciones, y con estos requisitos:
"En el plano topográfico cuya escala para áreas menores de cinco mil (5,000) hectáreas será de uno por diez mil (1:10,000) y para las áreas mayores de uno por veinticinco mil (1:25,000), se determinarán taquimétricamente, estereofotogramétricamente, por aerofotografía o por otro método exacto, los rumbos del perímetro de la zona a que se refiere el artículo 2.° relacionado, también con método exacto, un vértice del perímetro con el punto arcifinio elegido, el cual se determinará astronómicamente, y se fijará su altura sobre el nivel del mar. Dentro de esta área se levantarán a rumbo y distancia-con tolerancia, del cinco por ciento (5 por 100) en la distancia y de, dos grados (2°) en el rumbo-los ríos y quebradas principales y los caminos. Además, se tomarán con aneroide las alturas principales y se hará la representación aproximada de los relieves. En los vértices del perímetro y en el punto arcifinio se colocarán mojones permanentes que llevarán numeración a partir del mojón arcifinio y las iniciales del solicitante hacia el lado interior del área. Este plano debe acompañarse de la cartera de campo correspondiente, en que figuren los croquis del terreno, los cálculos respectivos y la determinación de coordenadas del punto arcifinio. La orientación de los planos debe relacionarse al meridiano astronómico y los cálculos se incluirán en la cartera de campo.
"En el plano geológico se marcarán los puntos en que el interesado intente taladrar, la repartición de los distintos conjuntos, estratigráficos que afloran, su rumbo e inclinación y las principales líneas estructurales, como ejes anticlinales y sinclinales, y en calidad de observadas o motivadamente supuestas, las fallas y las partes cupulosas y artesadas. Además se acompañará una columna estratigráfica y dos perfiles estructurales, uno transversal y otro longitudinal. Cuando se trate de exploraciones en aguas territoriales, las zonas ribereñas y costaneras se determinarán y demarcarán en las condiciones geológicas y topográficas de este artículo, y se fijarán, con referencia al meridiano geográfico* los rumbos del perímetro del área acuática.
"Artículo 10. A excepción de las personas que verifiquen exploraciones superficiales en terrenos de su propiedad, todos los demás exploradores deberán rendir informes detallados cada tres (3) meses al Ministerio de Industrias sobre el resultado de los trabajos que adelanten. Al interesado que no cumpliere con esta obligación o con las de que trata el artículo 1.°, se le suspenderá el permiso de perforación, y el Ministerio podrá imponerle una multa hasta de mil pesos ($ 1,000), en las condiciones del artículo 1.°
"Artículo 11. Tanto los planos de que trata el artículo 9.°, como los a que se refiere el artículo 2.°, son propiedad del interesado, quien deberá presentarlos originales acompañados de una copia al Ministerio de Industrias, para su registro; el original será devuelto al interesado, y la copia se guardará, con la debida reserva, y con el fin exclusivo de formar el archivo sobre la riqueza petrolífera del país y allegar documentos para levantar la carta geológica nacional .
"Artículo 12. Declarada como está de utilidad pública la industria de explotación de hidrocarburos, ninguna persona natural o jurídica podrá poseer en lo sucesivo mapas o planos geológicos relativos a tal industria, ni levantamientos aerofotogramétricos de ninguna región del país, sin haber sido registrados en el Ministerio de Industrias. La autoridad que hallare sin registrar uno de tales documentos notificará al poseedor la obligación de presentarlo para tal objeto al Ministerio, dentro de los treinta (30) días siguientes, bajo una caución prendaria de mil a tres mil pesos ($ 1,000 a $ 3,000). El funcionario encargado de cumplir con lo que aquí se dispone, mantendrá en su poder el plano o mapa respectivo, mientras el interesado otorga la caución correspondiente. El Ministerio no verificará el registro de ningún plano o mapa, hasta tanto no se le presente y deje en su poder una copia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior.
"Artículo 14. El petróleo que resulte de las exploraciones con taladro en yacimientos de entidades de derecho público, sólo podrá ser beneficiado por el mismo explorador y únicamente para hacer nuevas perforaciones dentro del área misma; por cualquier otro uso que de él se haga, sin permiso del Ministerio de Industrias, el infractor incurrirá en una multa de diez a mil pesos ($ 10.a $ 1,000) por la primera infracción, y si reincidiere en la falta, se le cancelará el permiso de exploración. El petróleo que resulte de exploraciones verificadas en yacimientos de propiedad particular podrá ser beneficiado para cualquier uso; pero cuando lo fuere en otros distintos al que exijan los trabajos de la misma exploración, se considerará por este mismo hecho iniciada la explotación para el solo efecto del pago del impuesto que al Estado corresponde.
"Artículo 16. Las personas que de conformidad con lo dispuesto en este Decreto verifiquen exploraciones petrolíferas en el territorio de la República tendrán derecho preferente, en igualdad de condiciones con otros solicitantes, a que con ellos se celebren contratos de los que establezca la nueva ley que se dicte sobre la manera de beneficiar los hidrocarburos, y siempre que tales personas se sometan a las condiciones que esa ley señale.
"Artículo 19. Para hacer efectivo el pago del impuesto a que se refiere el artículo 17, los interesados deberán someterse antes de iniciar o continuar sus explotaciones, a las formalidades que sobre exploraciones establece este Decreto; quedarán obligados a rendir los informes trimestrales de que trata el artículo 10, y a observar las disposiciones que sobre fiscalización dicte el Ministerio de Industrias; y no podrán beneficiar en forma alguna el petróleo que .obtengan, mientras no hayan satisfecho su participación al Gobierno.
"CAPITULO IV
"Revisión de títulos de propiedad. Inventarío de los baldíos nacionales.
"Artículo 20. Toda persona natural o jurídica que a la publicación de este Decreto posea, dentro del territorio de la República, una extensión continua de, quinientas (500) hectáreas y menor de dos mil quinientas (2,500), presentará al Ministerio de Industrias, antes del 23 de noviembre de 1928, un título, de dominio otorgado con anterioridad al 1.° de enero de 1874, o si lo prefiere, el originario de adquisición expedido por autoridades de la Colonia o por el Gobierno de la República. .Cuando la extensión sea de dos mil quinientas (2,500) hectáreas o más, el poseedor presentará el título originario .de que aquí se trata, cualquiera que sea su antigüedad 'En los casos de este artículo, el interesado acompañará la prueba de que el terreno poseído es el mismo a que el titulo se refiere.
"Artículo 21. Si el Ministerio, al examinar un título lo hallare legalmente otorgado, y la adquisición no estuviere sometida al cumplimiento de condiciones, o si estándolo, aparece demostrado que ellas se han cumplido, devolverá los documentos al interesado con la constancia de que ha satisfecho el mandato del artículo 2" de la Ley 84 de 1927 y los del presente Decreto. Si no resultare establecido el cumplimiento de las condiciones, el Ministerio, antes de decidir nada sobre el título respectivo, concederá un plazo hasta de noventa (90) días, para que se allegue la prueba correspondiente. Cuando el examen se refiera a títulos distintos del originario de adquisición el Ministerio los devolverá al interesado, con la misma constancia expresada en el inciso anterior, pero con la observación de que el Ministerio continuará en el estudio de la propiedad de que se trata, hasta remontarse a su origen. De esta providencia se enviará copia al Notario o Notarios de la ubicación del terreno respectivo, para que tomen nota de ella al margen del título correspondiente. Si del examen que se practique aparece que los títulos adolecen de vicio, o que se han presentado sin la prueba de que trata el artículo anterior el Ministerio los devolverá, previa la declaración de que el Gobierno estima que los bienes a que ellos se refieren son, total o parcialmente, propiedad de la Nación, y que como tales serán considerados mientras el Poder Judicial no resuelva otra cosa. De esta resolución se dará aviso al Notario respectivo para que tome nota de ella al margen del título correspondiente.
