Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra los Decreto 1326 de 1922 y 946 de 1925.
Corte Suprema de Justicia-Sala Plena.
Bogotá, agosto treinta de mil novecientos veintiséis.
(Magistrado ponente, doctor Francisco Tafur A.).
Vistos:
El señor Mirócletes Durango, en ejercicio de la acción popular que establece el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, ha pedido a la Corte declare inexequibles, por inconstitucionales, los Decretos ejecutivos de fechas 15 de septiembre de 1922 y 13 de junio de 1925, marcados respectivamente con los números 1326 y 946, y que fueron publicados en los números 18503, 18504 y 19930 del Diario Oficial. Debidamente autenticadas fueron presentadas por el demandante estas publicaciones.
Obtenido el concepto del señor Procurador General de la Nación, quien lo admitió adverso a la demanda, procede la Corte a resolver lo que corresponde, para lo cual considera:
El Decreto número 1326 de 15 de septiembre de 1922 determina en sus artículos 1.° a 4.° el procedimiento para las peticiones sobre reconocimiento de personería jurídica de ciertas entidades de Derecho, y dicen:
"Artículo 1.° Las solicitudes sobre reconocimiento de personería jurídica deberán dirigirse por conducto de la respectiva Gobernación, la cual, antes de enviarlas al Ministerio de Gobierno deberá emitir su concepto sobre si los fines y organización de la respectiva entidad no tienen nada contrario a la moralidad ni al orden legal, y si reúnen los demás requisitos que las leyes exigen para el reconocimiento de las personas jurídicas.
"Artículo 2.° Cada solicitud deberá estar acompañada de una copia auténtica de los correspondientes estatutos y del acta en que se haya hecho la elección de dignatarios, documentos que deberán extenderse en papel sellado, y se les agregará, además, el papel necesario para la actuación. Sin estos requisitos el asunto será devuelto a la Gobernación de donde procede.
"Parágrafo. Lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de las exenciones reconocidas por las leyes sobre el impuesto de papel sellado y timbre nacional.
"Artículo 3.° Las reformas o alteraciones que se introduzcan a los reglamentos y estatutos de las personas jurídicas reconocidas, serán sometidas a la aprobación del Poder Ejecutivo, quien la concederá si no tuvieren nada contrario al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres. Todos a quienes los estatutos de la corporación irrogaren perjuicio, podrán recurrir al Gobierno para que en lo que perjudicaren a terceros se corrijan, y aun después de aprobados les quedará expedito su recurso a la justicia contra cada lesión o perjuicio que de la aplicación de dichos estatutos les hayan | resultado o puedan resultarles."
Por lo que hace a estos artículos la Corte observa:
En la parte correspondiente de la demanda no concreta el acusador cuáles sean las disposiciones constitucionales a que se oponen los artículos transcritos. Por la cita que hace del artículo 57 de la Constitución Nacional y de varias disposiciones legales que reglamentan la concesión de personería jurídica de ciertas instituciones de carácter público, parece que en definitiva el acusador alega que el Poder Ejecutivo ha extra^ limitado facultades que aquel mismo nó está cierto a qué Poder corresponden, ya porque relaciona disposiciones con las cuales el legislador ha reglamentado el reconocimiento de la personería jurídica, ya porque enumera otras en que se ha dado esa facultad al Poder Ejecutivo.
Según el artículo 633 del Código Civil^ las personas jurídicas son de dos clases: corporaciones y fundaciones de beneficencia públicas; y de acuerdo con el artículo 635 de la misma obra, las sociedades industriales no están comprendidas en el Título que trata de las personas jurídicas,' sencillamente porque son entidades de orden privado que se rigen como lo dice la misma disposición, por otros Títulos del Código Civil y por el Código de Comercio.
En cuanto a las personas jurídicas llamadas corporaciones, dice el artículo 49 de la Constitución:
"Las corporaciones legítimas y públicas tienen derecho a ser reconocidas como personas jurídicas y a ejercitar en tal virtud actos civiles y gozar de las garantías aseguradas por este Título, con las limitaciones que establezcan las leyes por razones de utilidad común."
