Norma demandada: Decreto Extraordinario número 181 de 1987. Remuneración y escalafón de los docentes vinculados a la Contraloría General de la República.
EXTRALIMITACION EN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS. LIMITE TEMPORAL Y MATERIAL. PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA.
Inhibirse de fallar la acusación de inexequibilidad contra los artículos 1° y 2° del Decreto-ley número 181 de 1987.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 3.
Referencia: Expediente número 1735.
| Norma acusada: | Decreto Extraordinario número 181 de 1987. Remuneración y escalafón de los docentes vinculados a la Contraloría General de la República. |
Actor: Luis Carlos Avellaneda Tarazona.
Magistrado ponente: doctor Jesús Vallejo Mejía.
Aprobada según Acta número 02.
Bogotá, D.E., enero veintiocho (28) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. Antecedentes
El ciudadano Luis Carlos Avellaneda Tarazona, en uso del derecho que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del Decreto número 181 de 1987.
Admitida la demanda, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, quien oportunamente rindió su concepto.
Cumplido el trámite del proceso de inexequibilidad, entra la Corte a resolver sobre el fondo del asunto.
II. Texto de las disposiciones acusadas
Las partes que se subrayan, correspondientes al parágrafo único del artículo 1° y al artículo 2° con su parágrafo, ambos del Decreto Extraordinario número 181 de 1987, dicen así:
"La remuneración de las personas que desempeñen los anteriores empleos será la correspondiente al grado del Escalafón Nacional Docente en que ellas se encuentren inscritas, y se regirán por las normas que regulan, en todos sus aspectos, el régimen de personal, disciplinario y de prestaciones sociales que se aplican a los demás empleados de la Contraloría General de la República".
"Artículo 2° El Contralor General proveerá los cargos docentes necesarios en el Colegio para los hijos de empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares, vinculando personal por contrato administrativo de prestación de servicios, el cual se celebrará por períodos académicos. Su remuneración se determinará con base en las horas efectivamente dictadas. Los contratos de que aquí se trata requieren para su perfeccionamiento, el registro presupuestal correspondiente".
"Parágrafo. Los docentes que se vinculan a la Contraloría General de la República por contrato administrativo de prestación de servicios se denominarán docentes de cátedra y no adquieren por ese hecho el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales".
III. Normas constitucionales violadas y concepto de la violación
La Ley 76 de 1986, por medio de la cual se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias "para modificar las escalas de remuneración, nomenclatura y el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación de los empleados del sector público" le otorgó, así mismo, atribuciones para "modificar el sistema de clasificación de empleos de la Contraloría General de la República y los requisitos mínimos para el ejercicio de los mismos, así como para reestructurar su plantación de personal"; teniendo en cuenta que con base en esta facultad no se podía aumentar el número de cargos existentes, como tampoco el costo de la planta de personal del organismo, el cual solo se incrementaría en el porcentaje que determinara el gobierno, de acuerdo con las facultades que se le otorgaron (artículo 1° numeral 5 de la Ley 76 de 1986).
No obstante que, de acuerdo con la Ley 76 de 1986, las facultades extraordinarias del Presidente de la República, en materia de personal de la Contraloría, se limitaban a las antes señaladas, el Ejecutivo, en exceso de atribuciones, a través del parágrafo único del artículo 1° del Decreto número 181 de 1987, prácticamente legisló en materia de régimen de personal y disciplinario con respecto a los docentes que se vinculen al Colegio y sus familiares, olvidando que todos los docentes oficiales se rigen por normas especiales, en particular por el Decreto número 2277 de 1979.
Por otra parte, el artículo 2° del Decreto Extraordinario número 181 de 1987, estatuyó que la provisión de cargos para el mencionado colegio se haría "vinculando personal por contrato administrativo de prestación de servicios, el cual se celebrará por períodos académicos", y cuya "remuneración se determinará con base en las horas efectivamente dictadas", sin que por este hecho los docentes así vinculados adquieran el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales. En este caso el Presidente de la República está legislando en materia de vínculo de personal y sus alcances, con lo cual excede sus facultades, y que el aspecto formal del vínculo concierne a un estatuto que debe ser obra del Congreso.
Con fundamento en lo argumentado, el actor considera que al expedir el Decreto número 181 de 1987, en las normas acusadas, el Presidente de la República violó las siguientes disposiciones constitucionales:
1. Artículo 76 numeral 1°:
Con base en las facultades otorgadas al Ejecutivo por la Ley 8a de 1979, el Presidente de la República expidió el Decreto-ley número 2277 de 1979, conocido como Estatuto de Personal Docente.
Luego de regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñen la profesión de docente, a todo nivel, excepto el superior, que se rige por normas especiales y de definir qué se entiende por profesión docente, el artículo 3° del mencionado decreto incluyó entre los "educadores nacionales" aquellos que presten sus servicios a entidades oficiales de orden nacional, entre los cuales se encuentra la Contraloría General de la República.
