Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra los artículos 2° a 7.°, 10, 11, 14 y 15 del Decreto ejecutivo número 1694 de 11 de noviembre de 1925, por el cual se dictan varias medidas sobre minas de metales preciosos, en el concepto de ser tales artículos violatorios de la Constitución Nacional.
Corte Suprema de Justicia-Corte Plena-Bogotá, noviembre diez y ocho de mil novecientos veintiséis.
Vistos:
Con poder y en nombre de los señores Manuel Valdés, Eladio Angel, Juan B. Mosquera y Jorge E. Díaz, pide el doctor Eduardo Rodríguez Piñeres se declaren inexequibles los artículos 2° a 7.°, 10, 11, 14 y 15 del Decreto ejecutivo número 1694 de 11 de noviembre de 1925, por el cual se dictan varias medidas sobre minas de metales preciosos, en el concepto de ser tales artículos violatorios de la Constitución Nacional.
A la demanda se acompañó un ejemplar del Diario Oficial número 20051, en el cual aparece inserto el Decreto acusado.
El señor Procurador General de la Nación ha emitido concepto favorable a la acusación en lo que se refiere a los artículos 10, 11, 14 y 15. La parte restante de las disposiciones acusadas no la estima violatoria de las disposiciones constitucionales, excepto en cuanto por ellas se impone al dueño, poseedor o tenedor de una o más minas situadas en la Intendencia del Chocó, la obligación de levantar el plano topográfico de cada mina.
El artículo 2° del Decreto (primero de los acusados) establece:
"Todo adjudicatario de minas o concesionario para la explotación de metales preciosos en la Intendencia del Chocó, está en la obligación de presentar ante la Interventoría de Minas e Impuestos, y dentro del plazo de seis meses a contar de la vigencia de este Decreto, el plano topográfico a grande escala de la mina o minas adjudicadas, arrendadas o concedidas para la explotación. Tal plano, completo y exacto, se presentará con la cartera y la firma del topógrafo que lo haya levantado. Dicho topógrafo deberá ser de competencia y honorabilidad reconocidas."
Por varios aspectos se acusa la disposición que acaba de transcribirse, entre otros, como violatoria del artículo 57 de la Constitución, limitativo de los poderes públicos, y del 76 de la misma, el cual dispone que corresponde al Congreso hacer las leyes.
Es indudable que el artículo 2.° del Decreto, al exigir a los adjudicatarios, arrendatarios o concesionarios de minas en la Intendencia del Chocó, el levantamiento y presentación de los planos topográficos de las respectivas minas, les impone una carga sin que haya una ley que.la establezca y que con el Decreto viniera a reglamentarse.
Al imponer ese gravamen el Poder Ejecutivo extralimita sus funciones, arrogándose facultades que corresponden al Congreso, y en tal virtud infringe el texto constitucional que consagra la limitación de los poderes públicos, el que atribuye al Congreso la facultad de hacer las leyes y el que establece la potestad reglamentaria del Presidente de la República, (artículos 57 y 76, y 120, ordinal 3.°), textos que han sido invocados por el actor.
Síguese de lo expuesto que es fundada la acusación del artículo 2.°
Los artículos 3° y 4.° del Decreto señalan las funciones que corresponden al Interventor de Minas e Impuestos, en relación con los planos y carteras, una vez que hayan sido presentados. El artículo 5.° establece que la obligación de presentar los planos y carteras a que se refiere el artículo 2.° comprende a todas aquellas personas que disfruten de adjudicaciones otorgadas con anterioridad al Decreto. El 6.° sanciona la falta de presentación de los planos y carteras con multas hasta de cincuenta pesos por cada día de demora. Estas cuatro disposiciones, que no son otra cosa que consecuencia y desarrollo de lo establecido en el artículo 2°, adolecen del mismo defecto de inconstitucionalidad que éste, y deben declararse virtualmente inexequibles.
El artículo 7.° dispone que los adjudicatarios, concesionarios y arrendatarios de las minas de que se ha hablado, presentarán al Interventor de Minas e Impuestos, dentro del plazo señalado para la presentación de los planos, los títulos de sus respectivas adjudicaciones, concesiones o arrendamientos, bajo las mismas sanciones establecidas para la presentación de los planos.