"Artículo 22. Si vencido el término señalado en el artículo 20, no se hubiere cumplido con lo que allí se dispone, el Ministerio de Industrias impondrá al infractor una multa de doscientos a mil pesos ($ 200 a $ 1,000) por cada mes de demora. Para hacer efectiva esta sanción, el Ministerio podrá exigir de los Alcaldes, Notarios y Registradores los informes que estimen necesarios."
Los doctores Carreño y Uribe Holguín sostienen que el Decreto transcrito, con excepción de sus últimas disposiciones, no tiene el carácter de reglamentario sino de ley, y aun de ley que modifica la que trata de reglamentar, lo que se opone a lo dispuesto en los artículos 58, 76 y numeral 3.° del artículo 120 de la Constitución Nacional, sobre potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y facultad del Congreso para legislar. Que el artículo 6.° del Decreto modifica, no solamente los artículos 2.° y 3.° de la Ley 84, sino los dos capítulos del mismo Decreto sobre exploraciones superficiales y exploraciones con taladro. El artículo 20 de la Ley, porque esta disposición señala el término de seis meses para presentar al Ministerio de Industrias los títulos y documentos que demuestren la propiedad de los terrenos en que se pretendan exploraciones, mientras que el artículo 6.° del Decreto restringe-dicen los acusadores- a treinta días "el permiso de continuar las exploraciones," luego esta disposición modifica la ley y la viola. Que el artículo 3.° de la Ley 84 se refiere exclusivamente a las exploraciones con perforación en terrenos donde la Nación es propietaria de los petróleos, pues que en tierra donde el petróleo es de personas privadas, ninguna exploración puede demandar permiso en vista de la sola definición del dominio que trae el artículo 669 del Código Civil; ni tampoco en las tierras de los Departamentos y Municipios, en atención al artículo 50 del Acto legislativo número 3 de 1910, según el cual los bienes de estas entidades les pertenecen exclusivamente y gozan de las mismas garantías de que disfruta la propiedad de los particulares, Que en tratándose de tierras de la Nación la exploración superficial es libre, según lo ha declarado el artículo 4.° de la Ley 14 de 1923; que en estas tierras sólo las exploraciones con taladro exigen permiso, y sin embargo el Decreto exige aviso y presentación de plano, en tratándose de exploraciones superficiales en terrenos de propiedades de derecho público; y permiso y cumplimiento de unos cuantos requisitos para las exploraciones con taladro en todo caso, todo lo cual modifica la ley reglamentada.
La Corte observa: el artículo 6.° del Decreto número 150 de 1928 no extralimita la facultad que por el numeral 3 del artículo 120 de la Constitución tiene el Presidente de la República para reglamentar las leyes, porque esta potestad lleva consigo la adopción de las medidas que sin contrariar la voluntad del legislador tiendan claramente a realizar sus propósitos, ya que a éste no le es posible prever y determinar todos los detalles que se presenten o puedan presentarse al expedir sus mandatos.
El artículo 6.° del Decreto no modifica el artículo 2.° de la Ley que dice reglamentar, porque esos dos términos se refieren a cosas distintas: el de la Ley, a la presentación de los títulos y documentos que demuestren el derecho para verificar las exploraciones; y el del Decreto, al permiso para continuar las exploraciones, sobre lo cual nada dijo la Ley, y por eso el Poder Ejecutivo llenó el vacío para que aquélla tenga eficaz cumplimiento. De otro lado, en rigor, no hay oposición entre las dos disposiciones, porque siempre tiene el interesado el término de seis meses, pues se le concede un permiso para explorar provisionalmente mientras presenta bien arreglados los títulos defectuosos que ha presentado.
Ahora, en cuanto a la facultad del Gobierno para reglamentar las exploraciones superficiales, descansa en la delegación contenida en la última parte del artículo 3.° de la Ley 84, que modificó lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 120 de 1919 y 4.° de la Ley 14 de 1923, sobre exploraciones superficiales.
Por lo que hace a exploraciones con taladro en terrenos baldíos no adjudicarles, la reglamentación del Decreto se apoya en el artículo 12 de la Ley 120 de 1919, que dice:
"Para explorar en los terrenos baldíos no adjudicarles, en virtud de reservas decretadas por la Nación, se necesita licencia del Gobierno, el cual la otorgará a quienes la soliciten, siempre que no concurran circunstancias especiales que envuelvan dolo o perjuicio grave para la Nación, y siempre que se obliguen los solicitantes a entregar al Gobierno los planos topográficos del terreno explorado y los informes correspondientes sobre la riqueza de los mismos."
En cuanto a exploraciones en terrenos adjudicados como baldíos con posterioridad al 28 de octubre de 1873, el artículo 13 de la misma Ley 120 de 1919 dice que "para hacer las exploraciones de terrenos adjudicados como baldíos con posterioridad al 28 de octubre de 1873, si fuere persona distinta del dueño del terreno quien la hiciere, se necesita, además de la licencia que le corresponde otorgar al Gobierno, en conformidad con el artículo anterior, darle aviso al dueño del terreno o a la persona que se encuentre encargada de él."
De modo que las disposiciones del Decreto acusado, en lo que atañe a exploraciones en terrenos de la Nación y a los adjudicados con posterioridad al 28 de octubre de 1873, son en su mayor parte reglamentarias de leyes anteriores a la 84 de 1927 y dictadas por consiguiente en ejercicio de la facultad que da al Poder Ejecutivo el inciso 3.° del artículo 120 de la Constitución Nacional, y en cuanto modifican algunas de esas disposiciones legales, se apoyan en la delegación contenida en la última parte del artículo 3.° de aquella Ley.
Pero objetan los acusadores que los dos primeros capítulos del Decreto, en cuanto reglamentan exploraciones petrolíferas en terrenos de entidades de derecho público, violan el artículo 50 del Acto legislativo número 3 de 1910, que reconoce a estas entidades la propiedad exclusiva de sus bienes y rentas con las prerrogativas de la propiedad particular, y que en tierras de propiedad privada ninguna exploración puede demandar permiso en virtud de la sola definición que da el artículo 669 del Código Civil.
La Corte observa: por lo que hace a exploraciones superficiales en propiedad privada, el Decreto, lejos de contener restricciones, en el artículo 1.° declara libres esas exploraciones; respecto de las superficiales en terrenos de entidades de derecho público exige aviso y presentación de plano, y permiso y cumplimiento de otros requisitos, en tratándose de exploraciones con taladro, en todo caso. Los acusadores sostienen que con estas exigencias en orden a la propiedad privada, inclusive las de entidades de derecho público, el Gobierno en el Decreto 150 modifica la Ley que reglamenta, porque el artículo 3.° no se refiere a la propiedad privada, sino a los terrenos dé la Nación de que trata el artículo 1.° de esta Ley.
