Norma demandada: ACCIÓN DE INEXEQUIBILIDAD CONTRA EL ART 95 DEL DECRETO 077 DE 1987.
COMO EL IVA ES UN IMPUESTO NACIONAL ESPECIAL, BIEN PUEDE EL LEGISLADOR CEDERLO TOTAL O PARCIALMENTE Y REGLAMENTAR SU INVERSION, DISMINUIR LO QUE CEDE Y AUN REVOCAR O SUPRIMIR LA CESION. PROHIBICION A LOS CONCEJOS DE ELIMINAR, REDUCIR O CAMBIAR PARTIDAS PROPUESTAS POR EL ALCALDE.
Exequible el artículo 95 del Decreto 077 de 1987.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 154.
| Referencia: | Expediente número 1671. |
| Acción de inexequibilidad contra el artículo 95 del Decreto 077 de 1987. Prohibición a los concejos de eliminar reducir o cambiar partidas propuestas por el Alcalde. |
Actor: Jaime Orlando Santofimio.
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada por Acta número 51.
Bogotá, D.E., noviembre cinco (5) de mil novecientos ochenta y siete (1987).
I. Antecedentes
El ciudadano Jaime Orlando Santofimio Gamboa en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó ante esta corporación escrito de demanda en el que solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 95 del Decreto 077 de 1987.
Se admitió la demanda y se dio traslado al señor Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto fiscal correspondiente. Como se han cumplido todos los trámites del proceso constitucional, procede la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada.
II. Texto de la norma acusada
El texto de la norma acusada es el siguiente:
"DECRETO 077 DE 1987
(enero 15)
Por el cual se expide el Estatuto de Descentralización en beneficio de los municipios.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y de las atribuciones previstas en el ordinal 3 del artículo 120 de la Constitución Política, y
decreta:
Artículo 95. El concejo no podrá eliminar, reducir o cambiar las partidas de gastos propuestos por el alcalde que se vayan a sufragar con recursos provenientes de la participación en el impuesto a las ventas, sobre los que verse el concepto de la correspondiente oficina de planeación".
III. La demanda
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas.
El actor estima que la norma acusada infringe los artículos 118 numeral 8 y 197 numeral 5 de la Constitución Nacional.
2. Fundamentos de la demanda.
Son consideraciones del actor en las que fundamenta su demanda, las siguientes:
a) El artículo 95 del Decreto 077 de 1987, al determinar que ciertos apartados del proyecto de presupuesto nacional no pueden ser objeto de estudio y modificaciones por parte del Concejo Municipal, contraviene lo dispuesto por el numeral 5 del artículo 197 de la Constitución.
Este otorga amplias facultades a los concejos y entre ellas, al expedir el presupuesto municipal, se encuentran las de estudiar y modificar las partidas de gastos propuestas por el alcalde.
El proyecto de presupuesto que debe presentar el alcalde se constituye en la "base" sobre la cual podrá la corporación introducir las variantes que estime conveniente para el municipio. Empero, la norma acusada invade el amplio campo de actuación que en materia presupuestal la Constitución Nacional le señala a los concejos municipales;
b) El Concejo Municipal es el órgano colegiado del municipio que colabora en la administración de los distritos y en él confluyen todas las fuerzas y sectores de la comunidad municipal. Por lo tanto dentro de las funciones constitucionales que le corresponden se encuentra la de procurar la distribución y el manejo adecuado de los dineros del presupuesto. El artículo acusado desconoce la voluntad del constituyente y limita la facultad constitucional de expedir el presupuesto municipal que le corresponde al concejo pues impide que éste modifique, reduzca, cambie o elimine las partidas de aquél.
Según el actor, la norma acusada también desconoce el numeral 8 del artículo 118 de la Carta pues el Presidente de la República no cumplió con la obligación de ejercer las facultades extraordinarias dentro de los límites de la ley que las confiere.
IV. El concepto fiscal
El señor Procurador General de la Nación, en el Oficio número 1231, rindió el concepto fiscal correspondiente y en él solicita que esta corporación declare que el artículo 95 del Decreto-ley 077 de 1987 es exequible.
