Norma demandada: DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL DECRETO 2472 DE 1987.
LEY DE AUTORIZACIONES.
Monopolio. No es el único y exclusivo fin del monopolio la obtención de rentas para el Estado sino que él puede confluir con otros propósitos a la eficiente prestación de los servicios públicos y al cumplimiento de los fines del Estado.
Exequibles los artículos 3°, 4° y 6° del Decreto número 2472 de 1987.
Inhibida para decidir sobre los demás artículos de la demanda.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 59.
| Referencia: Expediente número 1783. | |
| Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto número 2472 de 1987, "por el cual se dictan medidas en relación con el suministro de vehículos tipo taxi y automóviles colectivos y se derogan los Decretos números 212 de 1971, 2163 de 1973 y 3228 de 1985". |
Demandante: Pablo J. Cáceres Corrales.
Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada según Acta número 23.
Bogotá, D. E., junio nueve (9) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. Antecedentes
El ciudadano Pablo J. Cáceres Corrales acude a la Corte, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, para pedir que se declare inexequible en su totalidad el Decreto-ley número 2472 de 1987, "por el cual se dictan medidas en relación con el suministro de vehículos tipo taxi y automóviles colectivos y se derogan los Decretos números 212 de 1971, 2163 de .1973 y 3228 de 1985".
Puesto que se han cumplido todos los trámites que establece el Decreto número 0432 de 1969, entra la Corte a decidir sobre la pretensión de la demanda.
II. Texto
El decreto demandado dice:
"DECRETO NUMERO 2472 DE 1987
(diciembre 24)
Por el cual se dictan medidas en relación con el suministro de vehículos tipo taxi y automóviles colectivos y se derogan los Decretos números 212 de 1971,2163 de 1973 y 3228 de 1985.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere la Ley 15 de 1959,
decreta:
Artículo primero. El Instituto Nacional del Transporte realizará los estudios técnicos necesarios para determinar el número de vehículos tipo taxi que se requieran anualmente en las diferentes ciudades del país. Dichos estudios serán suministrados a los alcaldes municipales y al Alcalde Mayor de Bogotá a efecto de ser tenidos en cuenta para la fijación del número de vehículos tipo taxi que pueden ingresar anualmente en el territorio de su jurisdicción.
Parágrafo 1° Los alcaldes municipales y el Alcalde Mayor de Bogotá, deberán enviar dentro de los quince (15) primeros días del mes de octubre de cada año, la información sobre el número de vehículos tipo taxi que van a ingresar durante el año siguiente al territorio de su jurisdicción para que el Instituto Nacional del Transporte dicte la resolución determinando el número de vehículos tipo taxi para cada una de las ciudades del país.
Parágrafo 2° Para la determinación del número de vehículos tipo taxi correspondientes al año de 1988 el plazo a que se refiere el parágrafo primero del presente artículo será extendido hasta el treinta (30) de enero de 1988.
Artículo segundo. El Ministerio de Desarrollo Económico, el Instituto de Comercio Exterior y la Superintendencia de Industria y Comercio, tendrán en cuenta las recomendaciones del Instituto Nacional del Transporte, sobre las necesidades de vehículos tipo taxi, antes de aprobar las importaciones, ensamble y fabricación de tales equipos.
Artículo tercero. La Corporación Financiera del Transporte distribuirá, adjudicará y suministrará la totalidad de los taxis y automóviles colectivos que se importen o ensamblen en el país, de acuerdo con la participación por ciudades determinada en la resolución expedida por el Instituto Nacional del Transporte.
Artículo cuarto. Para efectos del presente decreto la Corporación Financiera del Transporte celebrará con las ensambladoras y fabricantes de automotores los convenios necesarios. El Ministerio de Desarrollo Económico fijará el margen de comercialización de los vehículos ensamblados o fabricados en el país.
Artículo quinto. Cuando el número de solicitudes presentadas sea superior al número de vehículos tipo taxi a ser asignados, la Corporación Financiera del Transporte los adjudicará mediante el procedimiento de sorteo.
