300Corte SupremaCorte Suprema300300034341738Fabio Morón Díaz198825/02/19881738_Fabio Morón Díaz_1988_25/02/198830003434EL DERECHO DE LA INFORMACION Y LA PUBLICIDAD DE ACTOS Y DOCUMENTOS OFICIALES. PROCEDIMIENTO CUANDO SE NIEGA Exequible el artículo 21 de la Ley 57 de 1985 Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 19. Referencia: Expediente número 1738. 1988
Alberto DonadíoAcción de inexequibilidad contra el artículo 21 de la Ley 57 de 1985. Procedimiento cuando se niega la consulta de documentos por parte de la Administración.Identificadores30030003435true75327Versión original30003435Identificadores

Norma demandada:  Acción de inexequibilidad contra el artículo 21 de la Ley 57 de 1985. Procedimiento cuando se niega la consulta de documentos por parte de la Administración.


EL DERECHO DE LA INFORMACION Y LA PUBLICIDAD DE ACTOS Y DOCUMENTOS OFICIALES. PROCEDIMIENTO CUANDO SE NIEGA

Exequible el artículo 21 de la Ley 57 de 1985

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 19.

Referencia:

Expediente número 1738.

Acción de inexequibilidad contra el artículo 21 de la Ley 57 de 1985. Procedimiento cuando se niega la consulta de documentos por parte de la Administración.

Actor: Alberto Donadío.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada según Acta número 10.

Bogotá, D.E., febrero veinticinco (25) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

I. Antecedentes

El ciudadano Alberto Donadío presentó ante esta Corporación escrito de demanda en el que solicita que se declare inexequible una parte del artículo 21 de la Ley 57 de 1985. Admitida la demanda se surtió el traslado correspondiente al Ministerio Público. Procede la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada, cumplidos como se encuentran todos los trámites que prevé el Decreto número 432 de 1969.

II. Texto de la norma acusada

"Artículo 21. La Administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes. Si la persona interesada insistiere en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso-Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentosdecidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente. Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consultar o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente" (Lo subrayado es lo demandado).

III. La demanda

1. Normas que se estiman violadas

Para el actor, la norma acusada viola lo preceptuado por el artículo 26 de la Constitución Nacional.

2. Fundamentos

Para efectos de fundamentar su demanda, el actor señala que la norma acusada parcialmente es contraria a nuestro orden constitucional, porque prescribe un término demasiado corto para tramitar el procedimiento jurisdiccional de carácter contencioso administrativo, establecido por la ley para resolver la insistencia de la persona interesada en consultar determinados documentos de la Administración u obtener copia o fotocopia de ellos. De esta manera, la norma acusada establece un procedimiento de juzgamiento extrarrápido que desconoce los elementos que integran la noción del debido proceso, contenidos en el artículo 26 de la Carta Fundamental.

Para el actor, el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, establece una suerte de juzgamiento en la que las partes no tienen oportunidad de ejercer el derecho de impugnación y contradicción puesto que no permite que estas sean oídas y vencidas en juicio; sostiene que, "la velocidad del juicio -apenas diez días hábiles- impide que el peticionario y la propia Administración puedan ejercer una verdadera defensa. En diez días tendrían que cumplirse, hipotéticamente, las siguientes actuaciones procesales: presentación de la demanda, admisión de la misma resolución sobre la solicitud de suspensión provisional, solicitud y práctica de pruebas, traslados para alegar, registro del proyecto de sentencia y expedición de la sentencia" (La subraya es de la demanda).

La norma acusada creó un sistema de juzgamiento de las controversias sobre el derecho de acceso a los documentos de la Administración en el que no hay proceso. Así, sostiene el actor "sólo hay sentencia. No hay ni siquiera demanda, porque basta que el peticionario pronuncie ante la Administración la palabra 'insisto' para que por cuenta del contradictor en la controversia (la Administración) se lleve el asunto a conocimiento del juzgador" (sic).

