300Corte SupremaCorte Suprema30030003632Jesus Perilla192718/03/1927Jesus Perilla_1927_18/03/192730003632Corte Suprema de Justicia-Sala Plena-Bogotá, marzo diez y ocho de mil novecientos veintisiete. Vistos: 1927
Nepomuceno CarreñoDemanda de inconstitucionalidad contra la Ley 77 de 1926Identificadores30030003633true75527Versión original30003633Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 77 de 1926


Corte Suprema de Justicia-Sala Plena-Bogotá, marzo diez y ocho de mil novecientos veintisiete.

Vistos:

Haciendo uso de la acción popular que consagra el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, el doctor Nepomuceno Carreño, en escrito de quince de diciembre del año próximo pasado, y el señor Andrés Páez G. en el de veinticinco de enero del presente, acusan como inconstitucional la Ley 77 de 1926 "por la cual se aclaran varias disposiciones y se dictan otras sobre división territorial judicial."

La primera demanda señala como violados los artículos 87, 88 y 89 de la Constitución Nacional; la segunda el artículo 90 y el mismo 87 de la citada obra, y ambas, en síntesis, se fundan en los siguientes hechos:

"a) El Poder Ejecutivo objetó parcialmente el proyecto de ley por la cual se aclaran unas disposiciones y se dictan otras sobre división territorial judicial;

"b) El Poder Ejecutivo, al objetar dicho proyecto de ley, lo hizo por razones de inconveniencia de algunos artículos y por razones de inconstitucionalidad del artículo 7.°,

"c) El proyecto en cuestión no volvió a segundo debate en ninguna de las Cámaras, ni tuvo tercer debate;

"d) Las objeciones fueron declaradas infundadas por medio de sendas proposiciones;

"e) El señor Presidente de la República, en acatamiento a lo dispuesto en la Constitución Nacional, se abstuvo de sancionar el proyecto mencionado, mediante Resolución de 19 de noviembre de 1926, publicada en el Diario Oficial que acompañé a esta demanda;

"f) El doctor Marcelino Uribe Arango, pretermitiendo el trámite constitucional sustantivo establecido en el artículo 90 de la Constitución Nacional, sancionó la Ley acusada sin ser todavía el caso de hacerlo;

"g) La Corte aún no ha fallado sobre la exequibilidad de la Ley acusada, tal como lo preceptúa el artículo 90 de la Constitución Nacional, ni tampoco ha fallado la demanda del señor Carreño; y

"h) El Poder Ejecutivo no ha publicado la Ley sancionada en el Diario Oficial."

Previa acumulación de estas dos demandas, lo que se dispuso por auto de once de los corrientes, se procede a dictar el fallo que corresponde en derecho.

El señor Procurador General de la Nación, a quien se dio traslado de las expresadas demandas, es de concepto que la sanción impartida por el Presidente del Congreso fue prematura, que por ello no ha llegado el acto* de que se trata a la categoría de ley, y que la Corte, en consecuencia, no tiene todavía jurisdicción para conocer del negocio.

Desarrolla el funcionario expresado su pensamiento en la siguiente forma:

"En el caso que nos ocupa de la llamada Ley 77 de 1926, según aparece de documentos públicos, publicados en los periódicos oficiales, ha sucedido lo siguiente:

"El señor Presidente de la República, además de otras objeciones por inconveniencia, objetó también por inconstitucional el proyecto de ley 'por la cual se aclaran varias disposiciones y se dictan otras sobre división territorial judicial.' (Anales de la Cámara de Representantes, números 9 y 10, serie 1.ª tomo II, página 36).

"La Cámara como el Senado, de manera notoriamente irregular, declararon infundadas, tanto las objeciones de inconveniencia como las de inconstitucionalidad (Anales de la Cámara de Representantes, serie 6.ª, número 142, página 367. Anales del Senado, serié 6.ª, números 133 y 134, página 535).

"En vez de pasarse el proyecto a la Corte Suprema para que decidiera lo relativo a la objeción de inconstitucionalidad, se remitió al Poder Ejecutivo para su sanción.

"El Poder Ejecutivo se abstuvo de sancionarla por razones que expuso en el Diario Oficial número 20351, de fecha 19 de noviembre de 1926.