Parágrafo único. El sorteo se hará conforme al reglamento que para el efecto fije la Junta Directiva de la Corporación Financiera del Transporte.
Artículo sexto. Cuando se trate de la adjudicación de vehículos tipo taxi o automóvil colectivo para incremento del parque automotor, la Corporación Financiera del Transporte podrá adjudicar únicamente un vehículo por persona natural o jurídica previo el lleno de los requisitos fijados por la Corporación Financiera del Transporte. Dicha persona podrá solicitar un nuevo cupo solamente después de transcurridos tres (3) años contados a partir de la última adjudicación.
Artículo séptimo. La matrícula de los vehículos tipo taxi ante las autoridades de tránsito se hará únicamente en la ciudad para la cual fue adjudicado, siguiendo el procedimiento señalado para la de los vehículos de servicio particular y no requerirá formalidad o previo visto bueno alguno. La matrícula de los automóviles colectivos se regirá por las normas existentes sobre la materia.
Artículo octavo. Los vehículos tipo taxi y automóviles colectivos adjudicados se destinarán exclusivamente al servicio público urbano y de carretera respectivamente y deberán permanecer en este servicio por un término no menor a cinco (5) años contados a partir de la fecha de expedición de la respectiva licencia de tránsito.
Artículo noveno. Las empresas de transporte que tengan licencia de funcionamiento para prestar servicio público en vehículos tipo taxi, no estarán sometidas a límites máximos de capacidad transportadora en cuanto se refiere a este tipo de vehículos.
Artículo décimo. El Instituto Nacional del Transporte fijará las condiciones para la constitución de las empresas de transporte con vehículos tipo taxi por personas naturales o jurídicas y para la reposición de este tipo de vehículos.
Artículo undécimo. La adjudicación de automóviles colectivos por parte de la Corporación Financiera del Transporte requerirá del previo visto bueno del Instituto Nacional del Transporte.
Artículo duodécimo. El Ministerio de Desarrollo Económico, la Corporación Financiera del Transporte y el Instituto Nacional del Transporte dictarán los reglamentos que sean de su competencia para la debida ejecución del presente decreto.
Artículo decimotercero. El presente decreto deroga los Decretos números 212 de 1971, 2163 de 1973 y 3228 de 1985 y demás normas que le sean contrarias.
Artículo decimocuarto. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
24 de diciembre de 1987".
III. La demanda
El actor señala como violados los artículos 30, 31 y 32 de la Constitución y la Ley 15 de 1959, por las siguientes razones:
"Los artículos transcritos consagran a favor de la Corporación Financiera del Transporte el monopolio de compra, importación, distribución, adjudicación y suministro de 'la totalidad de los taxis que se importen o ensamblen en el país', con lo cual elimina en adelante la comercialización privada de los citados vehículos y su importación por cualquier persona, sin decretar para esos particulares la indemnización previa a que obliga la Constitución.
"(...) El monopolio así consagrado no es un arbitrio rentístico, puesto que su objeto no es el de producir a favor de a (sic) Corporación dineros suficientes para su mantenimiento y porque la Ley 15 de 1959 no habla de este tipo de recursos oficiales sino de otros temas distintos. Los márgenes de rentabilidad quedan controlados por el Ministerio.
"(…) No existe ley del Congreso que, de acuerdo con el artículo 31 de la Constitución, establezca semejante monopolio. La Ley 15 de 1959 permite al Gobierno adoptar políticas de fomento en beneficio del transporte público, organizar y patrocinar empresas, reglamentarlas, reducir aranceles y demás impuestos, pero en ninguna parte decreta el monopolio que ahora pretende establecer el Decreto número 2472. Esta es, pues, una violación del artículo 31 de la Constitución y de] artículo 1° de la misma Ley 15 de 1959 que no establece monopolio alguno a favor de la Corporación ni del Estado.