Para la Corte la exigencia de esos requisitos respecto de la propiedad privada tiene su fundamento en el inciso 3.° del artículo 17 de la Ley 120 de 1919, según el cual "el Gobierno dictará las medidas necesarias para cerciorarse de que no se explotan como de propiedad particular yacimientos de hidrocarburos situados en terrenos que por cualquier causa pertenezcan a la Nación." Como se ve, esta disposición faculta al Gobierno para adoptar las medidas que estime conducentes para asegurar las exploraciones sin distinguir la procedencia de los terrenos a que ella se refiera.
Además, tales medidas se encaminan a hacer efectiva la presentación de los títulos de propiedad ordenada en el artículo 2.° de la Ley 84 de 1927, que ya se declaró exequible. Por consiguiente, el artículo 6- del Decreto lo mismo' que los marcados con los números 3.°, 4.°, 5.°, 9.° y los que con ellos se relacionan, en cuanto exigen aviso, permiso y presentación de planos para verificar exploraciones, fueron dictados en desarrollo de disposiciones vigentes que no han sido acusadas y en ejercicio de la facultad reglamentaria que tiene el Presidente de la República, y por lo mismo no son violatorias de los artículos 57 y 58 de la Constitución.
Los doctores Carreño y Uribe Holguín acusan las disposiciones penales del Decreto por cuanto dicen que envuelven una patente extralimitación de la potestad reglamentaria y una manifiesta violación del artículo 26 de la Constitución, según el cual nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes, ante Tribunal competente y observando la plenitud de formas de cada juicio; que la Ley reglamentada no contiene más disposición penal que el inciso último del artículo 29, sobre multas por demoras en la presentación de los documentos.
Niegan pues los acusadores que el Gobierno tenga facultad de imponer penas para sancionar las disposiciones que dicta en uso de la potestad reglamentaria que le confiere la Constitución, y sostienen que esas sanciones no pueden hacerse efectivas sino ante Tribunal competente, observando la plenitud de formas propias de cada juicio y no ante otras autoridades, como a juicio de los acusadores lo establece el Decreto número 150 que se considera.
Respecto del primer cargo, la Corte observa que no es fundado. Efectivamente, la Corte dijo en sentencia de diez y seis de agosto de mil novecientos veintiséis (Gaceta Judicial números 1700 y 1701), que la facultad reglamentaria conferida al Presidente de la República por la Constitución Nacional lleva anexa la de imponer sanciones a los que desobedezcan las providencias que aquel alto funcionario dicta en ejecución de las leyes, pues de lo contrario dicha facultad no tendría eficacia práctica alguna. Ahora, la demanda no versa sobre la naturaleza y cuantía de tales sanciones, y por lo mismo la Corte no entra a considerar y decidir este punto;
Según eso, las sanciones que imponen los artículos 4.°, 5.°, 6.°, 8.°, 10 y 14 del Decreto, no son opuestas a los preceptos consignados en los artículos 57 y 58 de la Constitución, por el aspecto en que se colocan los acusadores. Además, por lo que hace a la sanción establecida en el artículo 22 del Decreto para el caso de no presentación de títulos de dominio a que se refiere el artículo 20 del mismo Decreto, tiene, su apoyo en el artículo 2.° de la Ley 84 de 1927, que contiene la misma sanción, y en lo que respecta a la establecida en el artículo 10 del Decreto, cabe dentro del inciso 3.° del artículo 28 de la Ley 120 de 1919, que facultó al Gobierno para imponer sanciones en esos casos y que no ha sido acusado.
No es fundado el segundo cargo, porque las disposiciones del Decreto que disponen sanciones no las mandar! hacer efectivas prescindiendo de las formas propias de cada juicio. No habiendo ellas dicho nada al respecto, la efectividad de las penas está sometida al derecho común.
Como confiscatoria y por lo mismo opuesta al artículo 34 de la Constitución, consideran los acusadores Carreño y Uribe Holguín la disposición del artículo 7.° del Decreto número 150, en cuanto ordena a las autoridades con mando y jurisdicción en la zona de las exploraciones tomar y mantener en depósito a la orden del Ministerio de Industrias, todos los elementos destinados a la exploración que se hallen en el terreno respectivo, mientras no se presenten a aquéllas el permiso para iniciarlas o continuarlas.
Como lo anota el señor Procurador, confiscar, según el Diccionario de la Lengua, es "privar a alguno de sus bienes y aplicarlos al Fisco," y Escriche, en, su Diccionario de .Legislación y Jurisprudencia, define la misma palabra diciendo que es "la adjudicación que se hace al Fisco de los bienes de un reo"
Ahora, la disposición del artículo 7.° del Decreto no tiene ese alcance, porque según sus propios términos, ella ordena únicamente una retención provisional de los elementos de exploración allí indicados, como medio de hacer efectivas las disposiciones del mismo Decreto sobre permiso para iniciar o continuar las exploraciones, pero no una apropiación de tales elementos para el Fisco, que es lo que prohíbe la disposición constitucional citada por los acusadores. Esa medida cabe dentro de la potestad reglamentaria que le da el Estatuto Fundamental al Presidente de la República para hacer eficaces las disposiciones que dicta en ejecución de las leyes. Ya se vio que el permiso para hacer exploraciones con taladro se encamina a hacer efectiva la presentación de- los títulos de dominio que ordena el artículo 2.° de la Ley 84, y la sanción de la omisión de aquel permiso es la que establece el artículo 7" del Decreto. De modo que en definitiva esta disposición se encamina a dar cumplimiento a dicha Ley, y por consiguiente no es inexequible.
Sostienen los acusadores Carreño y Uribe Holguín (punto g) de su demanda) que las disposiciones del Decreto sobre exploraciones con perforación violan el artículo 31 de la Constitución, según el cual los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores-mucho menos por decretos-dicen aquéllos; que esos artículos limitan el derecho de propiedad tal como lo define el artículo 669 del Código Civil; que las disposiciones que tratan de exploraciones superficiales en terrenos de los Departamentos y Municipios pugnan con el artículo 50 del Acto legislativo número 3 de 1910, al tenor del cual los bienes y derechos de dichas entidades gozan de las mismas prerrogativas de las propiedades de los particulares.
Por su parte el doctor Camilo Bernal dice que las disposiciones de los artículos 3.° a 12, inclusive, del Decreto y los artículos 16 y 19, en cuanto se refieren a terrenos adquiridos con anterioridad al 28 de octubre de 1873, son violatorios también del artículo 31 de la Constitución y del 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910.
En orden a estos cargos, la Corte observa: el Congreso no ha legislado especialmente sobre la propiedad del petróleo del subsuelo en terrenos de propiedad particular adquiridos con anterioridad al 28 de octubre de 1873; pero sí ha establecido impuestos en la explotación de hidrocarburos en terrenos de propiedad particular, cualquiera que sea la época de su adquisición. Así lo declaran los artículos 4.° de la Ley 120 de 1919 y 2.° de la Ley 14 de 1923. Por consiguiente, las disposiciones de los artículos 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 8.°, 14 y 19 del Decreto, sobre permisos y restricciones para llevar a cabo exploraciones con taladro, en orden a la propiedad privada, son en gran parte desarrollo y cumplimiento de leyes anteriores a la 84 de 1927, que no han sido acusadas, y se encaminan, lo mismo que las relativas a exploraciones en terrenos de entidades de derecho público, a asegurar mediata o inmediatamente la percepción de los impuestos, contribuciones y participaciones que el legislador ha venido estableciendo sobre la explotación de hidrocarburos, y por consiguiente tales disposiciones tienen también su fundamento en el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, que da al Presidente de la República la facultad de cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión, con arreglo a las leyes.