En el caso sub examine, el Gobierno Nacional mediante el Decreto número 181 reformó el Decreto-ley número 2277 de 1979, al disponer una reglamentación especial para los docentes al servicio del Colegio de la Contraloría General de la República.
Si bien el régimen de personal docente oficial se estableció a través de un decreto extraordinario expedido con fundamento en autorización legal, sólo podía reformarse por el legislador o por un decreto extraordinario, que tuviese su fundamento en una ley que específicamente autorizara al Ejecutivo a este aspecto.
Así mismo, al disponer el artículo 2° del Decreto-ley número 181 de 1987 que el personal docente necesario para el Colegio de la Contraloría, se vincule por contrato administrativo de prestación de servicios, está implícitamente modificando los conceptos establecidos por los Decretos números 2400 y 3074 de 1968, acerca de lo que debe entenderse por empleo y por empleado o funcionario, y por el artículo 163 del Decreto Extraordinario número 222 de 1983, sobre la definición de contrato de prestación de servicios públicos, ya que de acuerdo con la interpretación armónica de estas disposiciones, los "docentes de la Contraloría serían genéricamente empleados, lo que contradice de suyo la posibilidad de vínculo mediante contrato administrativo de prestación de servicios".
Como el Ejecutivo no fue investido de facultades extraordinarias por la Ley 76 de 1986, en que se fundamenta el Decreto número 181 de 1987, para derogar o reformar los decretos-ley mencionados, debe concluirse que el gobierno pretermitió el numeral 1°del artículo 76 de la Constitución Nacional.
2. Artículo 76 numeral 12 y artículo 118 numeral 8° de la Constitución Nacional
De acuerdo con el artículo 62 de la Constitución Nacional, la potestad normativa en materia de personal y de régimen disciplinario y por consiguiente las facultades de nominación, remoción, ascenso y retiro o despido propios de un régimen de personal y disciplinario, es una facultad constitucional atribuida al Congreso de la República.
Así las cosas el Presidente de la República sólo puede regular tales aspectos cuando el Congreso le otorgue facultades extraordinarias precisas para ello.
Al examinar la Ley 76 de 1986, "en ninguna parte se encuentra que el Congreso hubiese facultado al Presidente para legislar en materia de régimen disciplinario y de personal para sus empleados, ni menos para los docentes de la Contraloría General de la República", por tanto, debe concluirse que el Ejecutivo desbordó las facultades concedidas por el Congreso, en flagrante transgresión de los artículos 76-12 y 118-8 de la Constitución Nacional.
3. Artículo 62, 76-10 de la Constitución Nacional
La violación de estos cánones constitucionales es consecuencia lógica de la transgresión de las normas superiores arriba señaladas. Según los artículos 62 y 76-10 de la Carta, el régimen de personal es de competencia del Congreso. El Ejecutivo, sin que el legislador le hubiese otorgado facultades precisas al respecto, no podía determinar la forma del vínculo de quienes prestan servicios docentes a la Contraloría (contrato administrativo de prestación de servicios), ya que "el vínculo de una persona con la administración hace parte de un conjunto normativo que regula el régimen de personal" que es competencia del Congreso.
IV. Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador centra su concepto en el examen de la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias, mediante las cuales se expidió el Decreto número 181 de 1987, del cual hacen parte las normas acusadas.
Después de transcribir los artículos de la Ley 76 de 1986, por virtud de los cuales se ejercieron las atribuciones presidenciales necesarias para la expedición de las disposiciones demandadas, el Procurador penetra en el análisis de las dos características fundamentales a las facultades extraordinarias que otorga el Congreso al Presidente: la temporalidad y la precisión, con el fin de determinar su comportamiento en el caso sub examine.
Sobre la temporalidad no encuentra reparo alguno, ya que de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 76 de 1987 el Congreso revistió de facultades al Presidente, para un término de 30 días contados a partir de su vigencia, que según el artículo 6 ibidem, es la de la fecha de su publicación, cumplida en el Diario Oficial número 37744 de diciembre 29 de 1986. Lo anterior quiere decir que la habilitación legislativa se extendía hasta el 29 de enero de 1987, por lo cual el Decreto número 181 de 1987, fechado el 27 de enero, fue dictado dentro del término señalado.
Acerca del contenido material, el Procurador realiza el siguiente análisis:
La Ley 76 de 1986 facultó al Presidente para fijar las escalas de remuneración, nomenclatura y régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación correspondientes a las distintas categorías de empleos de la Contraloría, y para modificar el sistema de clasificación de los empleados de tal entidad, así como para reestructurar su planta de personal.