"(...) El artículo 4° limita, además, la libertad de contratación, puesto que obliga a las ensambladoras y fabricantes de automotores a suscribí r los contratos de distribución exclusivamente con la Corporación Financiera del Transporte.
"Estos conceptos demuestran que la inconstitucionalidad y la ilegalidad son evidentes.
"(...) La Ley 15 de 1959 no tiene por fin el reducir la inversión en el transporte, antes bien, los beneficios fiscales allí concebidos buscan atraer inversionistas al sector del transporte. Al lado de esto, el artículo 30 de la Constitución no limita el crecimiento del patrimonio de los colombianos y el 32 garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada. Contra tan claras determinaciones legales y constitucionales, el artículo 6" del Decreto número 2472 dice:
"Cuando se trate de la adjudicación de vehículos tipo taxi o automóvil colectivo para incremento del parque automotor, la Corporación Financiera del Transporte podrá adjudicar únicamente un vehículo por persona natural o jurídica previo el lleno de los requisitos fijados por la Corporación Financiera del Transporte.
"Dicha persona podrá solicitar un nuevo cupo solamente después de transcurridos tres (3) años contados a partir de la última adjudicación".
"Ese artículo está derogando los principios y garantías derivados de la propiedad privada, de la libertad de empresa y la iniciativa privada. Ni la Ley 15, ni el estatuto fundamental de los colombianos, permiten abolir derechos tan distintivos de nuestro sistema político. Más aún, ni siquiera el Congreso puede limitar en este país la capacidad de los particulares de adquirir bienes. Si el país, como aspira el Gobierno y todos los colombianos, crece y se desarrolla, es apenas elemental que el transporte deba seguir ese camino. Recortar las posibilidades de reinversión en el sector, como lo hace el artículo 6" citado, es un despropósito que está expresamente prohibido en la Constitución y desconocido por la Ley 15 de 1959, preocupada por un adecuado y permanente servicio público de transporte.
"Los demás artículos del decreto se integran a los anteriores y quedan viciados igualmente por hacer parte de un sistema que establece un monopolio inconstitucional, obliga a quienes importen o fabriquen vehículos taxis a su venta exclusiva a la Corporación Financiera del Transporte, deroga los derechos de propiedad privada, iniciativa privada y libre empresa de que hablan los artículos 30, 31 y 32 de la Constitución y todo ello mediante un decreto de intervención sin que exista ley que instaure el monopolio y disponga la previa indemnización de quienes se encuentren desarrollando esas lícitas industrias. La Ley 15 de 1959 resulta lesionada por el decreto demandado al no contener en los objetivos relacionados en su artículo 1° la creación de monopolios, ni el desconocimiento de la libertad de empresa, la propiedad y la iniciativa privadas".
IV.Concepto del Procurador
Mediante oficio número 1316 del 7 de abril de 1988, el Procurador General de la Nación conceptúa que el decreto objeto de esta acción es inconstitucional, con apoyo en los siguientes argumentos:
"La Ley 15 de 1959 no crea ni autoriza el establecimiento de monopolios a favor de entidades financieras del transporte ni de cualquiera otra naturaleza, puesto que la autorización contenida en la letra ordinal a) del artículo 1°, tiene como objetivo, que el gobierno en representación del Estado, al intervenir en la industria del transporte automotor, organiza y patrocine empresas públicas, privadas o mixtas de carácter distrital, municipal, departamental o nacional. Expresamente lo faculta para que expropie o adquiera "los equipos pertenecientes a particulares, previa indemnización o arreglo contractual sobre el pago", lo que no equivale ni se traduce en que pueda monopolizar la comercialización y dejar por fuera del mercado a las empresas que directa o a través de comercializadoras buscan satisfacer la demanda de vehículos tipo taxis o automóviles colectivos.