IV. El Ministerio Público

El señor Viceprocurador General rindió el concepto fiscal correspondiente, una vez aceptado el impedimento que en la oportunidad debida manifestó el señor Procurador General de la Nación; en él solicita a esta Corporación que declare que el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, en la parte demandada, es exequible. Son consideraciones del Ministerio Público las que siguen:

En primer lugar, advierte que el trámite que prevé la norma acusada es especial y tiene como finalidad la de determinar si existe o no la reserva constitucional o legal que señala la Administración como motivo para negar la solicitud correspondiente. Por lo mismo, sostiene que esta oportunidad no puede someterse a los dilatados pasos de un proceso ordinario y que la rapidez y celeridad de los trámites que prevé la norma acusada no vulneran el debido proceso ni el derecho constitucional de defensa puesto que la obligación del tribunal del lugar donde se encuentren los documentos objeto de la decisión negativa de la Administración consiste en examinar en derecho la documentación remitida, los fundamentos y las razones esbozadas por el interesado en apoyo de su insistencia, y si lo considera necesario, solicitar la copia de aquéllos y tomar la decisión definitiva.

De otra parte sostiene el concepto fiscal que " la insistencia presupone la manifestación o expresión de los argumentos y motivos de inconformidad con la negativa, que no pueden ser ocultados por la administración al Tribunal de conocimiento, por cuanto deben ser presentados o remitidos a éste para que conozca plenamente los fundamentos invocados por el interesado y los del funcionario que niega la petición con la finalidad de lograr el máximo de claridad en el asunto sometido a su consideración, en el menor tiempo posible, es decir como una manera real y práctica de garantizar el derecho de petición e información oportunos y jurídicamente garantizados".

V. Consideraciones De La Corte

1. Competencia

De conformidad con el artículo 214 de la Carta y según lo previsto por el Decreto número 432 de 1969, esta Corporación es competente para conocer y resolver la cuestión planteada ya que la norma acusada forma parte de una ley de la República y la acción pública de inexequiblidad que se dirige contra el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, cumple con los requisitos formales y sustanciales exigidos para que la Corte Suprema de Justicia proceda a dictar sentencia de mérito.

2. El derecho de la información y la publicidad de actos y documentos oficiales

"En primer término, conviene hacer algunas observaciones en torno al contenido del estatuto del que forma parte la disposición acusada, puesto que la Ley 57 de 1985 (julio 5), 'por la cual se ordena la publicidad de actos y documentos oficiales', se enmarca dentro de una de las más vastas manifestaciones de la evolución jurídico-política de las modernas democracias constitucionales, aunque, en particular, sólo se refiere a algunos de sus aspectos.

En efecto, el Derecho de la Información, en tanto género, comprende la regulación normativa de los diversos sistemas de difusión de todo aquello que a través del lenguaje se transmite y acumula por medio de especiales instrumentos, cuya importancia y naturaleza física, económica y sociológica, es además motivo de permanentes transformaciones y avances. Este nuevo derecho no se reduce sólo al reconocimiento, regulación y garantía de la publicidad de actos y documentos oficiales, lo que es sólo una, de sus especies, sino que también se dirige a otros tantos objetos, como los canales de comunicación y difusión social; la información en tanto bien económicamente relevante (marcas, patentes, propiedad literaria); los datos, su acumulación, difusión y manejo; y la ciencia que se ocupa de aquélla, la informática.

Como queda visto, un estatuto sobre el derecho de la información, aunque se dirija a la protección especializada de un determinado conjunto de bienes y actividades, por sus alcances tan vastos, abarca muchos más objetos y se propone otras tantas y fundamentales finalidades como aquella que contiene la ley que se analiza.

Así, la Ley 57 de 1985, uno de cuyos apartes es lo demandado en esta oportunidad, dirige sus alcances al reconocimiento y garantía del derecho público de acceso a los actos y documentos oficiales cuya publicidad y difusión también ordena, siempre que conforme a la Constitución o a la ley no tengan carácter reservado; además, señala un conjunto de instrumentos normativos que hacen expedito su particular ejercicio, pues se dirige a permitir a todas las personas el conocimiento directo e indirecto del contenido de la acción oficial y del desarrollo de las tareas que cumplen las autoridades públicas. En este sentido, asegura la vigencia de una de las más modernas formas de acción de los gobernados sobre el poder público y forma parte de los instrumentos de control vertical sobre los gobernantes, ya que la comunidad, sin organismos intermediarios y sin formalidades especiales, puede valorar la actividad que se cumple en su nombre y en el del Estado, así como las tareas gubernamentales y administrativas.

Es evidente que se trata de un derecho político, dirigido a permitir formas nuevas de defensa de las comunidades contra el despotismo, la arbitrariedad, la corrupción, los abusos y desviaciones del poder, y, además, en cuanto tal, refuerza la vigencia de la democracia, asegura su actualización y mejora la condición de los ciudadanos frente a las autoridades, pues permite que éstos no solo las elijan sino que las controlen con base en la necesaria información sobre su gestión. Es entendido que la reserva constitucional y legal de algunos documentos solo opera por excepción, en cuanto exista previa definición normativa, que se legitima cuando se trata de asegurar intereses generales de la comunidad. No queda así al arbitrio de la administración, la definición del carácter del documento ya que sólo el constituyente o el legislador pueden darle a los documentos oficiales dicho valor.