Este artículo se acusa, por las mismas causales que el 2.°
No implicando gravamen para los propietarios y tenedores de minas la presentación, con carácter devolutivo, de los títulos correspondientes que se ordena hacer en la disposición referida, no puede reputarse tal formalidad como una erogación sino como una simple exigencia exhibitoria de documentos que deben existir en poder de aquéllos; y no son por ende aplicables al caso las consideraciones hechas en orden al artículo 2.°
A más de esto, teniendo por objeto la referida presentación de títulos, la formación de la estadística minera del país, como expresamente lo dispone el artículo que se considera, encuentra éste apoyo en la autorización que el artículo 7°, parágrafo 5º, de la Ley 14 de 1925 confirió al Poder Ejecutivo para organizar el ramo de Estadística y para imponer multas y otras sanciones a funcionarios públicos y a entidades particulares.
Es, por tanto, infundada la acusación del artículo 7°
El artículo 10 es del siguiente tenor:
"Todo traspaso de adjudicación, venta, arrendamiento, etc., etc., para la explotación de una mina de metales preciosos, debe ser aprobada por el Ministerio de Industrias, previo dictamen del Interventor. Sin este requisito no podrá emprenderse ningún trabajo de explotación por el cesionario."
La Corte, lo mismo que el señor Procurador, encuentra fundada la acusación que se formula a este artículo, en cuanto por medio de él se modifica la legislación vigente en materia de enajenación de bienes y de traspasos de derechos; y es obvio que una innovación de esta clase no puede ser establecida por medio de un decreto ejecutivo. La modificación a la legislación vigente aparece de manifiesto en el artículo transcrito, desde luégo que en lo tocante a los propietarios de minas, la legislación les reconoce el derecho de disponer libremente de ellas (salvas las restricciones establecidas en el artículo 11, Ley 19 de 1904, y en el artículo 2.°, inciso 2º, de la Ley 72 de 1910); y en lo tocante a minas dadas por el Estado en arrendamiento o a cualquier otro título precario, el traspaso se rige por los respectivos contratos y por las leyes civiles que se entiendan incorporadas en ellos. Toda modificación exigida por razones de moralidad, de salubridad y de seguridad de los altos intereses nacionales, correspondería, llegado el caso, al legislador; por donde se ve claramente que un decreto ejecutivo no puede modificar el estado legal que rige, y es forzoso concluír que con el decreto, en su artículo 10, se quebranta el precepto contenido en el artículo 76, ordinal 1.°, de la Constitución, que atribuye al Congreso la facultad de reformar las leyes preexistentes; y también el artículo 57 de la misma, que consagra la limitación y separación de los poderes públicos.
El artículo 11 establece que no se pueden poner en acción monitor o draga alguna nuevos salvo los derechos adquiridos en virtud de las actuales concesiones.
El artículo 11 impone limitaciones al goce del derecho de explotación de las minas adquiridas en propiedad o en usufructo; limitaciones que corresponde al legislador establecerlas en casos excepcionales, pero no pueden ser materia de meros decretos administrativos.
Es, pues, fundada la acusación a este artículo.
Los artículos 14 y 15 son acusados en cuanto por ellos se impone a las empresas de extracción de platino la obligación de suministrar alojamiento a los empleados del resguardo que deben ejercer la vigilancia, y la de transportarlos gratuitamente en sus embarcaciones, cuando en éstas se conduzca platino para la exportación.
Lo prevenido en los artículos 14 y 15 del Decreto es un colorario ineludible de los preceptos legales que tienen establecido el impuesto sobre la exportación del platino (Ley 15 de 1918, artículo 6°), cuya reglamentación corresponde al Presidente de la República; y es claro que sería contradictorio admitir que existiendo como existe la facultad para el Estado de recaudar ese impuesto, se le niegue al Ejecutivo la reglamentación con el encargo de vigilar la exacta recaudación de las rentas nacionales por todos los medios adecuados e indispensables, dadas las condiciones peculiares de aquella región, los elementos de transporte empleados allí, las dificultades para el alojamiento, consecución de víveres, etc., bajo el pretexto especioso de que al exigirles a las empresas mineras que suministren alojamiento y faciliten la adquisición de los elementos de subsistencia a los empleados del resguardo y que les den pasaje en sus embarcaciones cuando en ellas conduzcan platino, se establece con ello un nuevo tributo o impuesto. La fiscalización por medios distintos sería allí imposible y se haría ineficaz la recaudación.