"Mas cuando del texto del decreto acusado no se deduce (expresa o tácitamente) que se hubiera ordenado indemnizar a las personas naturales o jurídicas que pudieren resultar privadas del ejercicio lícito de la libertad de empresa y de comercio, o se hubiere señalado la posibilidad de intentar llegar a arreglos de tipo contractual sobre la forma de pago.
"(...) A lo anterior se suman las limitaciones a la libertad contractual, al entregar a la Corporación Financiera del Transporte, exclusividad en la distribución, adjudicación y suministro de la totalidad de los taxis y automóviles colectivos que se importen o ensamblen en el país. E imponer a las ensambladoras y fabricantes de automotores la obligación de celebrar convenios para la distribución y suministro de vehículos, únicamente con dicha Corporación.
"(...) Así mismo, atenta contra el derecho de asociación y la prestación del servicio público del transporte automotor, tanto urbano como de carretera, y por ende la inversión en este sector de la economía, al fijar un cupo (vehículo) por persona natural o jurídica para el incremento del parque automotor. Y prohibir que antes de tres (3) años contados a partir de la última adjudicación se pueda solicitar un nuevo cupo.
"(...) No obstante, que la Constitución ordena que la capacidad, el reconocimiento y, en general el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas se determinarán por la ley colombiana (artículo 12), supuesto el derecho de asociación (artículo 44), el artículo décimo, autoriza al Instituto Nacional del Transporte, para fijar "las condiciones para la constitución de las empresas de transporte con vehículos tipo taxi por personas naturales o jurídicas y para la reposición de este tipo de vehículos". Desde luego, la ley de autorizaciones, tampoco faculta al Gobierno Nacional, para ejercerla por esta vía, pues solamente tiene competencia para "reglamentar el funcionamiento de dichas empresas y la prestación de sus servicios" (literal b) del artículo 1°).
"(...) El articulado del decreto en cuestión, orientado a reglamentar el suministro de vehículos tipo taxi y automóviles colectivos, es decir, existe unidad temática, por lo cual su inconstitucionalidad es total".
V. Consideraciones de. lacorte
1. Competencia
La tiene la Corte Suprema de Justicia, por cuanto se trata de un decreto expedido en desarrollo de autorizaciones especiales, regidas por el artículo 76 ordinal 11, de la Constitución Política.
Varios fallos de la Corte, entre los cuales merece destacarse el de mayo 2 de 1985, han expresado que la mencionada ley otorga al Ejecutivo el mandato de intervención económica en la industria del transporte, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 de la Constitución Política.
Según la doctrina de esta misma Corporación, los decretos que expida el Presidente en desarrollo de esta clase de leyes tienen fuerza legislativa como lo disponen los artículos 76, ordinal 11 y 118, ordinal 8° de la Constitución y el control jurisdiccional sobre su constitucionalidad compete a la Corte Suprema de Justicia al tenor de lo dispuesto en el artículo 214 de la Carta.
Por tanto, puesto que el decreto demandado pertenece a la categoría enunciada, mediante esta sentencia la Corte se pronunciará sobre la demanda de manera definitiva.
Considerada la diferencia entre las facultades extraordinarias (artículo 76 ordinal 12 de la Constitución Nacional) y las autorizaciones especiales (artículo 76, ordinal 11 de la Constitución Nacional), no es pertinente en este caso que se defina previamente si, al expedir el decreto acusado, se sujetó el Gobierno a la temporalidad, siendo éste un requisito que no exigen las disposiciones constitucionales pertinentes y que, por eso mismo, no tuvo en cuenta la Ley 15 de 1959 ni el Presidente de la República cuando hizo uso de las autorizaciones por ella conferidas.
Estima el actor que los artículos 3° y 4° del Decreto número 2472 de 1987 consagran a favor de la Corporación Financiera del Transporte "el monopolio de compra, importación, distribución, adjudicación y suministro de la totalidad de los taxis que se importen o ensamblen en el país", sin autorización de la ley, sin que el motivo del monopolio haya sido el arbitrio rentístico y sin prever la indemnización para las personas que, por razón del monopolio, resulten privadas del ejercicio de una industria lícita, todo lo cual conduce, en su sentir, a una violación del artículo 31 de la Carta y a la "ilegalidad" del decreto por desconocer la Ley 15 de 1959.
