Norma demandada: ACCIÓN DE INEXEQUIBILIDAD CONTRA EL DECRETO 102 DE 1976.
LA DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA, CONSISTE EN EL DESPRENDIMIENTO DE ALGUNAS FUNCIONES QUE HACE LA ADMINISTRACION CENTRAL PARA ATENDER UN SERVICIO PUBLICO NACIONAL, Y CONTINUA BAJO SU DIRECCION. LA NACION ASUME LOS COSTOS DE UN SERVICIO QUE SE MANIFIESTA A TRAVES DE LA TRANSFERENCIA ENTRE ENTIDADES PUBLICAS, SE MANEJAN POR MEDIO DE CONTRATOS AUTORIZADOS POR LA LEY ENTRE LA NACION Y LOS DEPARTAMENTOS EN QUE SE PRESTA EL SERVICIO. DESCENTRALIZACION DE LOS PLANTELES DE EDUCACION. FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
Estése a lo resuelto en las sentencias de 24 de febrero y 3 de noviembre de 1977.
Exequible el artículo 1º del Decreto 102 de 1976.
Exequibles las restantes normas del Decreto 102 de 1976, en cuanto se ajustan a la ley de facultades extraordinarias.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 155.
Referencia: Expediente número 1700.
| Acción de inexequibilidad contra el Decreto 102 de 1976. Descentralización de los planteles de educación. |
Actor: Luis Enrique Alvarez Vargas.
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada según Acta número 51.
Bogotá, D.E., noviembre cinco (5) de mil novecientos ochenta y siete (1987).
I. Antecedentes
El ciudadano Luis Enrique Alvarez Vargas, presentó ante esta corporación, en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad, escrito de demanda en el que pide que se declare que el Decreto-ley 102 de 1976 es contrario a la Constitución Nacional.
Se admitió la demanda, se dio traslado de ella al señor Procurador General de la Nación quien emitió el correspondiente concepto fiscal.
Procede la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada, cumplidos como se encuentran todos los trámites del proceso constitucional.
II Texto de la norma acusada
"DECRETO 102 de 1976
(enero 22)
Por el cual se descentraliza la administración de los planteles nacionales de educación y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974, oída la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, y
considerando:
Que la efectiva descentralización que autoriza la Ley 28 de 1974 y la nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial que ordena la Ley 43 de 1975 son un todo armónico de la política educativa;
Que con ellas se persigue el mejor funcionamiento de los planteles de enseñanza y un ordenamiento más adecuado de los servicios educativos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de autoridades seccionales;
Que la descentralización de la administración educativa facilita la coordinación y continuidad de la acción oficial,
Decreta:
Artículo lo. Los planteles nacionales de educación con excepción de las universidades, serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, FER, en las condiciones que establece el presente decreto. Para tal efecto, se revisarán y adicionarán los contratos con los gobernadores, intendentes, comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, previstos en el Capítulo IV del Decreto 1050 de 1968, mediante los cuales se constituyeron los FER.
Artículo 2o. La descentralización de servicios educativos se hará en forma progresiva, de acuerdo con las necesidades seccionales. El Ministerio de Educación Nacional prestará asistencia técnica a las entidades territoriales para el mejor desarrollo de la política educativa que se adopte.
Artículo 3o. Las juntas administradoras de los FER se integrarán así:
a) Por el gobernador, intendente, comisario o el alcalde del Distrito Especial de Bogotá, quien será el Presidente de la Junta;
b) El delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional;
c) El secretario de Educación de la respectiva entidad territorial;
d) El secretario de Hacienda o el jefe de la Oficina de Planeación de la entidad territorial;
e) El gerente regional del ICCE;
f) El director regional del Icetex;
g) Un representante del magisterio.
Parágrafo. En las entidades territoriales en donde no existieren alguno o algunos de los funcionarios aquí señalados, podrán ser reemplazados por otros funcionarios, en la forma en que se convenga en los respectivos contratos.