La Corte halla, por el contrario, que lejos de ser inconstitucionales los artículos 14 y 15 citados, ellos obedecen al precepto contenido en el ordinal 14, artículo 120 de la Carta Fundamental, que señala al Presidente de la República el deber de "cuidar de la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión con arreglo a las leyes"; y que también se amoldan perfectamente al ejercicio de la potestad reglamentaria (ordinal 3° ibídem), que faculta al Ejecutivo para expedir las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
En atención a lo expuesto, la Corte Suprema, reunida en pleno, obrando de acuerdo en parte con el concepto del señor Procurador, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:
1.° Son inexequibles los artículos 2.° a 6.° y 11 del Decreto ejecutivo número 1694 de 11 de noviembre de 1925.
2.° Es inexequible el artículo 10 en cuanto exceda las restricciones legales coexistentes al contrato o adjudicación; y
3.° No son inexequibles los artículos 7.°, 14 y 15 del sobredicho Decreto.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta Judicial y envíese copia al señor Ministro de Gobierno.
FRANCISCO TAFUR A.-Parmenio Cárdenas-José Miguel Arango. Enrique A. Becerra-Dionisio Arango-Julio Luzardo Fortoul - Germán B. Jiménez- Juan N. Méndez. Tancredo Nannettt-Jesús Perilla V.-Luis F. Rosales-Juan C. Trujillo Arroyo - Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.
SALVAMENTO DE VOTO DEL SEÑOR MAGISTRADO DOCTOR J. M. ARANGO
No considera la Corte inexequible el artículo 7.° del Decreto acusado, por la única razón de que él no impone gravamen a los propietarios, concesionarios y arrendatarios de minas, con la presentación de los títulos respectivos al Interventor de Impuestos, como si la inconstitucionalidad de esa disposición, consistiera en la cuantía de la erogación, que sí puede haberla, ya que los dueños, concesionarios y arrendatarios tendrán que hacerse expedir copia de esos títulos para presentarlos, y las copias cuestan dinero.
La inconstitucionalidad estriba en que por un simple decreto ejecutivo no se puede variar un sistema jurídico establecido, argumento éste de que se sirve la Corte para declarar inexequibles otras disposiciones y que tendría que aplicarse, por fuerza de lógica, al caso del artículo 7.°, porque él introduce una innovación a la legislación vigente.
El artículo de la Ley 14 que invoca la Corte, se refiere a la obligación que tienen los funcionarios públicos y las entidades particulares de suministrar datos estadísticos, que es una obligación muy distinta de la de presentar los títulos a que se refiere el artículo 7,° El Decreto no dice que la presentación dé los títulos se haga con carácter devolutivo como lo dice la Corte, ese es un agregado de la sentencia que modifica el Decreto, legislando por consiguiente sobre el particular.
Si en el Decreto acusado hay algo abiertamente inconstitucional son los artículos 14 y 15, que imponen un gravamen odioso a las empresas de extracción de platino, gravamen aberrante ya que no es general, porque sólo se extiende a las embarcaciones que sean de propiedad de los exportadora, y no a las que sean ajenas, y en las cuales se embarca platino para la exportación.
Aquí como en los demás casos contemplandos por la Corte, con un simple decreto ejecutivo se priva a un individuo o a una empresa parte de su propiedad, se | le impone un gravamen, y se advierte un estado legal, cuales el del respeto por la propiedad garantizado por la Constitución y la ley, base primordial de nuestra organización social. Parece increíble que el argumento que le sirvió a la Corte para declarar inexequibles varias disposiciones del Decreto acusado, cual es que por un decreto ejecutivo no se pueden alterar estados jurídicos consagrados por leyes vigentes, no pueda extenderse a los artículos 14 y 15, que establecen una verdadera explicación.