Por último, la exigencia del permiso para verificar exploraciones con taladro tiene por objeto, como dice la exposición de motivos del Decreto, hacer efectiva la presentación de los títulos de dominio de los terrenos en que se verifican las exploraciones, pues para otorgar tal permiso tiene el Gobierno que empezar por averiguar si los exploradores son dueños de los terrenos en que proyectan aquéllas de acuerdo con los títulos que presenten.
Los artículos 9.°y 10 del Decreto, sobre presentación de planos e informes, tienen su apoyo en el artículo 10 de la Ley 72 de 1925, que dice:
"Todas las empresas que se dediquen a la industria del petróleo (exploración, explotación, refinación, transporte, venta, etc.) tienen la obligación de suministrar al Gobierno, desde que inicien sus operaciones, todos los datos de carácter científico técnico y fiscal que éste les solicite, ya sea directamente o por conducto de los empleados encargados de la inspección, vigilancia y fiscalización de tales empresas."
Esta disposición tampoco ha sido acusada.
El artículo 11 declara expresamente que los planos de que trata el artículo 9.° son del interesado, y en cuanto a la exigencia de la copia que debe registrarse en el Ministerio de Industrias, tiene por objeto únicamente formar la estadística nacional sobre la riqueza del país, de que trata la Ley 63 de 1914.
Los acusadores Carreño y Uribe Holguín atacan el artículo 12 del Decreto en cuanto manda que para poseer mapas y planos geológicos relativos a la industria de hidrocarburos, es preciso registrarlos y dejar una copia de ellos en el mismo Despacho, lo que en concepto de los mismos acusadores va contra lo dispuesto en el artículo 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910, que sólo permite tomar la propiedad en determinados casos; que por medio de esa disposición el Gobierno se incauta de los planos no registrados.
La Corte observa: la disposición del artículo 12 no manda tomar los mapas y planos con el carácter de apropiación, sino retenerlos provisionalmente mientras se registran, y ya se vio cuál es el objeto de ese registro. Por lo que hace a la exigencia de la copia dé los planos geológicos y aerofotogramétricos relativos a la industria de hidrocarburos, de que habla el artículo 12, se funda en el artículo 10 de la Ley 72 de 1925, que, como se ha visto, autoriza al Gobierno para pedir a todas las empresas que se dedican a la industria del petróleo, desde que inicien sus operaciones, aun de simple exploración, todos los datos de carácter técnico y científico que aquél les solicite. Y en cuanto la misma disposición del artículo 12 establece que la copia de los planos quede en el Ministerio de Industrias, se ve que es el medio adecuado para comprobar el registro y anotación material de los planos y su identidad en cualquier momento, pues por la naturaleza del documento, sin la existencia de la copia en el Ministerio, no podría saberse a qué planos se refiere el registro. Y como además el artículo 12 del Decreto tiene su fundamento en una ley que no ha sido acusada, la Corte no puede declarar que éste es inexequible, por el aspecto en que se colocan los acusadores.
Por su parte, el doctor Camilo Bernal acusa la misma disposición como opuesta al artículo 43 de la Constitución, según el cual los papeles privados sólo pueden ser secuestrados y registrados por la autoridad, mediante orden de funcionario competente, en los casos y con las formalidades que establece la ley, y con el único objeto de buscar pruebas judiciales.
Este cargo es el mismo que se hizo al artículo 2.° de la Ley 84, sobre presentación de títulos y documentos para llevar a cabo exploraciones petrolíferas con perforación en el territorio de la República.
Al considerar y decidir la acusación de ese artículo de la Ley 84 se dijo porque la presentación de títulos y documentos relativos a la industria de hidrocarburos no viola el artículo 43 de la Constitución y tiene su fundamento en otras disposiciones de la misma Carta. Como la disposición del artículo 12 del Decreto, además de tener apoyo en una Ley no acusada, obedece a las mismas razones allí aducidas, el cargo por el aspecto de que se trata no es fundado.
El inciso 1.° del artículo 14 del Decreto exige permiso del Ministerio de Industrias para beneficiar el petróleo en yacimientos de entidades de derecho público, en usos distintos de los destinados al mismo explorador, o en cuanto no sea para emprender en nuevas exploraciones. El inciso 2.° establece que "el petróleo que resulte de exploraciones verificadas en yacimientos de propiedad privada podrá ser beneficiado para cualquier uso; pero que cuando lo fuere en otros distintos del que exigen los trabajos de la misma explotación, se considerará por ese mismo hecho iniciada ésta para el solo efecto del pago del impuesto que al Estado corresponde."
Todos los acusadores estiman que tales restricciones atacan el derecho de propiedad de las entidades de derecho público y violan el artículo 50 del Acto legislativo número 3 de 1910, que garantiza ese derecho.
Pero la Corte observa que el permiso exigido por el inciso l.° del artículo 14 para beneficiar el petróleo que se extraiga de yacimientos de entidades de derecho pública* en usos distintos del necesario para , que el mismo explotador lleve a cabo nuevas exploraciones dentro del área que trabaja, no viola el derecho de propiedad que da a esas entidades el artículo 50 del Acto legislativo número 3 de 1910, porque como se trata de simples exploraciones, si se permitiera beneficiar libremente el petróleo de yacimientos de esas entidades en usos distintos de los indicados en dicho inciso, la exploración vendría a convertirse en explotación y el Estado quedaría privado de la participación que le corresponde en la explotación de tales yacimientos conforme a leyes vigentes. La restricción del expresado inciso está, pues, fundada en el numeral 11 del artículo 120 de la Constitución, que impone al Gobierno la obligación de cuidar de la exacta recaudación de las rentas, y contribuciones nacionales.
Otro tanto ocurre con lo dispuesto en el inciso 2.° del artículo 14 del Decreto, en lo que se refiere a yacimientos dé propiedad particular. Los dueños de esas propiedades, pueden beneficiar libremente el petróleo que extraigan de ellas para cualquier uso; pero como en el caso de que lo empleen en usos distintos de los que exija la misma exploración, hay ya explotación, el Gobierno declara en ese inciso que cuando se realice aquel uso distinto, queda por el mismo hecho iniciada la explotación para el solo efecto de cobrar el impuesto que al Estado corresponde. Tiene pues este inciso el mismo fundamento constitucional que el anterior.
En cuanto al artículo 16 del Decreto, da preferencia para celebrar contratos de los que establezca la nueva ley a personas que hagan exploraciones petrolíferas en el territorio de la República de acuerdo con las demás disposiciones del mismo Decreto número 150, lo acusa el doctor Bernal, en lo que se refiere a terrenos de propiedad particular adquiridos con anterioridad al 28 de octubre de 1873, como opuesto al artículo 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910, que no permite tomar la propiedad particular sino en casos determinados.