Son consideraciones del señor Procurador General las siguientes:
1. El artículo 95 del Decreto 077 consagra una medida que indudablemente tiene por fin evitar la desviación de los recursos provenientes de la participación en el impuesto a las ventas; en este sentido no existe extralimitación en el ejercicio de las facultades que confirió el literal c) del artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y la norma acusada se ajusta a lo previsto por el numeral 8 del artículo 118 de la Carta. Por lo tanto, no debe prosperar el cargo señalado por el demandante.
2. La norma acusada no desconoce la autonomía que tienen los concejos municipales sobre sus propias rentas, pues uno es el impuesto nacional y otro el departamental o el municipal. Como el IVA es un impuesto nacional especial, bien puede el legislador cederlo total o parcialmente y reglamentar su inversión, disminuir lo que cede y aun revocar o suprimir la cesión. Por último, señala el concepto fiscal:
"En razón de lo anotado estima este despacho que como el legislador al hacer la cesión del impuesto a las ventas determinó claramente su destinación, proporción y períodos, es lógico que también podía prever que no se desviaran tales recursos a fines distintos de los señalados y por supuesto adoptar medidas tales como la impugnada, para que los concejos municipales no cambien, ni modifiquen las partidas de tal impuesto nacional, en los respectivos presupuestos municipales sin contrariar mandato superior alguno".
V. Consideraciones de la Corte
1. Competencia.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución Nacional, la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción pública de inexequibilidad que se dirige contra el artículo 95 del Decreto-ley 077 de 1987, por tratarse de una norma expedida por el Presidente de la República en ejercicio de una ley de facultades extraordinarias.
A esta norma, en cuanto es el desarrollo de las facultades extraordinarias a que se refiere el numeral 12 del artículo 76 de la Carta, se contrae el control constitucional de la corporación, al que escapa el conocimiento de disposiciones que no tienen el carácter de leyes o decretos-ley.
En este sentido se acoge reiterada jurisprudencia de la Corte en materia de la naturaleza jurídica de las normas que son objeto del examen de constitucionalidad, con lo cual no se tienen en cuenta, además, errores de técnica legislativa como el que aparece en el encabezamiento del Decreto 077 de 1987 cuando invoca también atribuciones presidenciales de carácter administrativo.
2. El aspecto formal.
En primer término advierte la Corte que la Ley 12 de 1986 (16 de enero) reviste de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de un año contado a partir de la fecha de su sanción, para "dictar normas especiales sobre contratación, régimen laboral, régimen de entidades descentralizadas y presupuesto de las entidades beneficiarias de la cesión de que trata esta ley, con el fin exclusivo de que no se desvíen los nuevos recursos cedidos por ella...".
El Decreto 077 de 1987 que fue expedido el 15 de enero, dispuso en el artículo 129 que entraría a regir a partir de la fecha de su publicación y ésta ocurrió en la misma fecha en el Diario Oficial número 37757.
Queda claro que la norma sub examine fue dictada dentro del término señalado por la ley de facultades y que por el aspecto temporal se ajusta a lo previsto por la Constitución Nacional en los artículos 76 numeral 12 y 118 numeral 8.
De otra parte, el contenido de la norma acusada se ajusta también a las precisas facultades conferidas por el literal c) del artículo 13 de la Ley 12 de 1986, puesto que se reduce a establecer una norma especial de carácter presupuestal dirigida a las corporaciones administrativas de un grupo de entidades beneficiarias de la cesión de que trata la ley, con el exclusivo fin de que no se desvíen los nuevos recursos. Por este aspecto encuentra la Corte que la prohibición encaminada a evitar que los concejos municipales desvíen los recursos provenientes de la cesión y que contiene la norma objeto de examen, fue expedida dentro de los precisos términos de la ley habilitante y, por lo mismo, no desconoce como lo afirma el actor, el límite constitucional que establecen los artículos 76 numeral 12, y 118 numeral 8 de la Carta.