Si esas medidas se justifican, a juicio de la Corte, porque son un corolario ineludible de los preceptos legales que establecen el impuesto sobre la exportación del platino, las demás restricciones establecidas por el Decreto, y que la Corte ha declarado inconstitucional, deberían, al igual de las disposiciones de los artículos 14y 15, ser declaradas constitucionales, ya que todas las disposiciones del Decreto tienden a la exacta recaudación del impuesto sobre la exportación del platino.
Bogotá, noviembre diez y ocho de mil novecientos veintiséis.
José Miguel Arango-Arango - Becerra-Cárdenas- Méndez-Comparto en su totalidad los conceptos contenidos en el anterior salvamento de voto, y me adhiero a él, en consecuencia Luis F Rosales-Jiménez - Becerra-Méndez. Luzardo Fortoul-Nannetti-Perilla V.-Tafur A.-Trujillo Arroyo-Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOCTOR PARMENIO CÁRDENAS
El suscrito fue de opinión que era infundada también la acusación que se hizo a los artículos que por medio de la sentencia, anterior se declaran inexequibles.
Quizá esté fuera de lugar en este salvamento el estudio de las leyes expedidas últimamente por el Congreso, en el sentido de proteger los intereses del Estado en relación con algunas propiedades situadas en determinados lugares, en donde el descuido y prodigalidad de concesiones, otorgadas en otros tiempos, han traído y traen graves inconvenientes y peligros de todo orden
Es inútil, como consecuencia, la demostración de que el Ejecutivo al expedir el Decreto acusado, y haciendo uso de la potestad reglamentaria, no hizo sino dar cumplimiento al espíritu que domina hoy la legislación que se inspira en la tendencia de prevenir todas las causas que directa o indirectamente puedan debilitar la soberbia nacional, por cuya integridad no se pueden alegar los principios civiles que regulan los contratos entre particulares, con el fin de restringir las actividades del Estado en orden a su defensa.
Las mismas razones que se tuvieron en cuenta para no declarar la inexequibilidad del artículo 7.º, subsisten para haber hecho la misma declaratoria con respecto al artículo 2º; la base, el propósito y hasta los términos de ambas disposiciones son los mismos, y por lo tanto, no se justifica el cambio de criterio que se observa en la sentencia en lo tocante a ese punto.
Al disponer el artículo 10 del Decreto que se traspaso de adjudicación, venta, arrendamiento, etc., para la explotación de una mina de metales preciosos, debe ser aprobada por el Ministerio de Industrias, no hizo el Ejecutivo sino reglamen-0ar el artículo 2.° de la Ley 72 de 1910.
En efecto: no bastaba que en el inciso 2. de ese artículo se sancionara con nulidad los traspasos hechos a individuos o entidades extranjeros; esa disposición, sin el decreto reglamentario, era sencillamente platónica, baldía e irrisoria, por-, que pudiéndose otorgar las escrituras de venta correspondientes en favor de extranjeros, sin que los Notarios pudieran presentar resistencia alguna, ellos pueden conseguir su objeto, que es la explotación de las minas, sin importarles que a la postre pueda venir una sentencia de nulidad de su contrato, sentencia que vendría demasiado tarde y cuando ningún perjuicio puede ocasionarles.
¿Y dónde está el ciudadano o funcionario que esté tomando nota de esa clase de ventas y las demande para obtener su nulidad
Era necesario reglamentar esa Ley, para que no se quedara escrita, y eso fue lo que vino a hacer el Decreto por medio del citado artículo 10, que en nada modifica la legislación, sino que, muy al contrario, tiende a lograr su cumplimiento y efectividad.
Bogotá, 18 de noviembre de 1926.
Parmenio Cárdenas-Adhiero con gusto al anterior salvamento, Dionisio Arango - Arango-Becerra - Méndez - Jiménez - Luzardo Portoul. Nannetti - Perilla V. - Rosales. Tafur A.-Trujillo Arroyo-Augusto N. Samper, Secretario en propiedad.