300Corte SupremaCorte Suprema300300032411669Jesús Vallejo Mejía198719/11/19871669_Jesús Vallejo Mejía_1987_19/11/198730003241LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEBE SER LA MANIFESTACION DE VOLUNTAD DEL CONGRESO, ACTUANDO COMO CONSTITUYENTE DERIVADO DEBE CEÑIRSE A LOS PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES ESTATUIDOS POR EL TEXTO QUE SE REFORMA, PUES DE LO CONTRARIO SE ESTARIA QUEBRANTANDO EL ORDEN CONSTITUCIONAL VIGENTE. CUOCIENTE ELECTORAL. TECNICA LEGISLATIVA. Exequible el inciso 3° del artículo 50 del Acto Legislativo número 1 de 1968. Corte Suprema de Justicia Sentencia número 161. 1987
Miguel Alonso Casteblanco GordilloAcción de inexequibilidad contra el inciso 3° del artículo 50 Acto Legislativo número 1 de 1968 Cuociente electoral.Identificadores30030003242true75145Versión original30003242Identificadores

Norma demandada:  Acción de inexequibilidad contra el inciso 3° del artículo 50 Acto Legislativo número 1 de 1968 Cuociente electoral.


LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEBE SER LA MANIFESTACION DE VOLUNTAD DEL CONGRESO, ACTUANDO COMO CONSTITUYENTE DERIVADO DEBE CEÑIRSE A LOS PRINCIPIOS PROCEDIMENTALES ESTATUIDOS POR EL TEXTO QUE SE REFORMA, PUES DE LO CONTRARIO SE ESTARIA QUEBRANTANDO EL ORDEN CONSTITUCIONAL VIGENTE. CUOCIENTE ELECTORAL. TECNICA LEGISLATIVA.

Exequible el inciso 3° del artículo 50 del Acto Legislativo número 1 de 1968.

Corte Suprema de Justicia

Sentencia número 161.

Referencia: Expediente número 1669. Acción de inexequibilidad contra el inciso 3° del artículo 50 Acto Legislativo número 1 de 1968 Cuociente electoral. Actor: Miguel Alonso Casteblanco Gordillo.

Ponente: doctor Jesús Vallejo Mejía.

Aprobada por acta número 52.

Bogotá, D.E., noviembre diecinueve (19) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I. Antecedentes

Ante esta Corporación, el ciudadano Miguel Alonso Casteblanco Gordillo, en ejercicio de la acción pública reconocida por el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó demanda de inexequibilidad contra el inciso 3° del artículo 50 del Acto Legislativo número 1 de 1968.

Admitida la demanda, analizadas las pruebas y oído el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a resolver sobre el asunto planteado.

II. Norma acusada

Es del siguiente tenor:

"Si se tratare de la elección de sólo dos individuos, el Cuociente será la cifra que resulte de dividir el total de votos válidos por el número de puestos por proveer, más uno".

III. Fundamentos de la demanda

Expresa el actor que el 20 de septiembre de 1966 el Gobierno Nacional presentó al Congreso el proyecto de acto legislativo por el cual se modificaron varios artículos de la Constitución Nacional, entre ellos el 172 ibidem.

Dicho proyecto fue puesto inicialmente a consideración del Senado, bajo el número 63, para pasar luego a la Cámara de Representantes, como proyecto número 345. El texto inicialmente considerado y aprobado por la Comisión Primera Constitucional del Senado y por la plenaria de esta misma corporación, no contenía el inciso impugnado. Al pasar para tercer debate a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara, también fue aprobado sin introducirle ninguna modificación. Sin embargo, cuando el proyecto pasó a la plenaria de la Cámara, esta Corporación introdujo el inciso impugnado, regresando todo el proyecto a la Comisión respectiva para efectos de estudio de modificaciones, las cuales, una vez aprobadas por dicha Comisión, fueron analizadas por la Cámara en pleno, con nueva proposición de devolución para modificaciones a la Comisión Primera Constitucional de la misma Cámara, en donde sin más estudio se reenvió el texto del proyecto en su integridad para aprobación definitiva por la Cámara en pleno.

Debido a que la inclusión del inciso impugnado significaba una importante modificación al contenido del proyecto, la Cámara de Representantes ordenó regresar dicho texto al Senado, en donde se rechazó la introducción del inciso 3° del hasta entonces artículo 9° del proyecto del acto legislativo.