"El señor Presidente del Congreso, con fecha seis de diciembre del mismo año, sancionó como ley de la República y bajo el número 77, el proyecto de ley tántas veces, mencionado (Anales del Senado, serie 7.ª números 152 a 154, páginas 609 y siguientes).

"En estas circunstancias no cabe la menor duda de que habiéndose pretermtido las fórmulas establecidas en el artículo 90 de la Constitución y 323 de la Ley 153 de 1887, la sanción del Presidente del Congreso fue prematura; qué el proyecto no ha pasado a la categoría de ley; y que, por tanto, no habiendo llegado el asunto a conocimiento de la Corte por conducto del señor Secretario del Senado, aquélla no tiene todavía jurisdicción para conocer del negocio.

"Así las cosas, considero, salvo vuestro mejor parecer, que esa honorable Corte debe declararse incompetente para conocer de este negocio, haciendo notar claramente que aún no se trata de una ley por haber sido prematura la sanción."

La Corte considera:

Según aparece de los respectivos documentos públicos, insertos en los periódicos oficiales que obran en autos, así como del expediente original del acto legislativo de que se trata, el cual ha sido remitido a la Corte por el Secretario del Senado a virtud de moción, de esta corporación, el señor Presidente de la República objetó por inconvenientes algunas disposiciones del proyecto de ley y también por inconstitucional el artículo 7.° Se transcriben a continuación los pasos correspondientes del mensaje de objeciones:

"..., Igualmente me permito objetar el artículo 7.° del proyecto, el cual presenta dos aspectos objetables, que son el de la inconstitucionalidad y el de la inconveniencia.

La primera resulta de que con las exenciones establecidas, vendría a suceder lógicamente que sólo un reducido número de personas pagaría el impuesto y perdería por lo tanto la contribución su carácter de general que debe ser condición esencial de la misma, como es de precepto constitucional, según lo dispone el artículo 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910, que dice textualmente:

'En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo o en parte sino por pena o apremio, o indemnización o contribución general."

La simple lectura de los párrafos precedentes convence irrevocablemente de que el señor Presidente formuló una objeción clara y precisa de inconstitucionalidad respecto del artículo 7.° del proyecto.

Con arreglo al artículo 88 de la Constitución, "el Presidente de la República sancionará, sin poder presentar nuevas objeciones, todo proyecto que, reconsiderado, fuere adoptado por dos tercios de los votos en una y otra Cámara."

Dice el 90:

"Exceptúase de lo dispuesto en el artículo 88 el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En este caso si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Suprema, para que ella, dentro de seis días, decida sobre su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto."

Ha querido el constituyente, en atención a que toda violación de los preceptos constitucionales entraña un grave atentado contra el orden social y relaja el funcionamiento de los Poderes públicos, que cuando la controversia suscitada entre el Legislativo y el Ejecutivo, versa sobre un punto constitucional, intervenga para decidir la discordancia el tercer Poder del Estado, como elemento de ponderación entre aquéllos, y con el fin de que ¡concurran a la elucidación del problema todos los órganos de la soberanía.

Un distinguido comentador de la Constitución se expresa así:

"Por una parte, la función de fallar sobre la exequibilidad, llegado el caso, es un complemento constitucional necesario de la ley, cuando ella es exequible, y no puede prescindirse de la intervención de la Corte, sin manifiesta violación de la Constitución, una vez que ocurran las circunstancias previstas en el artículo 90. Por otra, es patente que la Constitución ha querido que, en caso de conflicto sobre la inteligencia de ella entre los dos Poderes que concurren a la formación de las leyes, decida la Corte Suprema; y es inaceptable la suposición de que uno de aquellos Poderes pueda, por morosidad, o malicia u olvido en el cumplimiento de su deber, privar a la Corte Suprema del ejercicio necesario de una facultad ineludible aun para ella misma."

Síguese de lo hasta aquí expuesto que no pudiendo ser pretermitida ni reemplazada en forma alguna la intervención de la Corte Suprema, como tercer Poder colaborador en estos casos en la expedición de las leyes, la sanción impartida por el señor Presidente del Congreso al proyecto de que se trata, en momentos en que éste, por mandato constitucional, quedaba bajo la jurisdicción de la Corte Suprema, no puede privar a ésta del ejercicio de una atribución que constituye al propio tiempo un deber indeclinable, y por ende, la sanción dada en tales circunstancias no ha complementado ni perfeccionado el referido acto legislativo.