Artículo 4o. Las juntas administradoras de los FER cumplirán, cada una en su respectiva entidad territorial, las funciones siguientes:
a) Darse su propio reglamento;
b) Elaborar el presupuesto de rentas y gastos del FER, de conformidad con los planes y programas aprobados por el Ministerio de Educación y presentarlos al Ministerio para su aprobación durante el mes de enero del respectivo año fiscal nacional;
c) Elaborar los acuerdos mensuales de gastos y controlar su ejecución;
d) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias vigentes y las cláusulas de los contratos relacionados con los FER;
e) Proponer al Ministro de Educación la planta de personal del fondo, señalando las funciones de los cargos. Una vez aprobada la planta y creados los cargos por el Gobierno, proveerlos;
f) Proponer anualmente al Gobierno Nacional, por conducto del Ministro de Educación, la creación de los nuevos cargos docentes y administrativos que se requieran para el funcionamiento normal de los planteles educativos nacionales de la respectiva entidad territorial, cuya administración haya asumido el FER. Creados los cargos por el Gobierno, proveerlos;
g) Proponer al Gobierno Departamental la creación de los cargos docentes y administrativos de los planteles educativos cuyos gastos pague el FER;
h) Nombrar al tesorero del fondo;
i) Definir, organizar y administrar los servicios educativos de los niveles primario, secundario, medio e intermedio, de conformidad con las normas vigentes sobre instrucción pública nacional;
j) Colaborar con las direcciones generales del Ministerio de Educación en la organización, dirección y administración de los Centros Experimentales Pilotos;
k) Dictar los actos de administración del personal vinculado a los planteles y servicios educativos pagados por los FER, de conformidad con las normas que rijan sobre la materia.
Artículo 5o. Con cargo a los recursos de los FER no se podrán crear obligaciones ni hacer gastos del pago de maestros o profesores, sin que la creación de los respectivos cargos o plazas haya sido hecha en los términos señalados en el artículo anterior.
Artículo 6o. Los gobernadores, intendentes, comisarios y el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá serán los ejecutores de las decisiones de las juntas administradoras de los FER.
Artículo 7o. En las intendencias y comisarías también se constituirán Fondos Educativos Regionales por contrato entre el Ministerio de Educación y las respectivas entidades territoriales.
Artículo 8o. Cada Fondo Educativo Regional tendrá su propia tesorería, a cargo de la cual estará el manejo de los dineros del Situado Fiscal Educativo y de los demás aportes financieros transferidos al fondo.
El control fiscal del manejo de los dineros de los FER se ejercerá por la Contraloría General de la República, entidad que podrá delegar dichas funciones en las contralorías departamentales, si fuere del caso.
Artículo 9o. Con excepción de los recursos para las universidades y los del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, ICCE, todos los recursos de la Nación destinados a educación, también los de los establecimientos públicos del sector que deban ser transferidos a los departamentos, intendencias, comisarías, al Distrito Especial de Bogotá y a los demás municipios del país, serán transferidos y manejados a través de las tesorerías de los FER. Las entidades nacionales del sector celebrarán con los FER, los contratos de administración y manejo descentralizado correspondientes.
Artículo 10. Los Fondos del Situado Fiscal Educativo a que se refiere la Ley 46 de 1971 y los recursos provenientes de la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas de que trata la Ley 43 de 1975 se aplicarán al pago por parte de la Nación de los servicios de enseñanza primaria y secundaria, en la forma prevista en el artículo 3o de la citada Ley 43 de 1975, y a los contratos de los Fondos Educativos Regionales se incorporarán las cláusulas que desarrollen este mandato.
Artículo 11. Los dineros percibidos por los planteles educativos oficiales, con los cuales se han constituido hasta ahora los "fondos docentes", se integrarán en los recursos presupuéstales de los FER y serán administrados por sus juntas administra-
doras. Su manejo se hará a través de las tesorerías de los FER y se destinarán en orden de preferencia, conforme a presupuestos que aprueben las juntas administradoras, al pago de reparaciones locativas, material didáctico, dotación, insumos y servicios de luz, agua, teléfono y transporte, personal administrativo, de los institutos docentes. El ordenador de estos gastos será el rector del plantel.
Artículo 12. Los cargos docentes y administrativos de los planteles nacionales cuya administración se delega por virtud del presente decreto son cargos nacionales y estarán sometidos al régimen salarial y prestacional del orden nacional docente o administrativo correspondiente.
Los funcionarios actualmente en ejercicio en los mencionados planteles no necesitarán nuevo nombramiento por razón de la descentralización ordenada en el presente decreto, pero a partir de la fecha quedan bajo la jurisdicción y la autoridad de las juntas administradoras de los FER, en la entidad territorial a la cual pertenezca el plantel para el cual hayan sido nombrados por el Ministerio de Educación Nacional.
Artículo 13. Los Fondos Educativos Regionales presentarán al Ministro de Educación Nacional, a través de la división de coordinación de los FER, del Ministerio de Educación, informes semestrales de actividades y de ejecución consolidada del presupuesto.
Artículo 14. Las normas del presente decreto se aplicarán asimismo a los colegios que se nacionalicen a partir de la fecha.
Artículo 15. El presente decreto rige desde la fecha de su expedición, modifica el artículo 34 del Decreto 3157 de 1968 y deroga las normas que le sean contrarias.
Comuníquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D.E., a 22 de enero de 1976.