Lo anterior significó que, al terminar la primera vuelta o legislatura de reforma constitucional, estaba plenamente aprobado el texto modificatorio del artículo 17 de la Constitución, pero sin incluir el inciso 3° del enunciado actualmente vigente.

Al comenzar la segunda legislatura correspondiente al proceso de reforma constitucional, se refundieron en uno varios de los proyectos en estudio, transformándose el artículo 9° del proyecto, en el artículo 50, al que además se le adicionó el inciso impugnado. Quiere decir que el inciso 3° del artículo 50 cuando dice: "Si se tratare de la elección de sólo dos individuos, el cuociente será la cifra que resulte de dividir el total de votos válidos por el número de puestos a proveer más uno".

IV. Concepto fiscal

Después de analizar el proceso cronológico y lógico sufrido por el proyecto del acto legislativo en estudio, y luego de hacer énfasis en la necesidad de que toda revisión constitucional se ciña estrictamente a los cánones del artículo 218 de la Carta, la Procuraduría acude a los artículos 222 y 223 del Reglamento de la Cámara Alta -normatividad que considera parte integrante del estatuto superior -para concluir que "siendo el mismo Senado de la República el que negó en el cuarto debate de la primera vuelta dicho aparte, se encontraba legalmente autorizado para reproducirlo y someterlo a aprobación durante la segunda vuelta, que fue precisamente lo que ocurrió, a petición de su Comisión Primera, ratificada en la Plenaria, y que no sufrió alteración alguna en su transcurrir por la Cámara de Representantes, ya que al efectuarse los debates correspondientes de la segunda vuelta legislatura, fue aprobado en su integridad, pasando a convertirse en el actual inciso tercero del canon 172 superior". Con fundamento en lo expuesto, concluye la Procuraduría, solicitando a la Corporación la declaratoria de exequibilidad del inciso 3° del artículo 50 del Acto Legislativo número 1 de 1968.

V. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

La problemática relacionada con la competencia de la Corte para el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, venía desarrollándose desde el año 1955, cuando se presentaron ante la Corte las primeras demandas contra Actos Legislativos emanados de la Asamblea Nacional Constituyente. Sin embargo, la afirmación definitiva sobre la competencia de esta corporación para conocer de los vicios formales en que se incurra en la expedición de un acto de revisión constitucional, se presentó en fallo de 5 de mayo de 1978, en el estudio del Acto Legislativo número 2 de diciembre 19 de 1977 por el cual se convocó una Asamblea Constituyente.

Las razones principales en que se basó la nueva posición jurisprudencial, fueron las siguientes: "El poder de reforma de la Constitución es un poder constituido y debe ejercerse dentro de las reglas constitucionales del artículo 218, y sus decisiones no escapan a la jurisdicción constitucional de la Corte Suprema de justicia, puesto que pueden ser violatorias de la Constitución en cuanto infrinjan esas reglas y el principio de sujeción a ellas, sentado sin excepción alguna en el artículo 2° para todo y cualquier poder constituido. No importa que los actos legislativos no estén enunciados expresamente en el artículo 214 entre los que son susceptibles de juicio de validez constitucional por la Corte Suprema de Justicia. Porque la guarda de la Constitución, a ese Tribunal confiada, se refiere a la totalidad de sus preceptos, como lo indica aquel texto en los términos 'guarda de la integridad de la Constitución' y por tanto, su jurisdicción comprende todo acto que pueda vulnerar esa integridad, así no se haya expresado esa posibilidad en el referido texto, ya que ella resulta patente en el imperativo contenido en los artículos 2° y 218. Las expresiones tan categóricas y excluyentes de esta última norma no dejan duda sobre la imperatividad de los procedimientos que prescriben y del tipo de actos en que deben reflejarse las reformas constitucionales.

"La Constitución es una unidad normativa sistemática. Sus normas carecen de sentido consideradas aisladamente. Su interpretación debe integrarse y complementarse armónicamente. Es lo científico. Por eso, la regulación del control de constitucionalidad que compete a la Corte, debe complementarse, para el caso en estudio, con los efectos lógicos que se deducen dé los artículos 2°y 218, integrados con los resultantes del 214 (Corte Suprema de Justicia, sentencia de mayo 5 de 1978. Ponente doctor José María Velasco Guerrero).