En este cargo niega el acusador que el Gobierno tenga facultad de reglamentar los derechos reconocidos en las leyes. Esta tesis absoluta es inadmisible. Fuera del principio consignado sobre el particular en el numeral 3.° del artículo 120 de la Constitución, el artículo 26 de la Ley 120 de 1919 establece respecto de la industria de hidrocarburos que "toda explotación de yacimientos o depósitos de hidrocarburos, que tenga lugar en el territorio de la República, está sujeta a los reglamentos que el Gobierno dicte para garantizar la seguridad pública y privada, la salud y vida de los trabajadores, y la debida fiscalización de las operaciones que se efectúen en los pozos, tanques, depósitos, oleoductos, cargaderos y refinerías."
Por otra parte, como el artículo 16 citado, no se refiere sino a contratos en que el Gobierno haya de intervenir como parte, por tratarse de terrenos de la Nación, no se ve cómo puedan quedar lesionados los derechos que lleguen a tener los particulares en propiedades privadas.
En cuanto a la acusación del artículo 19 del Decreto, basta observar que tiene su fundamento también, en los artículos 26 y 28 de la Ley 120 de 1919, que no han sido acusados.
Con el propósito de dar cumplimiento al artículo 29 de la Ley 84 de 1927, en lo que se refiere a la obligación de presentar títulos de dominio para llevar a cabo exploraciones petrolíferas en el territorio de la República, el Poder Ejecutivo comprendió en el Decreto las disposiciones de los artículos 20, 21 y 22, en que por el primero de ellos se impone a toda persona natural o jurídica que posea dentro del territorio de la República terrenos en extensiones continuas que excedan de quinientas (500) hectáreas y que pasen de dos mil quinientas (2,500), la obligación de presentar al Ministerio de Industrias, antes del 23 de noviembre de 1928, un título de dominio otorgado con anterioridad al 1.° de enero de 1874, o si lo prefiere, el originario de adquisición expedido por autoridades de la Colonia o por el Gobierno de la República; que si la extensión de los terrenos es de dos mil quinientas (2,500) hectáreas o más, debe presentar el título originario, cualquiera que sea su antigüedad, presentación que se ordena de acuerdo con el artículo 21, para examinar esos títulos y tomar las constancias de que allí se trata, o sea para ver si en cuanto, a la adquisición de los terrenos se han cumplido o nó las disposiciones legales sobre la materia, lo que el Ministerio de Industrias declarará y además ordenará que los Notarios de la ubicación del terreno tomen nota de esas declaraciones en las escrituras respectivas. Que si los respectivos interesados no presentan esos títulos en el término que señala el artículo 22, incurrirán en la multa en él establecida.
Los doctores Carreño y Uribe Holguín sostienen que los artículos 20 y 21 del Decreto, sobre revisión de títulos, agregan al artículo 2.° de la Ley 84 exigencias y requisitos que aparte de merecer los mismos reparos hechos a las disposiciones anteriores, en cuanto tratan de que el Ministerio de Industrias revise títulos y mande poner notas marginales en las escrituras, de las declaraciones que haga el Ministerio sobre los defectos que encuentre en ellos, pugnan con los artículos 57 y 60 de la Constitución Nacional, relativo el primero a la separación y limitación de los poderes públicos, y en cuanto el segundo, establece que el Poder Judicial es ejercido por la Corte Suprema de justicia, los Tribunales y Juzgados.
Por su parte el doctor Camilo Bernal acusa las mismas disposiciones en igual concepto y en cuanto se imponen en ellas limitaciones no previstas en las leyes vigentes al tiempo del nacimiento del derecho, atribuyéndose así el Gobierno facultades que so pretexto de reglamentar la ley corresponden al Poder Judicial.
De modo que concretamente dos son los cargos qué formulan los acusadores en esa parte de sus demandas contra los artículos 20 y 21 del Decreto:
1.° Que se atribuye al Ministerio de Industrias la facultad de revisar los títulos de dominio, la que es exclusiva del Poder Judicial; y
2.° Que se ordene a los Notarios poner notas marginales en las escrituras de las declaraciones que haga el Ministerio sobre los defectos y vicios que encuentre en los títulos.
La Corte observa:
Por lo que hace al primer cargo y al artículo 20 del Decreto, referente a la obligación de presentar títulos, no concretan los acusadores Carreño y Uribe Holguín cuáles sean las agregaciones que esa disposición hace al artículo 2.° de la Ley 84, y sin esa determinación bien clara del concepto de la acusación no puede la Corte decidir que tal disposición es violatoria de los preceptos constitucionales citados por dichos demandantes. En cuánto la acusación se refiere el artículo 21, que trata de la revisión de los títulos por el Ministerio de Industrias, se tomará en cuenta adelante al considerar la acusación del doctor Bernal por el mismo aspecto.
Pero sobre el artículo 20 del Decreto dice este último acusador que tal disposición es opuesta a los artículos 57 y 120, numeral 3.°, de la Constitución, por estas razones:
a) Porque hace extensivo a todo adquirente en general de terrenos en extensiones continuas y mayores de quinientas hectáreas, la obligación que impone el inciso 2.° del artículo 2.° de la Ley 84 de 1927, cuando esa obligación se refiere a los que hayan adquirido terrenos de la Nación por adjudicación u otra causa," es decir-agrega el acusador- al adquirente inmediato de la Nación únicamente .
b) Por cuanto los títulos que deben presentarse, según la citada Ley 84, son los "títulos de propiedad correspondientes," es decir, los títulos de propiedad que lo han sido y que lo son en virtud de leyes constitucionales preexistentes, no los títulos limitativamente especificados en el Decreto, que encierra, además-dice el acusador-la confusión entre título adquisitivo del derecho y prueba documental del mismo.
La Corte observa:
El inciso 1.° del artículo 2.° de la Ley 84 impone a toda persona natural o jurídica que esté haciendo exploraciones petrolíferas con perforación en el territorio de la República y en propiedad privada, la obligación de presentar al Ministerio de Industrias los títulos que demuestren la propiedad de los terrenos en que verifiquen tales exploraciones, y los contratos de arrendamiento o de cualquiera otra clase, en caso de que no sean los propietarios quienes hagan las exploraciones. El inciso 2.° del mismo artículo impone igual obligación a los que hayan adquirido terrenos de la Nación por adjudicación u otra causa.
De modo que si el artículo 20 del Decreto se limitara a exigir aquella obligación a toda persona natural o jurídica que se halle en el caso contemplado en el inciso 1.° del artículo 2.° de la Ley 84 de 1927, tal disposición (el artículo 20) no sería sino el cumplimiento de lo dispuesto en este inciso; y en cuanto a los títulos de que habla el inciso 2.° del artículo 2.° de dicha Ley, el mismo artículo
20 sería también el modo de cumplir el mandato consignado en el parágrafo 1.° del artículo 2.° de la Ley 85 de 1920, que dice lo siguiente:
".... El Gobierno está obligado a averiguar si en los terrenos adjudicados como baldíos se han llenado las condiciones requeridas por las leyes para conservar la propiedad de tales terrenos, y en caso negativo declarará de oficio, ó a solicitud de cualquier persona, que tales terrenos han vuelto al patrimonio de la Nación," pues es claro que, si como lo dicen la exposición de motivos de la Ley y del Decreto número 150, lo que el legislador se propuso con esa medida no fue otra cosa que averiguar si tales terrenos han salido definitivamente del dominio de la Nación, el Gobierno tiene que examinar desde el primer título de adquisición si se han cumplido las condiciones que deben constar en él para que ésta sea definitiva.