Observa la Corte que resulta impropia la locución, "ilegalidad", usada por el demandante para referirse a una posible infracción de la ley de autorizaciones, ya que, según se ha dicho, el decreto acusado goza también de fuerza legislativa.
La ley de autorizaciones
Por cuanto uno de los motivos por los cuales alega el actor que se viola el artículo 31 de la Constitución radica en que la Ley 15 de 1959, no autorizó al Gobierno para establecer un monopolio, se transcribe a continuación el artículo 1° de la misma, por el cual se confirió el mandato legal de intervención:
"LEY 15 DE 1959
(abril 30)
Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se crea el fondo de transporte urbano, y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 1° En desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional, el Gobierno, en representación del Estado y por mandato de esta ley, intervendrá en la industria del transporte automotor, tanto urbano como en servicio por carreteras, para la movilización de carga y pasajeros, con los siguientes objetivos:
a) Organizar y patrocinar empresas públicas, privadas o mixtas de carácter distrital, municipal, departamental o nacional, pudiendo expropiar o adquirir los equipos pertenecientes a particulares, previa indemnización o arreglo contractual sobre el pago;
b) Reglamentar el funcionamiento de dichas empresas y la prestación de sus servicios;
c) Hacer o autorizar importaciones de vehículos y repuestos, pudiendo modificar o eliminar las tarifas aduaneras, requisitos y demás gravámenes de importación de elementos destinados a ese servicio público. Además, el Gobierno podrá intervenir para regular los precios de venta al público de todas estas mercancías;
d) Fijar para todas las ciudades del país las tarifas de transporte urbano, intermunicipal e interdepartamental, y establecer la forma de pago o prestación del servicio de transporte que por esta ley le corresponde al empleador en beneficio del empleado; y
e) Establecer cuando las necesidades del transporte urbano en otras ciudades del país lo exijan, y en forma transitoria mientras se establecen tarifas definitivas, el
sistema previsto en esta ley para el Distrito Especial de Bogotá, y en consecuencia señalar el monto, forma de pago, distribución y recaudo del auxilio patronal por transporte allí previsto.
Parágrafo. La facultad establecida en el ordinal d) del artículo anterior, y en cuanto hace relación al servicio urbano, podrá delegarla el Gobierno en los gobernadores o en los alcaldes, cuando los respectivo municipios tengan una organización adecuada en sus dependencias de tránsito y transportes, de acuerdo con las reglamentaciones que dicte el Gobierno sobre el particular. Para la aplicación de las determinaciones que se dicten en virtud de esta delegación, se requiere la previa autorización del Gobierno Nacional».
Dice el señor Procurador General de la Nación que el artículo 3° del decreto demandado establece un monopolio para la comercialización de los vehículos tipo taxi y colectivos, lo cual vulnera la Constitución pues la Ley 15 de 1959 "no crea ni autoriza el establecimiento de monopolios a favor de entidades financieras del transporte ni de cualquiera otra naturaleza".
La Corte reitera en este punto lo afirmado en sentencia del 22 de enero de 1987, acerca del alcance de las autorizaciones que al Presidente de la República confiere el Congreso en desarrollo del artículo 76, ordinal 11, de la Constitución,
Se dijo entonces:
"Varios son los fines señalados a la intervención por el mismo precepto constitucional, a saber: racionalizar y planificar la economía con el propósito de lograr el desarrollo integral; obtener la justicia social y alcanzar el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, en especial el de las clases proletarias, dentro de una política de ingresos y salarios y el pleno empleo de los recursos humanos y naturales. Todo lo cual puede resumirse en el concepto de "bien común", expresamente mencionado por el artículo 32 como límite de la libertad de empresa y de la iniciativa privada.