ALFONSO LOPEZ MICHELSEN.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Rodrigo Botero Montoya; el Ministro de Educación Nacional, Hernando Durán Dussán".
III. La Demanda
A. Normas que se consideren infringidas.
El actor estima que la norma acusada infringe los artículos 2º, 30, 55, 76 numeral 12, 118 numeral 8, 135, 181, 182, 183 y 187 numerales 5, 7 y 10, 194 numeral 2 y 197 numerales 1 y 7 de la Constitución Nacional.
B Fundamentación.
Son consideraciones en las que el actor fundamenta su demanda las siguientes:
Divide en dos partes su demanda, así:
En primer término solicita la declaratoria de inexequibilidad de todo el decreto acusado porque la Ley 43 del 11 de diciembre de 1975 derogó tácitamente la ley que confirió las facultades extraordinarias al Presidente de la República para "dictar las normas de carácter administrativo, fiscal y presupuestal necesarias para la efectiva descentralización de los servicios que hoy se hallan a cargo de la Nación" en el área de la educación primaria y secundaria.
Sostiene que "nacionalizar un servicio público en la forma en que lo hizo la Ley 43 de 1975, significa centralizarlo, ponerlo plenamente en manos y bajo el dominio de la administración nacional, quitándoselo a las entidades territoriales, o sea, hacer precisamente lo contrario de aquello para lo cual se habían conferido facultades extraordinarias al Presidente de la República. En consecuencia, el Decreto 102 de 1976 fue expedido sin tales facultades y contra la voluntad del legislador ordinario".
Así, solicita que se declare la inexequibilidad de todo el Decreto 102 de 1976 ya que fue expedido sin las facultades extraordinarias que exige la Carta para este tipo de actos del ejecutivo.
De otra parte y con otros argumentos el actor dirige su demanda sólo contra los artículos 1° y 10 del Decreto-ley 102 de 1976 fundado en las siguientes consideraciones:
a) El artículo 1º del Decreto 102 de 1976 es inconstitucional porque desconoció el límite material de las competencias conferidas por la Ley 28 de 1974 y porque, en vez de descentralizar efectivamente el servicio, encomendó la administración de los planteles nacionales de educación a los fondos educativos regionales sin dotarlos de la capacidad legal que se requiere para administrar un servicio público;
b) El artículo 10 del Decreto 102 de 1976 desconoce lo previsto por los artículos 30, 182, 183 y 187 numerales 7 y 10 de la Carta, porque "despoja a las entidades territoriales del derecho de dominio sobre los Fondos del 'Situado Fiscal Educativo', estableciendo que dichos fondos se aplicarán al pago por parte de la Nación de los servicios de enseñanza primaria y secundaria, en la forma prevista en el artículo 3° de la Ley 43 de 1975".
III. Concepto fiscal
El señor Procurador General de la Nación, en el Oficio número 1233 del 3 de septiembre de 1987, emitió la vista fiscal correspondiente en la que solicita a la Corte que haga las siguientes declaraciones en relación con el Decreto número 102 de 1976:
1a. Que el Decreto 102 de 1976 es exequible pero sólo en cuanto que no hubo extralimitación de facultades.
2a. Que en relación con el artículo 10, se esté a lo resuelto en sentencia número 48 de noviembre 3 de 1977.
3a. Que emita fallo inhibitorio sobre los artículos 1° y 9° del mismo decreto por ineptitud de la demanda.
Son sus razonamientos los que siguen:
a) El Procurador advierte que emite la vista fiscal sólo sobre el aspecto de la extralimitación de facultades extraordinarias puesto que el actor, aunque "cita una gran cantidad de normas constitucionales que considera se infringen", no puntualiza expresamente las razones por las cuales estima que cada una de ellas resulta violada. A juicio del Procurador, la demanda es inepta en la parte que se dirige contra los artículos 1° y 9º y no da mérito para fallo de fondo porque no reúne los requisitos exigidos en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969;
b) El decreto acusado fue expedido dentro del término para el cual fue habilitado el Presidente de la República. Por este aspecto resulta que el Decreto 102 de 1976 es constitucional.
A su entender, el contenido de la disposición acusada es de orden eminentemente administrativo, fiscal y presupuestal y tiende a hacer efectiva la descentralización de la administración de los planteles educativos a cargo de la Nación. Por lo tanto, el Decreto 102 de 1976, se adecuó al contenido de las atribuciones dadas al Presidente de la República en el artículo 1°, literal d) de la Ley 28 de 1974.
V. Consideraciones de la Corte
1ª La competencia.
Es competente la Corte para conocer de la acusación formulada por tratarse de un decreto extraordinario con fuerza de ley, conforme a lo preceptuado en el artículo 214 de la Carta.