Así, para la Corte la cuestión planteada en este caso, se reduce a determinar si dentro de las previsiones de nuestro orden constitucional, la ley puede o no prohibir, como ocurre con la norma acusada, a los concejos municipales que, en ejercicio de la función que les confiere el numeral 5 del artículo 197, introduzcan modificaciones que eliminen, reduzcan o cambien partes de las partidas del proyecto de gastos a sufragar con recursos provenientes de la cesión de un impuesto especial de carácter nacional.
3. La regulación legal de las funciones de los concejos.
La Ley 12 de 1986 modificó, a partir del 1.° de julio de 1986, el régimen de la participación de ciertas entidades públicas en el impuesto a las ventas, es decir, como lo señala el artículo primero de esta ley, la participación en la cesión del impuesto de que tratan las Leyes 33 de 1968, 46 de 1971, 22 de 1973, 43 de 1975 y el Decreto 232 de 1983, se incrementará progresivamente hasta representar el 50% del producto del impuesto; determinó además la Ley 12 de 1986, que la distribución entre los beneficiarios de esta participación debe realizarse también progresivamente con base en unas precisas categorías de entidades beneficiarías y, en sus literales a) y b), dispuso que un porcentaje del citado impuesto que crecerá progresivamente hasta 1992, será asignado para distribuir entre el Distrito Especial de Bogotá y todos los municipios de los departamentos, intendencias y comisarías (literal a) y creó otro porcentaje adicional al anterior para distribuir entre las mismas entidades pero cuya población sea inferior a 100.000 habitantes.
Los artículos 3.° y 4.° de la ley prescriben los grados de incremento progresivo de las partidas cedidas y a distribuir.
El Decreto 077 de 1987 tiene fuerza material de ley ya que fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la habilitación legislativa que le confirió la Ley 12 de 1986. Por lo tanto, debe reconocerse que el valor jurídico de sus disposiciones es el mismo que atribuye la Constitución a las leyes de la República.
El artículo 95 del Decreto-ley 077 de 1987, establece un procedimiento especial de carácter orgánico que regula el alcance de la función administrativa del Concejo Municipal contenida en el citado numeral 5 del artículo 97 de la Carta en relación con el trámite del proyecto de presupuesto municipal; esto es, que la parte que contiene las partidas de gastos que se vayan a sufragar con recursos provenientes de la participación en el impuesto a las ventas en adelante no podrá ser objeto en su expedición de modificaciones por el concejo que las eliminen, reduzcan o cambien.
El artículo 197 de la Carta, señala el conjunto de funciones del Concejo Municipal que detenta sólo como corporación administrativa de origen popular; además, esta norma con meridiana claridad señala que las atribuciones a que se refiere se "ejercerán conforme a la ley". De otra parte, el numeral 5 de la citada disposición constitucional, dispone que corresponde al Concejo Municipal "expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio con base en el proyecto presentado por el alcalde".
De esta manera el constituyente fue explícito al someter el ejercicio de las funciones administrativas del Concejo Municipal a lo previsto por la ley y, entre ellas, la que señala el numeral 5 citado que consiste en formar, con vigencia anual, el cuadro de cálculo de ingresos totales y decidir concretamente la utilización de los mismos, puede ser objeto de la regulación legal que prevé la norma objeto de examen. Se trata de un procedimiento normativo de carácter general que tiene por finalidad evitar que los recursos provenientes de la participación de los municipios en la distribución de un impuesto nacional no sean objeto de desvíos y aplicaciones diferentes de las que genérica y precisamente determine la administración nacional (artículos 7.° y 8.° de la Ley 12 de 1986 y artículo 86 del Decreto 077 de 1987), en coordinación con la respectiva Oficina de Planeación Municipal (artículos 87 y 90 ibidem) y de conformidad con el programa de inversiones que también señale previamente el Concejo Municipal (artículos 89 inciso segundo y 98 ibidem).