Pero es lo cierto que el inciso 1.° del artículo 20 del Decreto extiende la obligación de presentar los títulos de dominio a toda persona natural o jurídica que posea terrenos en extensiones mayores de quinientas (500) hectáreas, aunque no esté haciendo exploraciones petrolíferas con perforación, y aunque no derive sus títulos de la Nación, lo cual va más allá de lo que dice el artículo 2.° de la Ley en sus dos primeros incisos y extralimita la potestad reglamentaria que tiene el Poder Ejecutivo, como dicen los acusadores. La exposición de motivos del Decreto declara al respectó que se dio esa mayor extensión al artículo 20 para hacer completa la reglamentación. Pero la Corte estima que implicando, como implica, tal extensión, una adición sustancial a la Ley, sería el legislador quien debe llenar el vacío, si lo hubiere, y no el Poder Ejecutivo por vía de reglamentación. Por ese aspecto es, pues, fundado el cargo que se hace al artículo 20 del Decreto, como opuesto al artículo 57 de la Constitución y al numeral 3.° del artículo 120 de la misma obra, pero únicamente en cuanto extiende a toda persona natural o jurídica la obligación de presentar títulos de dominio, aunque no esté haciendo exploraciones petrolíferas con perforaciones, y aunque no derive sus títulos de la Nación.
Además, dice el doctor Bernal que los títulos que manda presentar la Ley 84 son los títulos de propiedad correspondientes, conforme a leyes constitucionales preexistentes; y no los que limitativamente señala el artículo 20 del Decreto.
Es evidente que el artículo 2.° de la Ley 84 pide a los propietarios la exhibición de los títulos de propiedad correspondientes, de manera que el artículo 20 del Decreto, al exigir, en lo que respecta a los dueños de más de dos mil quinientas (2,500) hectáreas, títulos específicos para la comprobación de su derecho, excede la facultad reglamentaria, pues si es verdad que los títulos a que se refiere el Decreto pueden ser los correspondientes, ellos no excluyen los demás que conforme a las leyes sirven para acreditar el dominio.
En consecuencia, por este otro aspecto es igualmente inexequible el artículo 20 del Decreto.'
Sostienen todos los acusadores que el artículo 21 del Decreto, en cuanto faculta al Ministerio de Industrias para revisar títulos de dominio, hacer declaraciones sobre defectos de los mismos títulos y derechos de la Nación y ordenar a los Notarios de la ubicación de los terrenos que pongan notas marginales en las escrituras, de esas declaraciones, pugna con los artículos 57, 58, 60 y numeral 3.° del artículo 120 de la Constitución, sobre separación y limitación de los poderes públicos, atribuciones del- poder Judicial y facultad reglamentaria que tiene el Poder Ejecutivo.
La Corte contesta:
El procedimiento que debe seguir el Ministerio de Industrias al examinar un título de propiedad, al tenor de lo dispuesto en el inciso 1.° y parte primera del inciso 2.° del artículo 21 del Decreto, es el necesario cumplimiento del Objeto y razón de la presentación de títulos establecidos en el artículo 2.° de la Ley 84 de 1927 que atrás se declaró exequible, y por consiguiente tales disposiciones se ajustan a lo dispuesto en el numeral 3.° del artículo 120 de la Constitución.
No sucede lo propio con la segunda 'parte del inciso 2.° y la última del inciso 3.° del artículo 21 de dicho Decreto, en cuanto una y otra mandan que los Notarios de la ubicación de los terrenos pongan en las escrituras notas marginales de las declaraciones que haga el Ministerio de Industrias sobre los defectos que encuentre en los títulos revisados, porque, si bien esa medida del Gobierno se encamina a evitar sorpresas a futuros adquirentes de terrenos en que la Nación reclama derechos, refiriéndose ella a una materia que reglamenta el Código Civil, sería preciso para justificarla, que estuviera expresamente respaldada por una ley que no aparece expedida sobre el ¡particular, o que fuera ordenada por una sentencia judicial. El artículo 2.° de la Ley 85 de 1920, que autoriza otras declaraciones, no dice nada al respecto. Es, pues, inexequible la segunda parte de los incisos segundo (2.°) y tercero (3.°) del artículo 21 del Decreto número 150 de 1928, como opuestas a los artículos 57, 58 y numeral 3.° del artículo 120 de la Constitución.
La primera parte del inciso 3.° del mismo artículo 21 del Decreto dice:
"Si del examen que se practique aparece que los títulos adolecen de vicios o que se han presentado sin la prueba de que trata el artículo anterior, el Ministerio los devolverá; previa la declaración de que el Gobierno estima que los bienes a qué ellos se refieren son, total o parcialmente, propiedad de la Nación, y que como tales serán considerados mientras el Poder Judicial no resuelva otra cosa..."
Todos los acusadores sostienen que en cuanto esa parte del inciso 3.° transcrita autoriza al Gobierno para hacer declaraciones de dominio, viola también los artículos 31, 57, 58 y 60 de la Constitución Nacional, porque de esa manera el Gobierno viene a 'ejercer atribuciones que son exclusivas del Poder Judicial.
La Corté observa:
Los términos en que está concebido el inciso transcrito están indicando, a juicio de la Corte, que dicho inciso, lo mismo que los demás del artículo 21, se refieren a terre nos derivados de la Nación por adjudicación u otra causa, porque tal inciso habla del cumplimiento de condiciones en los títulos, las que no pueden ser otras que las establecidas en las leyes para la adjudicación de terrenos que hace la Nación, ya que, de un lado; las de otra índole que se estipulan en los Contratos entre particulares no interesan al Estado para la formación del inventario de los baldíos, que es el objeto principal del inciso 29 del artículo . 2.° de la Ley 84 de 1927, y los artículos 20, 21 y 22 del Decreto número l50 de 1928, que la reglamentan; y de otro, porque lo relativo a permisos para explorar, aun en esa clase de terrenos, está íntegramente reglamentado en los capítulos I y II del misino Decreto.
Si pues el inciso 3.° del artículo 21 del Decreto se refiere a terrenos derivados de la Nación y no a los que tengan otro origen, lo que él dispone en orden a la declaración del Ministerio de industrias está autorizado por el artículo 2.° de la Ley 85 de 1920, que reformó el artículo 56 del Có digo Fiscal, no acusado en esta demanda, y que dice:
"En toda adjudicación de baldíos se entiende establecida la condición resolutoria del dominio del adjudicatario en el caso de que, dentro del termino de diez años, contados desde la fecha de la adjudicación, no hubiere ocupado con ganados las dos terceras partes del terreno, por lo menos, o cultivado la quinta parte.
"En tales casos, el dominio de los terrenos adjudicados vuelve a la Nación ipso facto y por ministerio de la ley, y por tanto, son éstos denunciables por el solo hecho del cumplimiento de la expresada condición resolutoria.
"Esté artículo debe insertarse en toda resolución de adjudicación.