En primer lugar, advierte la Corte que el actor no acusa en particular el artículo 9o del Decreto 102 de 1976 como parece entenderlo el señor Procurador; en efecto, halla esta corporación que la acción se dirige contra todo el decreto por ejercicio indebido o por ausencia de facultades extraordinarias y, por otros motivos, contra los artículos 1º y 10 del mismo pero no contra el artículo 9o al que se refiere sólo como ejemplo de la incongruencia de la norma acusada en general con la Ley 43 de 1975.
Encuentra esta corporación que el demandante cumplió con los requisitos prescritos por el Decreto 432 de 1969 ya que para la acusación que se dirige contra los artículos 1º y 10 del Decreto 102 de 1976 señala, aunque de manera incompleta, las razones por las cuales se estiman violados los textos constitucionales.
No procede la declaratoria de inhibición que solicita el Procurador respecto del artículo 1º porque la demanda cumple con los requisitos formales exigidos ni en relación con el artículo 9º ya que éste no fue acusado en forma singular.
El actor se limita a consignar las razones de la violación por sólo los dos aspectos que arriba se han resumido; emp., esto no conduce a decisión inhibitoria de la Corte ya que para cumplir con los requisitos legales señalados para la demanda, basta con transcribir la norma acusada y con señalar la razón o las razones que, como cualquier ciudadano, el actor pueda elaborar y que contenga por lo menos un juicio de violación de la Carta Política que conoce, obedece y pide guardar.
Como se ha visto la demanda cumple con los requisitos formales y, por lo mismo, esta Corte la decidirá en el fondo aunque reduzca el análisis de la totalidad del Decreto 102 de 1976 al aspecto del ejercicio de las facultades en razón de que sólo por este cargo manifiesta el actor concepto o razón de la violación; además, esta corporación adelantará el estudio de los artículos 1º y 10 de la misma norma acusada de conformidad con lo que aquí se considera.
Al respecto esta corporación ha señalado que:
"la exigencia prevista en el ordinal 3 del artículo 16 del Decreto 432 de 1969, como requisito formal para admitir una demanda, es la de que ésta debe contener 'las razones por las cuales dichos textos (los constitucionales), se estiman violados' sin que tales razones correspondan innecesariamente a un acierto demostrativo de inexequibilidad, lo cual sería lógicamente imposible de presuponer o axiomáticas verdades silogísticas. De esta suerte, no es asidero de inhibición para la Corte el de que los razonamientos del demandante sean contradictorios, insatisfactorios o insuficientes, cosa diferente es que el actor no exprese razón alguna de la violación que invoca o que se limite a presentar argumentos de transgresión de normas no constitucionales".
(sentencia del 22 de abril de 1982. Magistrado sustanciador: doctor Manuel Gaona Cruz).
2a. La temporalidad.
Esta corporación ya adelantó el estudio de este aspecto de la misma norma acusada encontrando que el Decreto 102 de 1976 no desconoce lo prescrito por la Carta al respecto.
En la oportunidad correspondiente señaló la Corte que:
"Las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno mediante la Ley 28 de 1974 para hacer uso de las atribuciones de legislación extraordinaria a que se refiere el vocablo acusado del artículo 4º f) del Decreto-ley 102 de 1976, fueron ejercidas antes de vencerse el término prescrito en aquella o sea dentro de los doce meses contados desde su vigencia, pues dicha ley que fue sancionada el 30 de diciembre de 1974, dispuso en su artículo 5o que comenzaba a regir a partir de la fecha de su publicación y apenas vino a promulgarse el 28 de enero de 1975, en el Diario Oficial número 34244. Como quiera que el Decreto 102 referido se expidió el 22 de enero de 1976, no hay extralimitación por parte del ejecutivo en cuanto a la temporalidad prescrita en la ley matriz" (sentencia de 22 de abril de 1982. Magistrado sustanciador: doctor Manuel Gaona Cruz).
3a. Cosa juzgada.
Esta corporación en sentencia de 24 de febrero de 1977 resolvió declarar exequible el artículo 8° del Decreto 102 de 1976 por encontrarlo ajustado en todas sus partes a la Carta; además en sentencia de 3 de noviembre del mismo año declaró exequible el artículo 10 de la citada norma.
Por el mérito de cosa juzgada que imponen las citadas providencias, esta corporación ordenará estarse a lo resuelto en ellas.
4a. Desconcentración y descentralización administrativas.