"Haciendo uso del criterio teleológico en la interpretación de las instituciones, conforme al cual el contenido de ellas no se quede a la zaga de los fines que las inspiran -en especial cuando tratan de conseguir el bienestar de la comunidad y su predominio sobre el interés de los particulares-, estima la Corte que el marco de facultades radicadas en cabeza del Estado en materia de intervención económica, debe ser tal que le permita alcanzar los expresados fines con efectividad y certeza, desde luego sin cercenar las libertades ni los derechos de los invididuos, pero encuadrando estos y aquéllas dentro de los límites constitucionales fijados".
En el mismo fallo expresaba la Corporación que, desde luego, tales autorizaciones no pueden entenderse como transferencia ilimitada de la potestad legislativa del Congreso ni como pretexto para desconocer las garantías constitucionalmente tuteladas, pero que sí han de interpretarse como suficientes para alcanzar los fines que busca el mandato legal de intervención.
Debe insistirse, además, en las diferencias constitucionales existentes entre los ordinales 11 y 12 del artículo 76, especialmente en cuanto atañe a la mayor o menor
amplitud de atribuciones en cabeza del Ejecutivo en ejercicio de las autorizaciones y facultades que se le otorgan en desarrollo de uno y otro, respectivamente.
Bien es cierto que cuando, en virtud del artículo 76, ordinal 11 de la Constitución Política, el Congreso autoriza al Presidente de la República para "ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional", en este caso la del artículo 32 de la misma Carta, no le está transfiriendo indefinida e indiscriminadamente su función legislativa, ya que ello implicaría una ruptura de la cláusula general de competencia y concentraría excesivos poderes en cabeza del Ejecutivo.
No obstante, el ordinal mencionado no tiene las mismas características del 12, pues ni se establece límite temporal para el ejercicio presidencial de funciones legislativas, ni se exige la misma estricta precisión sobre los asuntos objeto de autorizaciones.
En efecto, a diferencia de los renglones puramente administrativos a los cuales se refiere el ordinal en referencia (celebración de contratos, negociación de empréstito y enajenación de bienes nacionales), de suyo delimitado por su materia en el texto mismo de la norma, el "ejercicio de otras funciones dentro de la órbita constitucional" es mucho más amplio, toda vez que remite al esquema institucional característico de la norma o normas que configuran esa órbita: en el caso que nos ocupa el artículo 32 de la Constitución. De allí que el alcance de los decretos no pueda medirse, en su relación con la respectiva ley, con el mismo criterio limitativo usado para aquellos por medio de los cuales se ejercitan las facultades extraordinarias.
Así pues, como lo ha expresado varias veces esta Corporación, tratándose de materias tales como las contenidas en la Ley 15 de 1959, habrá que escudriñar en el artículo 32, en sus fines, en los medios de intervención que contempla y en sus relaciones con otros preceptos de la Carta, para conocer hasta dónde llegan las atribuciones del Gobierno en uso del mandato legal conferido.
En sentencia del 30 de enero de 1984 expresó la Corte sobre el particular (G.J. No. 2340-41-42, página 64) que no puede confundirse la ley de intervención con la ley de facultades pues, al hacerlo, "se identificarían dos mecanismos que desde el punto de vista de la Constitución tienen una clara autonomía institucional". Las atribuciones del artículo 32 se basan en el mandato de ley que contiene "orientaciones y lineamientos generales" para que el Gobierno, a través de medidas concretas consignadas en decretos, aplique en detalle tales directrices, "adaptándolas a las mudables necesidades del movimiento económico".
En ese y en otros fallos, la Corte ha manifestado que el mismo carácter general de la ley de intervención, en el cual se fijan únicamente pautas generales, hace que ella deba tomarse como "ley cuadro de orientaciones relativas a la intervención que debe cumplirse".