De esta disposición puede concluirse que el constituyente dejó al legislador la facultad de otorgar personería jurídica a las corporaciones, ya que fue él quien quedó con el derecho de imponerles limitaciones por motivos de utilidad pública. Por consiguiente, bien pudo el legislador, fundado en aquella disposición constitucional, dar personería jurídica no sólo a ciertas entidades, como la Nación, la Iglesia, etc., sino a corporaciones, como lo ha hecho. El constituyente no se reservó esa facultad, sin duda porque, como dice el señor Procurador, aquél "sólo establece los grandes poderes del Estado y los principios generales que lo organizan; no tiene por misión reglamentar todas y cada una de las situaciones de hecho y de derecho que puedan presentarse tanto en la esfera pública como en la privada, misión más expedita a las leyes, ordenanzas, acuerdos, decretos y resoluciones, según el caso." Por eso consagra el artículo 634 del Código Civil el principio de que "no son personas jurídicas las fundaciones o corporaciones que no se hayan establecido en virtud de una ley."
Ahora, otorgado ese beneficio por el legislador, dice el artículo 636 del propio Código que corresponde al Poder Ejecutivo aprobar los reglamentos o estatutos de las corporaciones, y que no les otorgará esa aprobación si tuvieren algo contrario al orden público o a las buenas costumbres.
Por otra parte, conforme, al numeral 3.° del artículo 120 de la Constitución, también corresponde al Poder Ejecutivo ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
De modo que al dictar el Poder Ejecutivo el Decreto número 1326 de 15 de septiembre de 1922, no ha hecho otra cosa que reglamentar el artículo 636 del Código Civil, en ejercicio de una facultad que el constituyente le otorga, y por consiguiente la acusación que se ha formulado contra dicho Decreto es infundada.
El artículo 4.° del mismo Decreto es del tenor siguiente:
"Las resoluciones que se dicten sobre reconocimiento de personería jurídica, serán publicadas en el Diario Oficial a costa del particular interesado, y no surtirán sus efectos sino quince días después de hecha la publicación,
"Parágrafo. Esta misma disposición se hace extensiva a las resoluciones que dicte el Gobierno en uso de la facultad que le confiere el artículo 5.° del Decreto legislativo número 2 de 1906, por el cual pe adiciona el Título 7.° del Libro 2.° del Código de Comercio, y se reforman las Leyes 62 de 1888 y 64 de 1890."
Basta la simple lectura del artículo anterior para ver que no contiene disposición alguna contraria a la Constitución.
Decreto número 946 de 13 de junio de 1925.
Por medio de este Decreto el Poder Ejecutivo hizo el nombramiento de siete miembros de la Junta Directiva del Instituto Homeopático Luis G. Páez por falta absoluta de los miembros nombrados por el fundador de dicha institución en sus testamentos abiertos otorgados en escrituras de fecha siete de diciembre de mil novecientos catorce y catorce de agosto de mil novecientos diez y ocho, respectivamente, bajo los números 2384 y 855 ante los Notarios 2.° y 49 de Bogotá. El Poder Ejecutivo hizo aquellos nombramientos a petición del Presidente de la Junta Directiva del Instituto, que el mismo testador nombró.
Con relación a este Decreto dice el acusador señor Durango, que el Presidente extralimitó también sus facultades constitucionales, porque el Instituto Homeopático Luis G. Páez no tuvo existencia legal: porque según el testamento del señor Páez sólo al albacea correspondía hacer esos nombramientos. Que, por consiguiente, el Presidente de la República violó los artículos 57, 62, 63, 76 y 120 de la Constitución Nacional.
El primero de estos artículos dice:
"Los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución o de la^ leyes. Los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas."
El 57 dice:
"Todos los poderes públicos son limitados, y ejercen separadamente sus atribuciones respectivas."
El 58 establece:
"La potestad de hacer leyes reside en el Congreso. El Congreso se compone del Senado y la Cámara de Representantes."