No pasa por alto esta corporación, y así lo advirtió en oportunidad anterior, que algunas prescripciones del Decreto 102 de 1976 que hoy analiza en su totalidad, relacionadas con las Leyes 28 y 43 de 1975, incurren en confusiones e impropiedades de los términos que usa para caracterizar los fenómenos que regula, pues dichos preceptos califican de "efectiva descentralización" lo que apenas corresponde a una modalidad de la desconcentración por servicios de la Nación y del situado fiscal nacional y, como "nacionalización" a un fenómeno por medio del cual la Nación asume los costos de un servicio y que se manifiesta a través de la transferencia entre entidades públicas de determinados ingresos fiscales para que sean administrados por medio de específicos contratos autorizados por la ley entre la Nación y los Departamentos en los cuales se presta el aludido servicio.
De tiempo atrás la Corte ha señalado lo que entiende por desconcentración y descentralización como fenómeno de arreglo institucional de la administración en criterios que hoy reitera. En efecto, y en resumen, en un estado unitario la desconcentración es un fenómeno de descongestión de tareas administrativas ordinariamente asignadas a las autoridades centrales de la administración pública. Así, la gestión administrativa y fiscal que de conformidad con la Constitución o la ley corresponde adelantar a entidades o autoridades de carácter nacional, se sitúa por virtud de diversos instrumentos legales de delegación en otros niveles de la administración pública, que bien pueden ser técnicos, locales o regionales, o en varios de éstos, conjunta o separadamente, o de forma singular o plural, pero sin que la autoridad delegante esté habilitada para desprenderse definitivamente de su función, ni para otorgar o conceder autonomía administrativa a los delegatarios.
La desconcentración administrativa consiste, pues, en el desprendimiento de algunas funciones o competencias que hace la administración central para atender un servicio público nacional, que sigue siendo nacional, dado que en ningún caso la entidad o el funcionario delegatario dirigen o ejercen con independencia las funciones asignadas; éstos actúan como agentes del poder central bajo la dirección, supervisión o dependencia de éste.
Por una parte el artículo 182 de la Constitución dispone que la ley puede determinar los servicios a cargo de la Nación y los de las entidades territoriales; en este punto se caracteriza la desconcentración administrativa por servicios. Además, este mismo artículo prevé como competencia del legislador la de señalar el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que debe ser distribuido entre esas entidades para atender precisamente aquellos servicios nacionales, es el caso de la desconcentración fiscal.
También los artículos 135 y 181 inciso segundo de la Carta prevén el mecanismo de la desconcentración administrativa a través del instrumento de la delegación de funciones. Esta ocurre en el primer caso, dentro de las previas y precisas prescripciones de la ley cuando el Presidente de la República delega algunas funciones que le corresponden como suprema autoridad administrativa a la luz de lo dispuesto por la Carta Política, en los Ministros y Jefes de Departamento Administrativo, o en los gobernadores como agentes del Gobierno; en el segundo, el Gobernador como agente seccional del Gobierno también puede ser sujeto de la delegación que le confiere el Presidente de la República para dirigir y coordinar los servicios nacionales en el departamento.
De otra parte, la Constitución Nacional y la ley prevén mecanismos de arreglo institucional de la administración pública que han permitido a la doctrina distinguir las características del fenómeno de la descentralización administrativa de las que corresponden a otras figuras. En efecto, la descentralización administrativa hace que la gestión de ciertos asuntos de carácter técnico o regional sean atribuidos, con carácter autónomo, a entidades que sólo conservan con la administración nacional o central vínculos indirectos en la prestación del servicio, que se contraen al llamado control de tutela y que permite formas relativas de independencia administrativa en la organización de las instituciones encargadas de la prestación del servicio, con fundamento en una personería jurídica propia y en el manejo autónomo de carácter técnico o regional de los asuntos que le sean asignados; ambos siempre a cargo de una persona jurídica de derecho público distinta de la Nación, desafecta de supervisión con respecto a la administración central y, que no compromete el erario ni el servicio público a cargo de las autoridades nacionales.
El vocablo nacionalización sirve para describir diversos fenómenos jurídicos y por lo mismo connota varias acepciones. En sentido general significa trasladar determinados servicios, actividades o empresas del orden privado a la administración pública e incorporarlos a su estructura y equivale a estatización puesto que, además, implica la expropiación de una determinada universalidad de bienes privados que entran a formar parte de la esfera económica del Estado.
De otro lado, nacionalización también significa que la atención de un servicio a cargo de las entidades territoriales pasa por disposición de la ley a la Nación, que lo continúa prestando por su cuenta y con su dirección; es éste un mecanismo dirigido a lograr el funcionamiento centralizado de la administración de ciertos servicios públicos en virtud del traslado total o parcial que opera dentro del Estado mismo pero, a partir del acto de nacionalización, bajo la dirección de los organismos centrales de éste.