Por tanto, la Corte considera, con el señor Procurador, que el expresado acto legislativo no ha alcanzado la categoría de ley, y siendo esto así, no es procedente la acción de inexequibilidad ejercitada en el juicio, porque ésta, conforme a los términos del artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, puede ejercerse solamente respecto de las leyes y decretos, no en relación con simples proyectos.

Siendo inoportunas las demandas por versar sobre un acto imperfecto del Cuerpo Legislativo, nada puede decidirse por ahora en orden a la acusación consistente en no haber sido consideradas en forma constitucional las objeciones formuladas al proyecto de ley por el Poder Ejecutivo.

No comparte la Corte la opinión del señor Procurador referente a que el hecho de no revestir carácter de ley el acto legislativo de que se trata, genere la incompetencia de la Corte para decidir las demandas. Basta que se ejercite la acción popular consagrada en el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, para que la Corte tenga, por ministerio de dicho texto, competencia para conocer del negocio. La circunstancia de no tener el acto acusado el indicado carácter de ley,' determina la improcedencia de la acción, mas no la falta de jurisdicción en el fallador, del propio modo que si ante un Juez de Circuito se intenta un juicio sobre bienes vacantes o sobre una capellanía laica y en el curso del pleito se demuestra la inexistencia de la capellanía o del carácter de vacantes de los bienes, no por ello dejará el Juez de ser competente para la decisión del litigio.

Uno de los demandantes insinúa en el mismo escrito de demanda que los actuales Magistrados de la Corte se hallan impedidos para intervenir en este asunto, en razón de que el acto legislativo demandado aumenta en Uno de sus artículos las dotaciones del Poder Judicial. Gustosos declinarían los suscritos Magistrados en los conjueces de la Corte la responsabilidad de este fallo, si les fuese lícito declararse impedidos fuera de los casos previstos al efecto por la ley procesal. Es indudable que las causales de impedimento que enumera el Código Judicial, y que han sido, establecidas para los litigios entre particulares, no son aplicables por vía de interpretación extensiva a los juicios de que trata el artículo 41 del citado Acto legislativo número 3 de 1910, en los que se ventilan cuestiones de orden constitucional y la Corte ejerce funciones de poder colegislador. Así lo persuade la consideración de que al declararse impedidos los suscritos Magistrados por el motivo expuesto, no habría probablemente quien decidiera la controversia, desde luego que respecto de los Conjueces mediaría una circunstancia análoga, una vez que puede asegurarse a priori que todos ellos son contribuyentes al impuesto sobre la renta, y el acto legislativo acusado favorece a tales contribuyentes en otro de sus artículos, que es precisamente el objetado de inconstitucional por el señor Presidente de la República. Semejante conclusión pone de resalto la improcedencia, en asuntos de la naturaleza del que aquí se contempla, de las causales de impedimento consagradas en la ley procedimental.

Como consecuencia de todo lo expuesto, la Corte Suprema, reunida en Pleno, obrando en parte de acuerdo con el señor Procurador, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:

Es improcedente la acción sobre inexequibilidad .ejercitada por Nepomuceno Carreño y por Andrés Páez G. en las dos demandas acumuladas, porque aquí no se trata de una ley, sino de un acto de los comprendidos en la parte primera, inciso 2% del artículo 41 del Acto, legislativo número 3 de 1910.

Cópiese, notifíquese y remítase copia de este fallo al señor Ministro de Gobierno. Archívense las dos demandas.

JESUS PERILLA V.-José Miguel Arango. Abraham Arenas-Manuel José Barón-Enrique A. Becerra - Parmenio Cárdenas-^Julio Luzardo Fortoul-Juan N. Méndez-Tancredo Nannetti-Luis F. Rosales-Francisco Tafur A.-Juan C. Trujillo Arroyo-El Secretario en propiedad, Augusto N. Samper.

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SALVAMENTO DE VOTO

del Magistrado doctor Trujillo Arroyo.