Esta doctrina, seguida por la Corte a través de reiterada jurisprudencia, será mantenida por esta Corporación, al declararse competente para conocer de la presente impugnación.

2. Examen de la constitucionalidad del. acto impugnado

a) La naturaleza del artículo 172 de la Carta: El artículo 172 de la Carta, cuyo inciso tercero es objeto de impugnación, tuvo su origen en el plebiscito nacional de 1957 (artículo 2°), uno de los pocos casos en la historia constitucional de Colombia en que puede hablarse de la intervención del constituyente primario.

La Corte, en sentencia de noviembre 3 de 1981, identificó el objetivo esencial de esta disposición. Dijo la Corporación: ..."(el artículo 172) tuvo por objeto inmediato la eliminación de los llamados 'feudos podridos'. Al incorporarse la norma en el texto de la Constitución, según la Reforma de 1968, se advirtió expresamente que se trataba de 'restaurar el principio democrático', restableciendo la representación de las minorías. Se indicó por el Constituyente que el sistema anterior, el de la primacía absoluta de la mayoría simple 'estimulaba el fraude y creaba situaciones aberrantes', que era 'situación arbitraria y antidemocrática' y que constituía 'burla de derechos' (Historia de la Reforma Constitucional de 1968, Presidencia de la República Imprenta Nacional 1969)".

El derecho de las minorías a participar en los procesos políticos constituye la esencia misma de la disposición en comento. Por esta razón, el Constituyente recomienda expresamente la aplicación del sistema de cuociente electoral, por considerar que entre los múltiples sistemas de escogencia política, éste es el que en mejor forma asegura la representación proporcional de los diferentes partidos que intervienen en una contienda electoral pluripersonal y por el sistema de listas.

b) Naturaleza del debate legislativo y el proceso para la formación de los actos legislativos:

Dijo la Corte Suprema en fallo de noviembre 3 de 1981:

"No está escrito en un solo precepto sino en varios de la Constitución, el trámite que debe cumplir el Congreso para expresar su consentimiento cuando ejerce la potestad de hacer el derecho positivo, mediante la expedición de reformas constitucionales o de simples leyes.

"En tratándose de las primeras, que es el caso de esta providencia, el artículo 218 de la Carta estatuye que los proyectos de actos legislativos, es decir las enmiendas constitucionales, deben ser discutidas y aprobadas en ambas Cámaras en sesiones ordinarias, publicadas luego por el Gobierno, y después discutidas y aprobadas de nuevo en la siguiente legislatura ordinaria, por la mayoría absoluta de las personas que compongan cada Cámara, salvo que la misma Carta exija en ciertas hipótesis una votación distinta. Así resulta obvio que si deja de cumplirse cabalmente este proceso, no habrá un acto válido que modifique la Constitución (Corte Suprema de Justicia. Sentencia noviembre 3 de 1981, Magistrado Ponente: doctor Fernando Uribe Restrepo).

Lo anterior significa que, no obstante el rango superior que en la jerarquía normativa posee una reforma constitucional, el acto de revisión, al ser manifestación de voluntad del Congreso, actuando como constituyente derivado, debe ceñirse a los principios procedimentales estatuidos por el texto que se reforma, pues de lo contrario se estaría quebrantando el orden constitucional vigente.

Teniendo en cuenta que el acto de revisión constitucional es obra del Congreso, actuando como Constituyente derivado, a él deben aplicarse las normas constitucionales y reglamentarias que regulan la manifestación de voluntad del Congreso al momento de expedir una reforma constitucional.

Para el caso sub judice, las disposiciones reguladoras de esa formación de voluntad se encuentran en los artículos 74, 211 y concordantes de la codificación de 1945 sin que el reglamento del Congreso tenga una trascendencia especial para el análisis del ajuste procedimental de la reforma de 1968, debido a que en la codificación de 1945 no se hizo referencia expresa a etapas o momentos procesales, que debían ajustarse estrictamente a lo estatuido por los reglamentos, como sí lo hace el artículo 81 del Acto Legislativo número 1 de 1968.