Ahora bien, con la Ley 43 de 1975 se logró sólo el paso del costo del servicio público de la educación primaria y secundaria de las entidades territoriales a la Nación, sin que ésta asuma la total dirección del mismo ya que entre otros aspectos deja que las autoridades nominadoras de estas entidades provean los cargos que, por los mecanismos legales, deban crearse para su atención (cfr. art. 1º parágrafo). Conviene recordar lo que en su oportunidad esta corporación señaló al respecto:
"Ahora bien: la Ley 43 se limita a erigir en servicio público nacional una actividad primaria del Estado que concierne a todos los habitantes del país, indispensable a la civilizada existencia de éste, y que a la Nación corresponde normalmente atender, como, verbigracia, le compete satisfacer las necesidades atañentes a la defensa o a la Policía Nacionales. El Estado colombiano ha venido prestando el servicio de educación, pese a su carácter fundamental y genérico, de manera fragmentaria, dejando buena parte de su manejo y pago a las diversas entidades geográficas y políticas que lo integran. Para corregir esta anomalía, y sin vedar que los gobiernos seccionales contribuyan al mismo fin, la Ley 43 nacionaliza la educación primaria y secundaria impartida oficialmente y al efecto da los preceptos respectivos; lo cual incumbe con toda regularidad al Congreso, en ejercicio de su competencia primerísima de 'hacer las leyes', y regular el servicio público (artículos 76 y 76-10 C.N.), sin desmedro de la Constitución.
"Tampoco representa la Ley 43 un instrumento legislativo de los enfocados en el inciso segundo del artículo constitucional 182, porque lejos de señalar servicios entre la Nación y las entidades territoriales regula la manera de que los oficiales y relativos a educación primaria y secundaria queden al solo cargo del Estado, en un lapso de cinco años; porque no señala porcentaje alguno de los ingresos ordinarios de la Nación para ser distribuido entre los departamentos, intendencias, comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para servir sus necesidades de ellos, acomodando tal reparto a ningún género de 'planes y programas'
"En fin, la Ley 43, no distribuye ingresos generales de la Nación, sino que decreta asignaciones tomadas del producto de un impuesto especial, el de ventas, para sufragar los gastos educativos ocasionados por las enseñanzas primaria y secundaria a que dicha ley se contrae".
Tal como lo señala la ley, en este caso "nacionalización" quiere decir que servicios que han sido de categoría departamental o municipal pasan a ser de cargo de la Nación, la cual los financia con recursos propios. Ello no se opone a que tales servicios nacionales sean administrados por autoridades de origen local o con su participación, bajo la forma de la desconcentración administrativa o la delegación de funciones. La ley en algunos casos incurre en confusiones, que también se dan en la doctrina, al señalar estos fenómenos jurídicos como formas de descentralización administrativa, lo cual no corresponde a los elementos que la propia ley y la doctrina han integrado como esenciales en este último concepto.
Es evidente que desde la expedición de la Ley 19 de 1958 (art. 20), y por la posterior reafirmación que el Decreto 1050 de 1968 (art. 31) hace del mismo concepto, se ha entendido que las figuras de la desconcentración administrativa en las dos manifestaciones de la delegación de funciones, equivalen a la de la "descentralización de los servicios". En efecto, el artículo 20 de la Ley 19 de 1958 confunde la figura de la desconcentración con la de la descentralización al señalar:
"Artículo 20. Autorizase al Gobierno para que, con sujeción a las normas del título 18 de la Constitución, reglamente la celebración, con los departamentos de contratos encaminados a descentralizar ciertos servicios -.públicos, y a que esas entidades presten a los municipios una más eficaz cooperación para su propio desarrollo. Tales contratos estarán sujetos en todo caso a la aprobación de las asambleas respectivas, y podrán cobijar las materias siguientes:
"a) (Subraya la Corte).
Y, para mejor, el artículo 31 del Decreto 1050 de 1968 confunde la desconcentración de servicios, la delegación de funciones y las autorizaciones que prevé el numeral 11 del artículo 76 de la Carta, con la descentralización por servicios; esta disposición legal prescribe que:
"Artículo 31. De la descentralización de los servicios. Incorpórase al presente decreto el artículo 59 del Decreto 550 de 1960 así: 'De conformidad con lo previsto en el artículo 135 de la Constitución, el Presidente de la República podrá delegar en los Ministros y en los Jefes de Departamentos Administrativos, la celebración de los contratos a que se refiere el artículo 20 de la Ley 19 de 1958' ".
No queda duda de que las normas acusadas son constitucionales, no sólo porque encuentran apoyo en textos de la Carta sino, también, porque los conceptos que se han glosado son más bien construcciones legales y doctrinales que a veces rebasan, con sus características atípicas clasificaciones del legislador que han pretendido, sin lograrlo, tener el carácter de definitivas.