Por las razones largamente expresadas en las últimas sesiones de la Corte Plena, he considerado, y estimo indispensable aclaración en los considerandos, el que a continuación del párrafo que dice: "Siendo inoportunas las demandas por versar sobre un acto imperfecto del Cuerpo Legislativo, nada puede decidirse por ahora, en orden a la acusación consistente en no haber sido consideradas en forma constitucional las objeciones formuladas al proyecto de ley por el Poder Ejecutivo," se hubiese agregado lo siguiente: "Más sí estima la Corte que una vez llegada la hora de ejercer la atribución consagrada por el artículo 90 de la Constitución Nacional (armónico con el inciso 2.°, parte 1.ª artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910), debe entrarse a decidir lo que sea del caso con respecto a las diferencias pendientes entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo sobre constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto en cuestión, no sólo en lo que atañe al artículo 7.°, sino también con respecto a los otros puntos o cuestiones de constitucionalidad disputadas entre esos dos altos Poderes; porque de no proceder así, la Corte no entraría a desempeñar de manera real y efectiva, en toda la extensión de sus deberes, la función ponderadora c indeclinable que le señalan de consuno el artículo 90 de la Carta Fundamental y el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910. Cuáles sean las conclusiones a que en el fondo debe llegar la Corte, no le toca decirlo ahora, porque ello ha ele ser precisamente materia de la decisión venidera que, en cumplimiento del ya citado precepto constitucional y sobre el expediente que se hizo venir del Senado, habrá de pronunciar la Corte en definitiva. El fallo actual es de encarrilamiento."

Con la preinserta adición a manera de complemento aclaratorio a las premisas o considerandos del actual fallo, lo suscribo a mi vez salivando voto en esta forma en la parte motiva.

Bogotá, marzo diez y ocho de mil novecientos veintisiete.

Juan C. Trujillo Arroyo-Arenas-Barón. Becerra - Arango-Cárdenas-Luzardo Fortoul - Méndez-Nannetti-Perilla-Rosales. Tafur A. - Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.

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SALVAMENTO DE VOTO

de los Magistrados Rosales, Arango, Cárdenas y Nannetti.

El Poder Ejecutivo, al serle enviado para su sanción, el proyecto que más tarde fue la Ley 77 de 1926, objetó por inconvenientes algunas de sus disposiciones, y por inconstitucional la del artículo 7.° relativo al impuesto sobre la renta:

Como las Cámaras insistieran, el proyecto debió pasar a la Corte Suprema para que ella decidiera sobre su exequibilidad. He aquí los textos de la Constitución que prescriben lo antes dicho".

"Artículo 88. El Presidente de la República sancionará, sin poder presentar nuevas objeciones, todo proyecto que, reconsiderado, fuere adoptado por dos tercios de los votos en una y otra Cámara.

"Artículo 89. Si el Gobierno no cumpliere el deber que se le impone de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que este Título establece, las sancionará y promulgará el Presidente del Congreso."

"Artículo 90. Exceptúase de lo dispuesto en el artículo 88 el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En este caso si las Cámaras insistieren, el proyecto pasara a la Corte Suprema, para que ella, dentro de seis días, decida sobre su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto."

El Presidente del Congreso, creyendo llegado el caso contemplado en el segundo de los artículos transcritos, pero en todo caso en ejercicio de la atribución allí señalada a él, sancionó y promulgó el proyecto en referencia, como ley de la República.

Para los suscritos es incuestionable, en presencia de estas circunstancias, que en la expedición de la citada Ley se violó el canon constitucional consignado en el artículo 90. Se violó porque se pretermitió un requisito indispensable, no de mera forma, un requisito cuya omisión afecta la esencia misma, la sustancia de la ley. Y la afecta porque el precepto mencionado de la Carta Fundamental no autoriza la sanción estando pendiente la controversia entre los dos altos Poderes entre quienes ha ocurrido. Quiere el constituyente que en punto a esa controversia y en guarda de la recíproca independencia de ellos, ninguno prevalezca sobre el otro y se mantenga el equilibrio necesario, el cual dejaría de subsistir si de un lado el Presidente de la República, persuadido de la inconstitucionalidad del proyecto, se niega a sancionarlo, y del otro el Presidente del Senado, con la convicción opuesta, se apresura a impartirle su sanción. A zanjar el conflicto que pudiera suscitarse vino el artículo 90, con el cual el constituyente le dio a la Corte Suprema la extraordinaria y alta facultad que allí se le confiere, sin duda con el elevado pensamiento de hacer concurrir los órganos superiores de la soberanía a la solución del problema, o en otros términos, para que fuera la Nación misma la que viniese a pronunciar la última palabra.