"Parágrafo 1.° 'Él Gobierno tiene la obligación de averiguar si en los terrenos adjudicados como baldíos se han llenado las condiciones, requeridas por las leyes para conservar la propiedad de tales terrenos; y, en caso negativo, declarará dé ofició o a petición de cualquiera persona, que han vuelto al dominio de la Nación...."
Como se ve, la disposición anterior faculta al Gobierno para hacer la declaración de dominio de que habla el inciso 39 del artículo 21 del Decreto 150 de 1928, con el fin de reafirmar los derechos de la Nación, mientras el Poder Judicial no resuelva-otra cosa.
No refiriéndose la disposición del inciso 3.° del artículo 21 del Decreto, en su primera parte, sino a terrenos derivados de la Nación y teniendo el apoyo legal que se ha visto, no es inexequible en esa parte.
El artículo 22 del Decreto impone una multa de doscientos a mil pesos ($ 200 a $ 1,000) 'por cada mes de demora en la presentación de los títulos de que habla el artículo 20 del mismo Decreto. Ya se dijo atrás que, por lo que hace a la sanción en él establecida y respecto de los títulos que han de presentarse conforme a lo declarado en este fallo, es inexequible dicha disposición.
Por las anteriores .consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, reunida en Pleno, de acuerdo en su mayor parte con el concepto del señor. Procurador General de la Nación, y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, declara que no son inexequibles los artículos 2.°, 3.°, 4.° y 6.° de la Ley 84 de 1927, "por la cual se dictan unas disposiciones sobre hidrocarburos," ni tampoco los artículos 3.° a 12 inclusive, 14, 16, 19, inciso 1.° y parte primera de los incisos 2.° y 3.° del artículo 21, todos del Decreto número 150 de 28 de enero de 1928, ni el artículo 22 del mismo Decreto. Es inexequible el artículo 20 del expresado Decreto, pero únicamente en cuanto extiende a toda persona natural o jurídica la obligación de presentar títulos de dominio, aunque no esté haciendo exploraciones petrolíferas con perforación y aunque no derive sus títulos de la Nación; y en cuanto excluye títulos que, fuera de los especificados en dicho artículo, 'sirven también para acreditar el dominio. Es igualmente inexequible la segunda parte de los incisos 2.° y 3.° del artículo 21 del Decreto mencionado, que dice, el primero:
"De esta providencia se enviará copia al Notario o Notarios de la ubicación del terreno respectivo, para que tomen nota de ella al margen del título correspondiente," y el segundo: "De esta resolución se dará aviso al Notario respectivo para que tome nota de ella al margen del título correspondiente."
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta Judicial, envíese copia de este fallo a los señores Ministros de Gobierno y de Industrias y archívense las diligencias.
JUAN C. TRUJILLO ARROYO-Juan N. Méndez-José Miguel Arango-^Abraham Arenas-Enrique A. Becerra. Parmenio Cárdenas-Julio Luzardo Fortoul-Juan E. Martínez-Tancredo Nannetti-Jesús Perilla V.--Luis F. Rosales-Francisco Tafur A.-Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.
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SALVAMENTO BE VOTO'
de los señores Magistrados doctores
ARANGO Y ROSALES
Consideramos contrarios a las normas constitucionales los artículos 2.° de la Ley 84 de 1927 y 3.°, 5.°, 20 y 21 del Decreto número 150 de 1928, y nos fundamos:
Cuando los terrenos en que se estén haciendo perforaciones petrolíferas con taladro, sean particulares y no ha emanado su dominio de la Nación, ni por adjudicación, concesión u otro título, ese terreno, * como Cualquiera otro bien, está protegido en su uso y goce, por todas las garantías que la Constitución otorga a la propiedad, y por tanto el legislador no puede restringir ese uso o goce, imponiendo a los particulares la obligación de exhibir títulos de propiedad bajo fuertes sanciones pecuniarias, ya que es presunción muy preciosa de derecho que él poseedor se reputa dueño mientras otra persona no pruebe serlo . Si la Nación no pretende dominio en esos terrenos particulares, no tiene interés en que el dueño sea este o aquel y ha de respetar el estado jurídico que le da a esa persona su condición de poseedor.
Con esa exigencia de la ley se le ponen trabas al derecho de propiedad fuera de las normas constitucionales (artículo 5.°, Acto legislativo número 3 de 1910).
Ahora, los títulos de que habla la Ley acusada, son los documentos probatorios de los modos legales de adquirir el dominio; esos títulos son papeles privados, aunque el contrato en ellos contenido sea público o solemne. Los títulos, una vez expedidos por la autoridad competente con destino a los contratantes, entran en la categoría de papeles privados amparados por la Constitución. No podría sostenerse que esos títulos, escrituras, partidas de nacimiento, matrimonio, diligencias de inspección ocular, etc., que reposan en poder de los particulares, puedan ser interceptados sin las formalidades légales, alegando que los contratos o actos que ellos contienen son públicos o solemnes. La ley da medios para la exhibición de tales papeles, distintos de la simple orden de exhibición con apremios pecuniarios.
Además, hay varios modos de adquirir el dominio de los cuales no puede exhibirse título escrito, tales como la ocupación, la accesión y la prescripción. Pues bien, los dueños de terrenos particulares adquiridos por esos medios, quedarán privados de su propiedad, o por lo menos de su uso y goce, por la imposibilidad física de exhibir títulos de propiedad, entendiéndose por título, como ya se ha visto, el documento probatorio del dominio. No es, pues, exacta la afirmación de la Corte cuando dice: "los títulos de dominio, que por disposición de orden público tienen que ser escrituras públicas," porque esos títulos pueden ser distintos de la escritura pública, según el modo de adquirir el dominio, por ejemplo, si se adquiere por prescripción.
Con el artículo 2.° de la Ley 84 se puede privar a esa clase de dueños del uso y goce de su propiedad y se les impone un deber fuera de las garantías constitucionales.
Por otra parte, hay que advertir que si, como lo dice el informe de la Comisión del Senado que estudió el proyecto de ley (Ley 84 de 1927), el artículo 2.° se encamina a poner al Gobierno en condiciones de apreciar si se trata de verdadera propiedad particular, la legislación vigente le da los medios legales y suficientes para llenar ese cometido, sin ocurrir a extremos que amengüen el derecho de propiedad.
Si los contratos que contienen esos títulos son públicos o solemnes, el Gobierno tiene una fuente para cerciorarse de la calidad de los terrenos y de su condición jurídica, sin molestia para los particulares, y en ese evento la medida tomada por el artículo 2.° de la Ley 84 no se justifica.
En tratándose de documentos privados, salta a la vista la inconstitucionalidad del artículo, pues como el nombre mismo lo indica, esos papeles los apellida la ley "documentos privados," lo que vale decir que son particulares y del uso de cada uno. Si estos papeles del uso particular no están garantizados por el artículo 43 de la Carta Fundamental, la frase del artículo "papeles privados" no tendría sentido.
Pero la inconstitucionalidad de esta medida se acrecienta con los artículos 3.° y 5.° del Decreto número 150 de 1928, reglamentario de la Ley 84, que prohíben a los particulares en terrenos de su dominio privado, las exploraciones petrolíferas con perforación, si no exhiben los títulos de dominio, los cuales pueden ser calificados por el Ministerio mediante una resolución unilateral, sin oír ni vencer al presunto propietario.