La verdad es que a este respecto la característica del derecho administrativo como un derecho nuevo y en formación, explica que muchos de sus derroteros doctrinarios estén apenas en vía de aclaraciones o definiciones, y a ello no es ajeno este tema de la clasificación de las entidades descentralizadas y de la descentralización, o la desconcentración y delegación administrativas, por lo que en casos como el que se resuelve, procede el análisis concreto de cada uno de las figuras frente al texto de la Carta y al conjunto de competencias que ésta prevé para la organización de la administración pública.
5a. El ejercicio de las facultades extraordinarias.
Como queda visto procede pues el análisis concreto de las normas acusadas a la luz de las previsiones constitucionales correspondientes.
En efecto, en su motivación dispone el Decreto 102 de 1976 lo siguiente:
"Que la efectiva descentralización que autoriza la Ley 28 de 1974 y la nacionalización de la educación primaria y secundaria oficial que ordena la Ley 43 de 1975 son un todo armónico de la política educativa;
"Que con ellas persigue el mejor funcionamiento de los planteles de enseñanza y un ordenamiento más adecuado de los servicios educativos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de autoridades seccionales.
"Que la descentralización de la administración educativa facilita la coordinación y continuidad de la acción oficial.
De otra parte se advierte que la Ley 43 de 1975 fue declarada exequible por esta corporación en sentencia del 22 de julio de 1976, algunos de cuyos apartados transcribe la Corte más arriba.
De lo anterior se desprende que la Ley 28 de 1974 rigió a partir del 28 de enero de 1975 y que la Ley 43 de 1975 dispuso su vigencia desde la fecha de su sanción, la cual ocurrió el 2 de diciembre de 1976. Por lo tanto, cuando se expidió el decreto que se examina, ya las dos leyes citadas se encontraban vigentes.
Entiende la Corte que, como la Ley 43 de 1975 es posterior en su vigencia a la ley que confirió las facultades que invoca la parte de considerandos del Decreto 102 de 1976 y, a la vez, las dos leyes se refieren a servicios a cargo de la Nación, el legislador ordinario podía modificar, limitar o ampliar el ámbito de competencias señalado por la norma habilitante anterior. En este sentido la Corte consideró que:
"Dado además que ambas son preexistentes con respecto al Decreto 102 de 1976 y que el Gobierno lo expidió con el propósito de regular en un 'todo armónico' la política educativa, es ineludible tener que afirmar entonces que las facultades otorgadas mediante la Ley 28 de 1974, no podían entenderse conferidas al Gobierno respecto de atribuciones que la Ley 43 de 1975 expresamente negó o limitó para el ejecutivo" (cfr. providencia arriba citada. Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz).
Sobre este aspecto, encuentra la Corte que la Ley 43 de 1975, no desconoció ni limitó de manera general ni absoluta el conjunto preciso de facultades conferidas por la Ley 28 de 1974, se redujo, en relación con ésta a señalar algunas precisiones al alcance de sus disposiciones de nacionalización del servicio público de educación primaria y secundaria oficiales, y a orientar en el caso de los FER, el propósito de "descentralización" y desconcentración de los servicios públicos a cargo de la Nación que definió la citada Ley 28 de 1974. Así por ejemplo, el parágrafo del artículo 1º de la Ley 43 de 1975 dispuso que:
"Parágrafo. El nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función".
Además, en el artículo 10 dispuso:
"Artículo 10. En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional".
En el artículo 6o la misma ley estableció que:
"Artículo 6o. Los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional".
Y en el artículo 9o dispuso:
"Artículo 9o. La construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sólo podrán hacerse por la Nación o con autorización de ésta teniendo en cuenta las necesidades prioritarias de cada sección, conforme a las normas de planeación educativa que al respecto se dicten".
Además la misma ley en relación con los FER, ordenó:
"Artículo 12. El presupuesto anual de cada Fondo Educativo Regional deberá someterse a la aprobación del Ministerio de Educación Nacional para que tenga vigencia".
De ninguna de las normas transcritas aparece disposición alguna que enerve las competencias señaladas en la Ley 28 de 1974, excepto "la restricción impuesta al Gobierno por mandato del artículo 1° de la Ley 43 de 1975, se refiere únicamente a la facultad de modificación de la competencia para proveer o nombrar el personal de los planteles que según ella quedan nacionalizados, pero que esa limitación no se extendió a la capacidad de otorgarle atribución al Gobierno para crearlos ni a los FER para proponer su creación" (sentencia del 22 de abril de 1982 arriba citada).