"Artículo 62. La ley determinará los casos de incompatibilidad de funciones, los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro Público.
"Artículo 63. No habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones establecidas en ley o reglamento.
"Artículo 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones… 7.ª Crear todos los empleos que demande el servicio, y fijar sus respectivas dotaciones."
Por el análisis que el acusador hace de todas estas disposiciones constitucionales se ve que él entiende que el Poder Ejecutivo las ha violado con el Decreto en que nombró los miembros de la Junta Directiva del Instituto, porque dice que la ley no ha creado esos empleados, ni de antemano ella les atribuyó funciones.
La Corte ante todo observa que el Decreto por el cual se dice que reconoció personería jurídica al Instituto Luis G. Páez no ha sido acusado en esta demanda; y en cuanto a la violación de las disposiciones constitucionales transcritas, anota de un lado, que los miembros de la Junta Directiva del Instituto citado, que el Poder Ejecutivo nombró, no tienen el carácter de empleados públicos, sino que son individuos que deben reemplazar a los dos designados por el testador Páez, para dirigir una institución de carácter particular, por no haberse dado al albacea facultad para reemplazarlos, sino en ciertos casos.
De otro lado, según el artículo 50 de la Ley 153 de 1887, la Nación, los Departamentos, los Municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley, son personas jurídicas.
Dada la organización que el testador Páez dio al Instituto del mismo nombre y sus fines, se ve que éste es un establecimiento de beneficencia que ha de ser dirigido por la colección de individuos que aquél designó en el acto testamentario de la fundación y por los estatutos que dictó en la cláusula séptima del primer testamento.
Por consiguiente, dicho Instituto es una persona jurídica, de acuerdo con la ley citada; y teniendo tal carácter, el Poder Ejecutivo pudo designar las personas que de ben llenar los puestos vacantes por falta absoluta de los siete miembros nombrados por el testador para constituir la Junta Directiva de aquella fundación.
Efectivamente, el artículo 650 del Código Civil dice:
"Las fundaciones de beneficencia que hayan de administrarse por una colección de individuos, se regirán por los estatutos que el fundador les hubiere dictado; y si el fundador no hubiere manifestado su voluntad a ese respecto, o sólo la hubiere manifestado incompletamente, será suplido este defecto por el Presidente de la Unión."
Además, el artículo 120 de la Constitución dice:
"Corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa… 21. Ejercer el derecho de inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común, para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores."
Según esto el Poder Ejecutivo se halla encargado de hacer cumplir la voluntad de los fundadores de instituciones de la naturaleza de la que aquí se trata, de vigilar sobre la organización de ellas a fin de lograr el propósito benéfico que aquéllos se propusieron.
El señor Páez no previo el caso de que ocurrieran vacantes en los miembros de la Junta Directiva del Instituto, por falta absoluta de ellos; fue incompleta la voluntad de aquél a este respecto, y el señor Presi dente de la República está facultado por la disposición legal atrás citada para suplir esa deficiencia.
Lejos, pues de haber usurpado el Poder Ejecutivo facultades que no le correspondieran, ha ejercitado las que la Constitución y la ley le han dado, y, por consiguiente, el Decreto número 946 de 15 de junio de 1925 no es inconstitucional.
Basta lo dicho para que la Corte Suprema, reunida en pleno, de acuerdo con el concepto del señor Procurador General de la Nación, y administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, niegue, como en efecto niega, la declaración de inexequibilidad de los Decretos ejecutivos números 1326 y 946 de fechas 15 de septiembre de 1922 y 13 de junio de 1925.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta Judicial, remítase copia de este fallo al señor Ministro de Gobierno y archívense las diligencias.
FRANCISCO TAFÜR A. - Parmenio Cárdenas-Dionisio Arango-José Miguel Arango-Manuel José Barón-Enrique A. Becerra-Julio Luzardo Fortoul-Juan N. Méndez -Tancredo Nannetti-Jesús Perilla V.-Luís F. Rosales-Juan C. Trujillo Arroyo-Augusto N, Samper, Secretario en propiedad.