Ya hemos demostrado que la orden de presentación di títulos es arbitraria, y la calificación de ellos por el Ministerio, verdad sabida y buena fe guardada, rebasa la normas constitucionales, porque ya se ha visto que puede haber dominio sin que el título que lo justifique sea susceptible de exhibirse con la prescripción. La calificación de esos títulos por el Ministerio equivale a ejercitar una acción judicial privativa de los Jueces y Tribunales.
No se arguya que la Nación necesita conocer el estado de sus propiedades y ponerse en capacidad de defenderlas conteniendo las invasiones de los particulares en terrenos de su propiedad, pues estos fines los consigue el Estado sin menoscabar y herir intereses privados. Las perforaciones con taladro no pueden hacerse sigilosamente, en secreto tal, que los agentes del Gobierno ignoren esos trabajos. Entendemos que esas explotaciones requieren el concurso de varias personas y el auxilio de máquinas y otros enseres, es decir, de un montaje completo, y el acopio de todos esos elementos y el concierto de los trabajadores, no es cosa que pueda pasar inadvertida para los agentes del Ejecutivo. Si éste considera que con esos trabajos, que de suyo tienen que ser del conocimiento del público, se invaden zonas o sectores de terrenos pertenecientes al Estado, a éste le brinda la legislación nacional medios de defensa más que suficientes: juicios de deslinde, posesorios y hasta las más simples querellas de policía sobre perturbación de la propiedad.
Si los títulos exhibidos por los particulares se refieren a terrenos que no colindaren con aquellos que la Nación pretende derecho, no se ve la razón para que el Estado prohíba esa explotación, cuando los títulos no son perfectos, pues con esos trabajos no se perjudica al país, y a éste no le interesa que los petróleos sean de éste o de aquél, lo que le conviene es que se explote esa riqueza, que se desarrolle la industria y que el Fisco recoja su participación en especie o en el impuesto respectivo.
Tachar el Ministerio los títulos de propiedad sobre terrenos en que el Estado 110 pretende derechos, es convertirse a la vez en tutor de los particulares y en su juez, y en ese evento, no tiene justificación el Decreto, porque no se trata de salvaguardiar derechos de la Nación, pues ella en esos terrenos no tiene pretensiones de dueña y señora.
Si esos títulos se refirieran a terrenos en que la Nación tuviera interés, pudiera creerse que la medida se justificara, pero tampoco, pues si existiera ese interés, el Gobierno sería juez y parte y fallaría la controversia sin oír al interesado, procedimiento éste difícil, si no imposible de defender dentro de nuestro sistema constitucional y jurídico y de nuestras tradiciones de legalismo y respeto a la propiedad, base de nuestra organización política y social.
Los intereses nacionales no deben ser; no pueden ser, antagónicos con los de los particulares. Ellos deben marchar paralelos y acordes, sin pugnas ni choques, so pena de crear dos entidades adversas; de poner al Estado contra el individuo y a éste contra aquél. Los intereses del Estado deben ser armónicos con los de los particulares, pues son éstos los que forman aquél.
Los artículos 20 y 21 del Decreto número 150 también deben declararse inconstitucionales.
Si los terrenos a que esos artículos se refieren son a los adjudicados por la Nación en calidad de baldíos, el Estado no puede ponerles más tachas que las señaladas por la ley al tiempo de la adjudicación, y ellas son por lo regular el cumplimiento de ciertos hechos que no constan en el mismo título, tales como cultivar cierta extensión y cubrir con ganados cierto número de hectáreas. Estos hechos no pueden constar en el título. Están sujetos a pruebas, de suerte que el Ministro, con el solo examen del título, no puede saber si se han llenado esas condiciones, es decir, si se ha cultivado la extensión correspondiente o si se ha puesto el número de cabezas que manda la ley. En este caso está imposibilitado el Ministro para calificar títulos.
Los motivos de reversión de terrenos baldíos no pueden constar en el título, pues sería raro que en el Ministerio se hicieran adjudicaciones de ' terrenos contrariando .la legislación sobre baldíos, y más peregrino aún, que en el mismo título se hiciera constar que se había expedido contrariando la ley, es decir, que allí se dijera que lo adjudicado son islas nacionales o terrenos contiguos a orillas de una vía férrea, de suerte que las causales de reversión son hechos que exigen pruebas. Ella, pues, no puede decretarse con sólo la vista del título.
Cuando el Gobierno hace la declaración de que habla el parágrafo 1.° del artículo 2.° de la Ley 85 de 1920, es porque ha averiguado que en los terrenos adjudicados no se han cumplido las condiciones de la ley, cosa que no resulta del título, y hecha esa declaración, el presunto dueño sigue en posesión del terreno y puede defenderse cuando otra persona lo denuncie como baldío. La reversión se hace automáticamente, pero ella no priva al poseedor del terreno, sigue en posesión de él hasta que el Poder Judicial resuelva que las tierras adjudicadas volvieron a poder de la Nación por falta del cumplimiento de las condiciones establecidas por la ley, para su conservación. Cosa idéntica sucede con las minas, bienes que la Nación también adjudica a los particulares. Si éstos no cumplen ciertas condiciones, la mina vuelve al poder de la Nación, pero no implica que la Nación prive al particular de su posesión sin vencerlo en la correspondiente controversia jurídica, donde el poseedor tenga campo para demostrar que sí ha cumplido con la ley.
La reversión no implica que el poseedor sea despojado, lo que ella quiere decir es que cualquier particular puede denunciar esa mina o esos terrenos como abandonada o como baldíos, para que en el correspondiente juicio de oposición se falle si los hechos generadores de la reversión se han consumado o 110. El Decreto altera esa situación jurídica.
Privar a un particular del uso y goce de un terreno por medio de una resolución dictada sin su audiencia, basada o debiéndose basar en hechos sujetos a comprobación, es cometer un despojo, cosa que cae bajo la sanción del artículo 5.°, Acto legislativo número 3.
El Gobierno tiene la obligación de averiguar si en los terrenos adjudicados como baldíos se han llenado las condiciones requeridas por las leyes para conservar su propiedad, pero esa obligación se refiere a todos los terrenos, no a aquellos en que se va a hacer exploraciones con taladro, únicos para los cuales se exigen títulos de dominio, exclusión ésta que hace a. los dueños de terrenos que se dedican al desarrollo de la industria de petróleos, de peor condición que los dueños de terrenos que pretenden fomentar otra industria distinta, como la del gas natural para la calefacción, digamos.
La inconsecuencia de la sentencia de la Corte es redonda, pues si es constitucional la resolución del Ministerio que declara del dominio de la Nación los terrenos a que se refiere el artículo, constitucional debe ser uno de esos efectos: el hacerla conocer de los funcionarios públicos, como son los Notarios. No se explica la constitucionalidad de la resolución y la inconstitucionalidad de la publicidad de esa misma resolución.
Bogotá, noviembre 9 de 1929.
José Miguel Arango-Luis F. Rosales-Trujillo Arroyo. Becerra-Arenas-Cárdenas-Luzardo Fortoul-Martínez. Méndez-Nannetti-Perilla V.-Tafur A.-Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.