En consideración a esas diferencias y puesto que el decreto acusado desarrolla un mandato de intervención económica que encaja en el ordinal 11 y no el 12 del artículo 76 de la Carta, sus preceptos habrán de ser analizados a la luz de los señalados principios.
En el caso presente los fines de la intervención han sido señalados por el artículo 1" de la Ley 15 de 1959, en especial en sus literales a) y c) que aluden, respectivamente, a la organización y patrocinio de empresas públicas, privadas o mixtas de transporte y a la importación de vehículos y repuestos, así como a la atribución de "regular los precios de venta al público de todas estas mercancías".
Bien puede entenderse que para lograr estos objetivos, en particular la regulación de los precios, se establezca que una entidad oficial, como la Corporación Financiera del Transporte, los asigne y distribuya como lo prevé el artículo 3o del decreto acusado, razón por la cual no se admite el cargo sobre posible exceso en el ejercicio de las autorizaciones legislativas.
En cuanto a la posible violación del artículo 31 de la Carta, por haberse establecido un monopolio en cabeza de la Corporación Financiera del Transporte para distribuir, adjudicar y suministrar la totalidad de los vehículos tipo taxi y colectivos que se importen o ensamblen en el país, cabe analizar si la norma en cuestión cumple con los requisitos que dicho precepto constitucional contempla para crear monopolios:
Por lo que hace a la exigencia de que el monopolio se establezca por virtud de ley. no cabe duda de la fuerza legislativa del Decreto número 2472 de 1987, pues ya se ha dicho que se expidió en desarrollo de autorizaciones conferidas, con arreglo al artículo 76 ordinal 11, de la Carta, por el Congreso Nacional (artículo 118, ordinal 8" de la Constitución Nacional).
En lo relacionado con la indemnización a quienes, por razón del monopolio, puedan quedar privados del ejercicio de una industria lícita, no es asunto que corresponda juzgar a la Corte dentro del juicio de constitucionalidad que se adelanta, pues el artículo 31 exige dicha indemnización al aplicar la ley que establece el monopolio, no al expedirla. Ello es verificable, entonces, en los casos concretos y sobre la base de que se conoce quiénes y en qué magnitud resultan perjudicados.
Así lo ha subrayado la Corte varias veces, en especial mediante sentencia del 28 de septiembre de 1938, en la cual se dijo: "La fuente principal de la indemnización es la privación del derecho a una determinada y concreta actividad industrial" (se subraya).
En la misma providencia insitió la Corte en que una cosa es la facultad para el establecimiento del monopolio -que corresponde a la ley- y otra la aplicación práctica, la ejecución de la ley.
En lo atinente al arbitrio rentístico, se considera que la exigencia del artículo 31 de la Constitución no implica que el único y exclusivo fin del monopolio sea la obtención de rentas para el Estado sino que él puede confluir con otros propósitos como la eficiente prestación de los servicios públicos y, en general, el cumplimiento de los fines del Estado. En el caso presente, juzga la Corte que ese requisito se cumple a cabalidad, pues la Corporación Financiera del Transporte, entidad financiera de carácter estatal, se lucra con la compra y venta de los vehículos, máxime cuando esta última se hace a plazo y con intereses, modalidad usada por esa entidad, luego las disposiciones por medio de las cuales se le encomienda llevar a cabo esas operaciones
en cuanto a los vehículos tipo taxi y colectivos tienen un claro fin de obtención de rentas para el Estado, aunque no sea el único que se persigue.
En el fallo de la Corte ya citado (septiembre 28 de 1978) se dejó sentado que:
"En nuestra constitución, un monopolio se justifica sólo como arbitrio rentístico, pero no se excluye para su creación legal, la coexistencia de otros objetivos: necesidades de defensa, utilidad de un servicio especial, fines de cultura, consideraciones de orden público, exigencias internacionales, etc...".
En el mismo sentido se pronunció recientemente la Corte en sentencia del 18 de febrero de 1988 (magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz).