Se trata, como se ve, de un procedimiento legal que procura evitar que se decreten gastos, con recursos provenientes de un impuesto especial de carácter nacional, en obras que carezcan de la adecuada planeación no sólo en sus fines sino además en su financiación. Como ya lo ha advertido esta corporación, en este campo tiene la ley amplias posibilidades de regulación para orientar 1a gestión administrativa de los concejos. De ninguna manera se desconoce la competencia del concejo en su función de "expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio, con base en el proyecto presentado por el alcalde" pues, como se desprende del mismo artículo 95, la corporación administrativa, previos los procedimientos arriba señalados puede aprobar o improbar esa parte del proyecto conservando la facultad de "expedir" dicho acto pero, en el mencionado punto, con sujeción general a la regulación legal.
La norma cuestionada por el actor no suplanta a los concejos en la actividad administrativa de los asuntos locales pues no se encamina a determinar concreta ni especialmente lo que mejor cuadra o conviene a los intereses del municipio; sólo se dirige a regular la incorporación planificada de ciertos recursos nacionales al presupuesto municipal y a evitar que en dicho proceso se desvíen de la finalidad legal previamente señalada.
Sobre el alcance de las competencias del legislador frente a las atribuciones constitucionales de los concejos municipales se advierte que esta corporación pronunció fallo en el que precisa su jurisprudencia que se reitera en esta oportunidad:
"c) La atribución 2.ª del artículo 197, dice: 'Votar en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales'. Es decir, corresponde a los concejos dictar los acuerdos que establecen los impuestos locales, o los que decretan la utilización de fondos públicos en determinadas obras, empresas, actividades o servicios, como los de la administración general. Correlativamente, el numeral 5 del mismo artículo 197 atribuye a los concejos facultad para 'expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio, con base en el proyecto presentado por el alcalde', esto es, para formar, con vigencia anual, el cuadro del cálculo de ingresos totales y decidir concretamente la utilización de los mismos. Estas atribuciones 2.ª y 5.ª están genéricamente consagradas también en el artículo 43, el cual dispone que en tiempo de paz sólo los concejos pueden imponer contribuciones locales, y en el 207 a cuyo tenor no puede hacer gasto público municipal que no haya sido decretado por los cabildos ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
"Resulta de meridiana claridad que es siempre el concejo, y sólo él, quien tiene competencia constitucional para decretar impuestos y gastos, fijar el presupuesto de rentas y gastos o disponer traslados o créditos. Y no puede el legislador tomar su lugar. Lo que se permite a la ley es, por ejemplo, disponer por vía general que no se apliquen recursos municipales en asuntos que no sean de su interés, que los impuestos distritales no recaigan sobre determinadas actividades u objetos, por exclusión, o fijar los que se autorizan tanto como sus respectivas cuantías y modalidades; que la iniciativa en algunos gastos o asuntos corresponda al alcalde, conservando el concejo la facultad de decisión; que no pueda decretarse gasto alguno en obras que carezcan de adecuada planeación o de financiación asegurada para concluirlas en tiempo razonable; que se otorgue prioridad al desarrollo de ciertos servicios o que no se dispersen los recursos en empresas individuales, sino que haya asociación, aun obligatoria, para prestarlos; que la elaboración y discusión del presupuesto, entre otros aspectos por los de fijación del cálculo de las rentas, modalidades para modificación de las partidas de gastos, prelación en la atención de servicios y obligaciones primordiales, plazo para la expedición, reglas supletorias para eventos de negativa o retardo, autorizaciones al alcalde o comisiones diputadas por el mismo concejo para traslados, créditos o adiciones en receso de la corporación, se cumplan bajo determinadas normas. En ese y similares campos tiene la ley amplias posibilidades de reglamentación para orientar la tarea administrativa de los concejos; pero, se repite, lo que no puede es arrebatarles sus competencias, sustituirlos en su aplicación, ni hacer copartícipe al alcalde o a grupos de funcionarios o de vecinos en su ejercicio, si no media la propia decisión de los cabildos en los casos en que sea posible delegarlas, conforme a las previsiones generales de la misma ley" (Sentencia de octubre Io de 1969. Magistrado ponente: doctor Hernán Toro Agudelo).
IV. Decisión
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Declarar exequible el artículo 95 del secreto 077 de 1987.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jairo E. Duque Pérez, Presidente (E); Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Pedro Lafont Pianeta, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Didimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.
Alfredo Beltrán Sierra
Secretario