Sobre este aspecto, la Corporación se remite al fallo del 14 de agosto de 1979, que si bien se refiere a la codificación de 1968, es de gran utilidad para aclarar el significado del reglamento del Congreso, como marco de referencia procesal para la elaboración de una reforma constitucional: "El procedimiento para la formación de las leyes está establecido básicamente en la propia Constitución. Su título séptimo desarrolla esa materia. La violación de estas normas hace inconstitucional el proyecto de ley o la ley que queden afectados por un vicio de esta clase. Pero, además, también debe ser declarada inconstitucional la ley cuando en su elaboración no se acaten aquellos preceptos de las leyes que sirven de reglamento interno de las Cámaras Legislativas, en los aspectos en que expresamente la propia Constitución defiere la determinación del procedimiento a tales reglamentos. Es el caso, por ejemplo, de lo que disponen los dos siguientes incisos del artículo 81: 'el primero y segundo debates de cualquier proyecto deberán verificarse en días distintos, salvo las excepciones que previamente haya señalado el reglamento' (subraya la Corte).

'Los proyectos de ley que no hayan sido acumulados en la forma que ordene el reglamento (subraya la Corte) no podrán discutirse ni votarse conjunta o simultáneamente'.

"Adquiere entonces el reglamento, rango constitucional. De consiguiente cuando la violación en el trámite en el proyecto de ley incide en disposiciones del reglamento que no son aquellas a las cuales la Constitución hace la remisión expresa de que se trata, no hay infracción constitucional" (lo subrayado es del texto transcrito).

El trámite especial de revisión constitucional no puede en ningún momento restringir la potestad de deliberación inherente al órgano legislativo. Pensar que durante la segunda legislatura o vuelta se deben aprobar absolutamente, sin enmiendas, las disposiciones aprobadas durante la primera legislatura ordinaria, equivaldría a afirmar que la esencia misma del trámite de reforma constitucional, de ampliar el espacio del debate y la discusión, perdería dicho objetivo, para transformarse en un simple requerimiento formal sin trascendencia. De esta manera se estaría resquebrajando uno de los pilares de la supremacía de la Constitución, ya que desde el punto de vista real, la discusión de un acto legislativo tendría el mismo grado de dificultad que presenta el debate de una ley ordinaria.

La Corte considera que siempre y cuando la esencia de la iniciativa se conserve, carece de sentido restringir al Congreso la posibilidad de introducir en la segunda legislatura modificaciones adjetivas o técnicas que políticamente se considere conveniente que queden amparadas por una estabilidad y rigidez mayores que las que posee la ley ordinaria, razón por la cual se las eleva al rango de canon constitucional.

La esencia misma del artículo 50 del Acto Legislativo número 1 de 1968 es el establecimiento de un sistema capaz de ampliar el espacio de participación a partidos minoritarios. La médula del artículo consiste en la escogencia del llamado sistema de "cuociente electoral" considerado por el Constituyente como el más apto para el logro de la representación proporcional.

Cuando en la segunda legislatura de debate de la reforma constitucional de 1968 se estableció para el artículo 50 del proyecto el actual inciso tercero del canon constitucional 172, no sólo se trató de incluir una iniciativa debidamente considerada en la primera legislatura y aprobada en tres de sus cuatro debates, sino que al actuar el Senado de esta manera lo hizo en forma legítima. En primer lugar porque el artículo 222 del reglamento del Senado, así lo autoriza, al afirmar que "ningún artículo rechazado, ni modificación alguna improbada podrán ser reproducidos sin expreso permiso del Senado".

En segundo lugar, porque independientemente de las restricciones reglamentarias, la capacidad deliberativa del Constituyente secundario no puede coartarse, impidiéndole introducir en la segunda legislatura todas aquellas modificaciones que, sin atentar contra la esencia del proyecto inicial, supongan una adición de carácter adjetivo o de naturaleza técnica.

El aspecto fundamental del artículo 50 del Acto Legislativo 1 de 1968 consiste en el establecimiento del sistema de representación proporcional a través de la técnica del cuociente electoral.

La disposición contenida en su inciso tercero sólo constituye un aporte complementario en materia de escrutinios para cuando se trate de elección de sólo dos individuos, sin afectar la esencia misma del enunciado principal.

Decisión

Con fundamento en lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

Resuelve

Declárase exequible el inciso tercero del artículo 50 del Acto Legislativo número 1 de 1968.

Cópiese, publíquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianeta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.

Alfredo Beltrán Sierra

Secretario