Por tanto, objetado un proyecto por inconstitucional en todas o en alguna de sus disposiciones, manifestada la insistencia de las Cámaras y sancionado por el Presidente del Congreso, sin que la Corte haya decidido sobre su exequibilidad, se pretermite una condición esencial cual es la concurrencia de otro de los poderes constitucionales llamado por la ley fundamental del país a intervenir en la expedición de la ley, declarando previamente que se sancione o que se archive.

Quiere esto decir que la ley así dictada y sancionada no puede subsistir en razón de su evidente y palpable inconstitucionalidad.

Pero la mayoría de la Corte se aparta de esta conclusión, que nos parece la legítima, y llega a esta otra: que no hay ley todavía sino un proyecto de ley. Con respeto declaramos que no compartimos esa opinión. Ella equivale a dar por nula o inexistente la sanción impartida por el Presidente del Congreso; y ninguna disposición autoriza a la Corte: para dividir los actos integrales de la ley, desconocer uno de ellos y dejar ilesos los demás. Los actos integrales de la ley, conforme al artículo 81 de la Constitución, son dos: la aprobación de cada Cámara en tres debates sucesivos, en distintos días, y la sanción del Gobierno o la del Presidente del Congreso en el caso del artículo 89.

Por consiguiente, al considerar la mayoría que la sanción del Presidente del Senado no ha producido efecto ninguno, y al reconocer a un mismo tiempo que sí existe un proyecto aprobado por las Cámaras, divide el acto legislativo en dos partes: una que tiene por nula o inexistente, y otra que considera válida. A nuestro juicio esto no es admisible. La ley es una. La ley no puede concebirse en fragmentos.

Otro punto: el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, reformatorio de la Constitución, solamente faculta a la Corte para dos cosas: para "decidir definitivamente sobre la inexequibilidad de los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano."

En consecuencia, no tiene la Corte facultad ninguna para anular, invalidar, o dejar sin efecto-que a todo eso equivale-el acto singular de la sanción dada por el Presidente del Congreso. No son actos aislados de los funcionarios que intervienen en la expedición de las leyes, los que la Corte puede tener por inconstitucionales, nulos o ilegales; son las leyes mismas o los proyectos de ley. Y proyecto de ley es el que todavía no ha recibido la sanción constitucional, cosa que no puede decirse del que forma el texto de la Ley 77, una vez que esa sanción la impartió un funcionario autorizado por la Constitución para ejecutar el acto de que se habla. Si lo hizo en momentos en que faltaba la decisión de la Corte acerca de las objeciones formuladas por el Ejecutivo, la ley es inconstitucional, quedó afectada en su esencia por violación al expedirla del artículo 90 de la Constitución.

Y no se diga que no queda modo de remediar la inconstitucionalidad de que adolezcan los actos legislativos que el Presidente del Congreso llegue a sancionar, pues considerándolos como leyes, cualquier ciudadano y el Gobierno mismo pueden acusarlos en ejercicio de la acción popular que consagra el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, y de que justamente han hecho uso los demandantes en el presente juicio.

En suma, y según nuestro concepto, la Corte ha debido declarar totalmente inexequible la Ley 77, y como no lo hizo así, salvamos nuestros votos, en los términos precedentes.

Bogotá, marzo 18 de 1927.

Luis F. Rosales-Tancredo Nannetti-José Miguel Arango - Parmenio Cárdenas-Arenas - Barón - Becerra-Luzardo Fortoul. Méndez-Perilla V.-Tafur A.-Trujillo Arroyo-Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.

Corte Suprema de Justicia-Bala Plena-Bogotá, abyij nueve de mil novecientos veintisiete.

(Magistrado ponente, doctor Francisco Tafur A.).