Revisadas las dos leyes citadas se tiene que el contenido de la norma acusada no desborda los límites que en materia administrativa, fiscal y presupuestal, éstas le señalan; existe por el contrario, con la excepción que ya advirtió la Corte (art. 4o literal f), armónica correspondencia entre estas tres disposiciones normativas. En efecto, el Presidente de la República al expedir el Decreto Extraordinario 102 del 22 de enero de 1976, se ciñó a las facultades que el Congreso le otorgó por la Ley 28 de 1974, en concordancia con las previsiones fiscales hacendísticas, presupuéstales y administrativas señaladas por la Ley 43 de 1975, pues las medidas que prevé son de orden administrativo, fiscal y presupuestal y se encaminan a lograr la "descentralización" -o como lo ha aclarado la Corte, la desconcentración por servicios de la Nación- del servicio público de educación en los niveles primario y secundario.
Además, las funciones de los FER no se refieren a niveles de descentralización territorial en materia educativa, pues todas sus competencias se dirigen a hacer efectiva, dentro del esquema legal de la nacionalización, una modalidad de desconcentración de los servicios educativos a cargo de la Nación en las entidades territoriales y no invade las atribuciones de dichas entidades ni su autonomía administrativa territorial.
De esta manera, la norma que se estudia además es desarrollo del artículo 182 incisos 2 y 3 de la Carta, conforme al cual, es la ley la que determina "los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales" y la que puede señalar o situar el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación a distribuir entre esas entidades.
6a. Es constitucional el artículo 1° del Decreto 102 de 1976.
Por último procede la Corte a estudiar por otros aspectos el artículo 1º del Decreto 102 de 1976 ya que el actor señala en su demanda no sólo las normas que consideró violadas sino las razones en las que fundamenta su acción contra este artículo.
El artículo 1º que se examina ordena que los planteles nacionales de educación, con excepción de las universidades, sean administrados por los Fondos Educativos Regionales en las condiciones que establece el mismo decreto. Para tal efecto, esta norma ordena que los contratos mediante los cuales se constituyeron los FER sean objeto de revisión y adición.
De acuerdo con lo anterior el artículo 1° del Decreto 102 de 1976, desarrolló las facultades conferidas por el artículo 1° ordinal d) de la Ley 28 de 1974 por cuanto se trata de una norma legal de carácter administrativo que busca hacer efectiva la "descentralización de la administración" a través de los FER que perciben, administran e invierten bienes de propiedad de la Nación.
De conformidad con los artículos 76, numerales 11 y 12 y 182 inciso segundo de la Carta y por virtud del artículo 20 de la Ley 19 de 1958 y de los artículos 31 y 32 del Decreto 1050 de 1968 (normas para la descentralización de los servicios y disposiciones varias) en el orden jurídico colombiano existe la figura de la "descentralización de servicios" por medio de la cual la ley autorizó al Gobierno para que "con sujeción a las normas del Título XVIII de la Constitución reglamente la celebración con los departamentos de contratos encaminados a descentralizar ciertos servicios públicos y a que esas entidades presten a los municipios una más eficaz colaboración para su propio desarrollo. Tales contratos estarán sujetos a la aprobación de las asambleas respectivas y podrán cobijar las materias siguientes:
"a) Creación o reformas de organismos departamentales encargados de prestar cooperación técnica a los municipios, o de administrar en los respectivos territorios servicios adscritos a entidades de carácter nacional;
"b) Delegación a los departamentos de servicios que hoy se hallan a cargo de la Nación;
"c) Asignación de fondos del tesoro nacional para cubrir el costo de los servicios que se deleguen, o para contribuir al sostenimiento de los organismos de que trata el ordinal a) de este artículo;
"d) Asignación por los departamentos a los municipios, de fondos del tesoro departamental o de rentas de origen local para contribuir al costo de las funciones que hayan de quedar a cargo de estos últimos, conforme a lo previsto en el artículo siguiente.
Queda claro pues que esta norma autoriza al ejecutivo para adicionar o revisar los contratos en los que fundamenta la existencia de los FER, dentro de las competencias que consagra el numeral 11 del artículo 76 de la Carta.
Se concluye por tanto que el artículo primero del Decreto 102 de 1976 se ajusta en todas sus partes a la Constitución Nacional. Por lo tanto esta corporación lo declarará exequible.
Decisión
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Primero. Estése a lo resuelto en las sentencias de 24 de febrero de 1977 y 3 de noviembre de 1977, que declaran exequibles los artículos 8o y 10, respectivamente del Decreto 102 de 1976.
Segundo. Declarar exequible el artículo 1º del Decreto 102 de 1976 por no ser contrario a la Constitución Nacional.
Tercero. Declarar exequibles las restantes normas del Decreto 102 de 1976 en cuanto se ajustan a la ley de facultades extraordinarias.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jairo E. Duque Pérez, Presidente (E); Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Pedro Lafont Pianeta, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla. Jácome, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dtdimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.
Alfredo Beltrán Sierra,
Secretario