La Ley 57 de 1985, como se vio, consagra el derecho público de acceso a los documentos que reposan en oficina de la Administración, siempre que éstos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley, o que no hagan relación a la defensa o seguridad nacional; en su garantía, la misma ley impone a la Administración el deber de facilitar la consulta y el de entregar copia o fotocopia de tales documentos, previendo que en los casos en los que, a juicio de la entidad pública proceda la reserva mencionada, debe ésta señalarlo mediante providencia motivada que indique las disposiciones legales pertinentes.

De otra parte, se ha previsto que esta petición debe resolverse por las autoridades correspondientes -el jefe de la respectiva oficina o el funcionario en quien éste haya delegado dicha facultad-, en un término máximo de diez días, y si no se da respuesta, opera para todos los efectos legales instrumento del silencio administrativo positivo con la consecuente pérdida del empleo para el funcionario renuente y con la entrega del documento respectivo dentro de los tres días inmediatamente siguientes.

El artículo 21 de la misma ley, estableció un trámite especial para resolver la insistencia de la persona interesada en consultar u obtener copia o fotocopia de aquellos documentos, en los casos en los que la Administración, por providencia motivada y dentro del término oportuno, se niegue a permitirlas o facilitarlas fundada en las disposiciones constitucionales o legales que autorizan la reserva. Prevé esta disposición que el funcionario respectivo, debe enviar la documentación correspondiente al Tribunal de lo Contencioso-Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, para que éste decida en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si ésta se debe atender parcialmente".

Se trata de un procedimiento especial de revisión sobre una actuación oficial, que impone a un órgano de la jurisdicción Contencioso-administrativa, el deber de verificar la legalidad de los motivos que fundamentan la decisión negativa de la administración. Por la necesidad de asegurar una pronta y eficaz solución de esta controversia, el trámite que prevé la disposición acusada se ajusta a las exigencias contenidas en el artículo 26 de la Constitución Nacional, puesto que el derecho de defensa se tutela al ejercer la insistencia que provoca el procedimiento de control y garantiza el derecho a la información.

Se advierte que en el asunto sub examine, por los intereses en conflicto y por los bienes jurídicamente tutelados, el procedimiento especial previsto por la norma acusada para asegurarlos, se ajusta en todas sus partes a la Carta, pues los trámites propios del proceso ordinario señalados por el Código Contencioso-Administrativo, así como las acciones de nulidad y de restablecimiento del derecho, no son necesariamente los más adecuados para resolver este tipo de controversias entre la administración y los particulares. Bien puede el legislador, dentro de sus competencias, ante una actuación administrativa de la índole de la providencia que deniega el acceso a los documentos oficiales, disponer un trámite jurisdiccional excepcional o especial, en el que dentro de los diez días hábiles siguientes se resuelva si en derecho procede o no la petición o si ésta debe atenderse parcialmente, sin otra actuación judicial distinta de aquella que permite al Tribunal solicitar copia o fotocopia de los documentos sobre cuya difusión se debate. Es, a juicio de la Corte, un trámite que asegura en debida forma el derecho consagrado por la misma ley y que contribuye a garantizar su eficacia.

Siendo una acto de carácter subjetivo existe un procedimiento especial que garantiza el derecho del ciudadano. Se trata de una reclamación especial que debe atenderse con más agilidad y prontitud que las anteriores, con base en el presupuesto de una simple verificación objetiva sobre la naturaleza y el contenido material del documento solicitado, para evitar que en prolongadas y ordinarias actuaciones, pierda interés e importancia la información requerida por el particular.

Estima esta Corporación que la norma objeto de la acusación se ajusta en todas sus partes a lo previsto por la Constitución Nacional y así lo declarará.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional,

resuelve

"Declarar exequible el artículo 21 de la Ley 57 de 1985, en la parte demandada, cuyo tenor literal es el siguiente:

"Artículo 21. Si la persona interesada insistiere en su solicitud, corresponderá al Tribunal de los Contencioso-Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente. Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consulta o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los diez (10) días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo Garda Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Didimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.

Alvaro Ortiz Monsalve

Secretario