Posteriormente el Procurador precisa las nociones jurídicas de empleos, nomenclatura y clasificación de empleos, de acuerdo con lo estatuido por el Decreto número 1042 de 1978, para concluir que al comparar los apartes acusados de las disposiciones impugnadas con las facultades otorgadas al Ejecutivo, el Presidente de la República rebasó las atribuciones conferidas, "al regular aspectos de régimen de personal y disciplinario y forma de vinculación de los docentes del Colegio de los hijos de los empleados de la Contraloría General de la República, materias ajenas a la autorización conferida; en consecuencia se violó el artículo 118-8, en concordancia con el 76-12 de la Constitución Nacional".
"Teniendo en cuenta que, como se ha visto, las partes demandadas de los artículos 1° y 2°del Decreto número 181 de 1987 infringen los artículos 76-12 y 118-8 de la Constitución, resulta indudable también que, como dice el actor, por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones en que incurrió el Ejecutivo, se violaron así mismo los artículos 76-1 y 10, y 63 de la Carta Fundamental, pues el Presidente ejerció un poder por fuera de los límites señalados en la ley de facultades".
Con fundamento en lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Suprema de Justicia la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
V. Consideraciones de la Corte
Teniendo en cuenta que el Decreto-ley número 181 de 1987 fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 76 de 1986, la Corte Suprema de Justicia es competente para fallar acerca de su constitucionalidad.
En enero 27 de 1987, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 76 de 1986, expidió el Decreto-ley número 181 de 1987 "por el cual se fija la planta de personal del Colegio para hijos de empleados de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones".
"Como el argumento principal de impugnación radica en la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias, otorgadas por el legislador al Ejecutivo, resulta oportuno transcribir los apartes pertinentes de la ley de autorizaciones 76 de 1986:
"Artículo 1° De acuerdo con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de treinta (30) días, contados a partir de la vigencia de esta ley, para los siguientes efectos:
"1. Fijar las escalas de remuneración, nomenclatura y régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación correspondientes a las distintas categorías de empleos de:
"e) La Contraloría General de la República.
"5. Modificar el sistema de clasificación de empleos de la Contraloría General de la República y los requisitos mínimos para el ejercicio de los mismos, así como para reestructurar su planta de personal.
"Artículo 6. Esta ley rige desde la fecha de su promulgación".
Corresponde a la Corte decidir si, al expedir las disposiciones impugnadas, el Gobierno Nacional excedió los límites temporal y material de las atribuciones concedidas.
Con respecto a la temporalidad, la Corporación comparte el criterio expuesto por el Procurador General de la Nación, en el sentido de que el Decreto número 181 de 1987 fue expedido por el Gobierno Nacional dentro del término previsto por la ley de facultades para el ejercicio de las mismas. En efecto, conforme al artículo 1° de la Ley 76 de 1986, el Congreso revistió de facultades al Ejecutivo por el término de 30 días, contados desde la vigencia de la misma, la cual debe considerarse a partir del 29 de diciembre de 1986, fecha de su publicación en el Diario Oficial37744, de conformidad con lo dispuesto por su artículo 6".
De lo anterior se concluye que la habilitación legislativa se extendió hasta el 29 de enero de 1987. Como el Decreto número 181 de 1987 fue expedido el 27 de enero del mismo año, fecha en la que además fue publicado en el Diario Oficial 37765, la Corte considera que el Gobierno hizo uso oportuno de las facultades referidas.
La Corporación se abstendrá de efectuar cualquier tipo de análisis de fondo con respecto a los fragmentos acusados del artículo 1° del antes mencionado decreto, por considerar que, teniendo en cuenta la manera como el actor formula la acusación, allí se presenta el fenómeno de la proposición jurídica incompleta, pues si eventualmente la Corte declarara la inexequibilidad de los fragmentos demandados, la parte restante de la disposición perdería su alcance normativo. En efecto, la norma quedaría así: "la remuneración de las personas que desempeñan los anteriores empleos será la correspondiente al grado del escalafón nacional docente en que ellas se encuentran inscritas... y de prestaciones sociales". Esta última expresión no tendría sentido alguno.
En relación con las disposiciones demandadas del artículo 2° del Decreto número 181 de 1987, también habrá de pronunciarse fallo inhibitorio, por cuanto si bien el texto no demandado ("el Contralor General proveerá los cargos docentes necesarios en el Colegio para los hijos de empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares"), tiene aparente sentido en sí mismo, un examen más detenido del asunto muestra estrecha relación con la parte demandada que no es posible disociarlo de ella".
Decisión
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
Resuelve
Inhibirse de fallar la acusación parcial de inexequibilidad formulada contra los artículos 1° y 2° del Decreto-ley número 181 de 1987.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente, Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Didimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.
Alfredo Beltrán Sierra
Secretario