Por todo lo anterior se estima que no es inconstitucional el artículo 3" del Decreto número 2472 de 1987 pues no viola las normas superiores indicadas por el demandante ni ninguna otra.
El artículo 4° se limita a autorizar a la Corporación Financiera del Transporte para celebrar convenios con ensambladoras y fabricantes, a fin de dar cumplimiento a las disposiciones del decreto, lo cual en modo alguno desconoce preceptos constitucionales ya que se trata de atribuciones administrativas que encajan dentro de las tareas propias de las entidades descentralizadas, en especial las que cumple la Corporación Financiera del Transporte. Además, la posibilidad de celebrar esos convenios es una forma de lograr la organización y cabal funcionamiento del transporte público y de regular los precios de los vehículos, todo lo cual está previsto en el artículo Io de la Ley 15 de 1959 y encuadra sin dificultades en la letra y la filosofía del artículo 32 de la Constitución.
También ha sido objeto de impugnación el artículo 6o del decreto por cuanto sostiene la demanda que, al limitar las posibilidades de adjudicación de vehículos por la C.F.T. a "un vehículo por persona natural o jurídica".cercena a los particulares la posibilidad de crecer en su patrimonio y viola la libertad de empresa y la iniciativa privada (artículos 30 y 32 de la Constitución).
No lo considera así la Corte, pues la norma en referencia de ningún modo impide a las personas la adquisición de bienes ni el establecimiento de empresas, tampoco prohíbe que amplíen su patrimonio personal, como erróneamente lo aprecia el actor, sino que, en desarrollo del principio tutelado por el artículo 30 de la Carta sobre prevalencia del interés público o social sobre el bien particular, tiende a evitar que unos pocos individuos monopolicen el servicio público de transporte, con lo cual ordena un importante sector de la economía dentro de los límites del bien, común (artículo 32 de la Constitución Nacional) a la vez que amplía las posibilidades de empleo, desarrollando así el principio que consagra el artículo 17 de la Constitución sobre protección especial al trabajo.
Este fallo no se extiende a las demás normas del decreto acusado, pues respecto de ellas el actor no formula cargos, limitándose a expresar que "se integran a las anteriores y quedan viciadas igualmente por hacer parte de un sistema que establece un monopolio inconstitucional".
Observa la Corte que no todas las disposiciones del decreto están integradas al artículo 3o de modo tal que la decisión sobre su constitucionalidad repercuta en ellas, pues se refieren a asuntos muy diversos, todos relacionados con la organización y funcionamiento del servicio público de transporte, pero no necesariamente vinculadas al monopolio que sobre la comercialización de taxis y colectivos introduce el mencionado precepto.
No puede abrirse paso la tesis de que la sola fundamentación sobre posible inconstitucionalidad de una norma implique la decisión sobre la exequibilidad de todo un estatuto, ya que la demanda en estos casos es inepta, en cuanto a los artículos cuyas razones de inconstitucionalidad no se sustentan, con arreglo a lo previsto por el artículo 16 del Decreto número 0432 de 1969.
A este respecto, en sentencia del 27 de septiembre de 1972 (Magistrado ponente: doctor José Gabrielde la Vega) dijo la Corte:
"(...) resulta inadmisible impugnar como inexequible todo un estatuto proveniente de una ley, de un código o de un decreto, sin especificar de manera particular y concreta los cargos de violación constitucional de cada una de sus normas, en relación con las constitucionales correspondientes y fundamentando las razones de las respectivas infracciones invocadas...".
No se decidirá, entonces, sobre el fondo de las pretensiones contenidas en la demanda en cuanto a los artículos no expresamente atacados por el actor.
Decisión
Por lo expuesto, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
Resuelve:
1. Declarar exequibles los artículos 3", 4" y 6" del Decreto número 2472 de 1987.
2. Declararse inhibida para conocer sobre el fondo de la demanda, por ineptitud de ésta, en cuanto a los demás artículos del mencionado decreto.
Cópiese, publíquese, comuniqúese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Didimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario General