SOBRE EL PARTICULAR SE HA PRONUNCIADO LA CORTE EN MULTIPLES OCASIONES, REAFIRMANDO SIEMPRE LA INCOMPETENCIA PARA EFECTUAR JUZGAMIENTO SOBRE LA CONVENIENCIA O ADECUACION DE LA DETERMINACION QUE ADOPTE EL LEGISLADOR EN EJERCICIO DE SUS PROPIAS ATRIBUCIONES. FALLO INHIBITORIO. PERMANENCIA DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
1. Inhibida para fallar sobre la constitucionalidad del artículo 3° literales a) y b) del Decreto 902 de 1969 y del artículo 31 del Decreto 250 de 1970, por carecer de competencia para ello.
2. Exequible el artículo 5o del Decreto-ley 546 de 1971.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 151.
Referencia: Expediente número 1609.
| Norma acusada: Decreto 902 de 1969 artículo 3° literales a) y b);
Decreto 250 de 1970 artículo 31; y Decreto 546 de 197] artículo 5°. |
Demandante: Eutimio Ortiz Peláez.
Magistrado ponente: Conjuez doctora Susana Montes de Echeverri.
Aprobada por Acta número 50.
Bogotá, D.E., octubre veintinueve (29) de mil novecientos ochenta y siete (1987).
1. Antecedentes
El ciudadano Eutimio Ortiz Peláez solicita a la Corte, en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad consagrada en el artículo 214 de la Constitución Política, se declare la inexequibilidad de las normas indicadas en la referencia y como consecuencia se declare que en adelante no habrá edad de retiro forzoso en cuanto diga relación únicamente a la edad cronológica.
Repartida la demanda fue admitida por el magistrado sustanciador del proceso por auto de 24 de marzo del presente año y sufrió su trámite de rigor, habiéndose recibido concepto del Procurador General el día 7 de mayo siguiente.
En sesión de junio 10 el magistrado ponente se declaró impedido para conocer de la demanda, impedimento aceptado por la Sala. En sucesivas sesiones los restantes magistrados que integran la Sala Constitucional manifestaron individualmente estar impedidos, por lo cual se ha reintegrado la sala por conjueces.
2. Disposiciones acusadas
El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:
Artículo 3°, literales a) y b) del Decreto 902 de 1969:
"Fijanse como edades de retiro forzoso de los funcionarios y empleados de la Rama jurisdiccional y del Ministerio Público, las siguientes:
"a) La de sesenta y cinco años, cualesquiera que sean las condiciones individuales;
"b) Aquélla, después de los cincuenta y cinco años, en que el funcionario o empleado complete el tiempo de servicios necesario para la pensión de jubilación".
Artículo 31 del Decreto-ley 250 de 1970:
"Señálase como edad de retiro forzoso en las magistraturas de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Disciplinario y del Consejo de Estado y en las fiscalías de éste, la de sesenta y cinco años; y la de sesenta años en las magistraturas y fiscalías de tribunal, en los juzgados y fiscalías de juzgado y en los empleos subalternos".
Artículo 5° del Decreto-ley 546 de 1971:
"La edad de retiro forzoso de los funcionarios y empleados a que se refiere este decreto será la de 65 años".
3. Textos constitucionales que se estiman violados y concepto de la violación
El actor indica como infringidos por las disposiciones acusadas, los artículos 16, 159, inciso 2 y 76-12 de la Carta Política, por cuanto, en síntesis, estima que:
3.1 "Si bien es cierto que es la misma Constitución Política la que en la última parte del inciso 3 del artículo 148 habla de la 'edad de retiro forzoso', disponiendo en el inciso 5 que, 'la ley reglamentará la presente disposición', no menos cierto es que esa edad de retiro forzoso no puede fijarse al libre árbitro ni del legislador primario ni del legislador delegado, no con total desconocimiento de los más altos valores humanos, en forma tal que se ofenda la honra del hombre"; y agrega más adelante que "se atenta gravemente contra la honra de las personas que llegan a cumplir 'la edad de retiro forzoso' en cabal desempeño de sus cargos como funcionarios o empleados de la rama jurisdiccional o del Ministerio Público, porque hace de llegar a la conclusión que es la edad 'límite' de rendimiento físico-intelectivo del hombre." Pero si, como es evidente y notorio -inciso 2 del artículo 177 del C. de. P.C.- sucede que a dicha edad fijada arbitrariamente el hombre se encuentra disfrutando del uso de plenas facultades físico-intelectivas y sin embargo, se le obliga a retirarse de su cargo dizque por ser legalmente incapaz para desempeñarlo, es obvio que no sólo se está contraviniendo por un sin sentido lo que es patente, sino que se está deshonrando a la persona humana que cumple dicha "edad de retiro forzoso" teniendo aún plenas facultades físico-intelectivas.
En apoyo de este primer argumento hace el demandante una extensa exposición sobre la absurda distinción, según su parecer, de edades que traían los Decretos 902 de 1969 artículo 3" literales a) y b) y 250 artículo 31 de 1970; de la deshonra para todo el poder judicial y el Ministerio Público; de los hechos notorios e histórico que demuestran la plena capacidad productiva intelectualmente aun después de los 70 años; de la necesidad de que se fije una edad máxima promedia establecida científicamente acompañada de una regla exceptiva que permita demostrar la capacidad de quienes habiendo llegado a tal edad estén disfrutando de la plenitud de sus capacidades. Igualmente considera el actor, que la fijación de la edad máxima promedia debe atender una serie de parámetros fijados en otras leyes (C. de P.C. y C. de P.P.), edad mínima para el ejercicio del cargo y edad de jubilación, para concluir que "se colige, pues, fácilmente que sí debe observarse no sólo la sindéresis,' sino también el conjunto de inferencias y conclusiones basadas en las disposiciones constitucionales y legales que se refieren y respaldan el tema, y que de ninguna manera la edad de retiro forzoso puede dejarse al arbitrio (mejor, arbitrariedad) del legislador, o al azar".
3.2 Arguye el demandante, también que las disposiciones demandadas violan el texto del inciso 2 del artículo 159 de la Constitución, pues, afirma:
"3.2.1 La segunda disposición impugnada, artículo 31 del Decreto-ley 250 de 1970 viola el inciso 2 del artículo 159 de nuestra Constitución Política...
3.2.2 porque en razón de la sola edad, pudiéndose ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia no se podrá ser magistrado de un tribunal, y ni siquiera simple y llano juez promiscuo de municipios no cabecera de circuito (que es el más inferior de todos los jueces), al contrario de la inteligencia del inciso 2 del artículo 159 del C. N. que impone que quien reúna las condiciones (entre ellas la edad) para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia, está expresamente habilitado para desempeñar absolutamente cualesquiera cargos judiciales".
3.3 Considera el actor, además, que las dos últimas disposiciones acusadas son violatorias del texto del artículo 76-12 de la Carta Política, pues estima "que tan pronto se ejercen las facultades delegatarias (artículo 76-12 de la C.N.) inmediatamente quedan agotadas las prerrogativas del Gobierno (Presidente y Ministros respectivos) para continuar 'legislando' sobre el tema concreto, no empece que todavía no se haya terminado el tiempo (pro tempore) concedido para el uso de las facultades 'legislativas' delegadas.
"Entonces, no se podría, en uso de tales facultades delegatarias (sic) temporales, estar expidiendo y revocando, modificando o derogando insistentemente los mismos decretos-ley expedidos en ejercicio de las mismas facultades conferidas por la misma ley".
3.4 Finalmente, el demandante considera que "con sana interpretación erga juris del tercer inciso del artículo 148 de la Constitución Política, fácilmente concluiríase que dicha disposición hace mención es a la reglamentación posterior (último inciso idem) de las condiciones de retiro forzoso, y no propiamente a ninguna edad concreta", sustentando su afirmación en análisis subjetivos de diferentes textos constitucionales.
4. Concepto del procurador general
El señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Suprema de Justicia que declare la exequibilidad del artículo 5"del Decreto-ley 546 de 1971 y que, mientras estuvieron vigentes, fue exequible el artículo 3° literales a) y b) del Decreto-ley 902 de 1969, e inconstitucional el artículo 31 del Decreto 250 de 1970, solicitud que apoya, en síntesis, en los siguientes argumentos:
4.1 El ejercicio de las facultades extraordinarias no agota la atribución conferida, más cuando, como en el caso en estudio, se dictó un decreto para establecer un régimen transitorio y parcial (Decreto 902 de 1969) sobre seguridad social de los funcionarios y empleados del poder judicial y del Ministerio Público, mientras las comisiones designadas al efecto realizaban el estudio de rigor y proponían los proyectos correspondientes. Además, estima absurdo admitir un argumento semejante pues equivaldría a permitir que ante el órgano de control de la constitucionalidad, se puedan proponer o sugerir excepciones de inconstitucionalidad de normas que tienen la fuerza material de la ley por lo cual la Corte Suprema tiene la competencia de juzgamiento.
4.2 El decreto vigente en materia de edad de retiro forzoso es el 546 de 1971, pues las normas contenidas en el Decreto 902 de 1969 tenían carácter transitorio (artículo 1°) y la norma expedida por medio del Decreto 250 de 1970 dejó de regir cuando se dictó el citado Decreto 546, cuyo artículo 10 dispuso:
"Los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público tendrán derecho a las garantías sociales y económicas en la forma y los términos que establece el presente decreto".
Y el artículo 5"demandado, unifica la edad de retiro de los funcionarios y empleados a que se refiere el decreto en 65 años y establece el derecho a la pensión vitalicia de jubilación de quienes deban retirarse del cargo por haber llegado a ella.
4.3 El artículo 31 del Decreto 250 de 1970 mientras estuvo vigente, transgredió el inciso 2 del artículo 159 de la C. N., como quiera que al fijar dos edades diferentes (60 y 65 años), impedía a quienes reunían requisitos para ocupar cargos de magistrado de la Corte, del Tribunal Disciplinario y del Consejo de Estado y en las fiscalías de éste y tuvieren más de sesenta años, desempeñar en propiedad cargos de inferior jerarquía y para los cuales la edad de retiro forzoso era de sesenta años.
4.4 El artículo 3" literales a) y b) del Decreto 902 de 1969 no adoleció, mientras rigió de este vicio de inconstitucionalidad pues aunque resultaren contradictorias sus disposiciones se aplicaban indistintamente a los funcionarios y empleados del poder judicial y del Ministerio Público.
4.5 Recuerda el Procurador que en nuestro sistema constitucional, a diferencia del norteamericano, la propia Carta Política mantiene el concepto de la edad de retiro forzoso y le difiere a la ley su señalamiento. Y agrega que la edad máxima de retiro del servicio, presupone la existencia de la libertad de trabajo y también el derecho a ocupar un puesto, dadas unas condiciones de edad mínima de acceso y de capacitación técnico-profesional, garantía que debe ejecutarse dentro de las políticas de pleno empleo (art. 32).
Complementa su concepto afirmando que, de otra parte, la limitación por edad, a la vez garantiza el acceso de la función pública en la administración de justicia y en el Ministerio Público, a otras personas que reúnen los requisitos constitucionales y legales exigidos, permitiendo en esta forma el bienestar general de la sociedad y evitando el desempleo de las nuevas generaciones.
4.6 Señala el Procurador, igualmente, cómo las normas vigentes en otros sectores de la administración del Estado, también establecen límites a la edad de sus servidores, y entre ellas menciona el Decreto 2400 de 1968 para los funcionarios y empleados de la rama ejecutiva del poder público.
5. Consideraciones de la Corte
5.1 Competencia.
De conformidad con lo previsto por el artículo 214, numeral 2 de la Constitución, la corporación es competente para conocer de la demanda que dio inicio al presente proceso, por tratarse de una acción ciudadana de inconstitucionalidad contra preceptos que hacen parte de decretos extraordinarios expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias.
5.2 Ejercicio de las facultades extraordinarias.
No comparte la Corte el concepto expuesto por el demandante acerca del agotamiento de las facultades extraordinarias otorgadas por una ley, con el primer ejercicio que de ellas haga el Presidente de la República, pues el sentido de la disposición constitucional permite que se haga uso de las atribuciones conferidas sobre el tema específicamente señalado, por todo el tiempo durante el cual se hace el traslado de las competencias del legislador al ejecutivo. Es decir, que las facultades se confieren para que el Presidente dicte las normas que estime necesarias dentro del marco de las facultades otorgadas durante el período expresamente señalado, pudien-do, en consecuencia, expedir uno o varios decretos complementarios o modificatorios entre sí y de la legislación anterior sobre el tema, sin que con ello infrinja las previsiones constitucionales y, por el contrario, actúe durante el lapso señalado como bien lo pudiera hacer el legislador ordinario en uso de sus facultades.
5.3 Derogatoria de las dos primeras normas demandadas.
Como lo afirma el Procurador en su concepto, las disposiciones contenidas en el artículo 3o literales a) y b) del Decreto 902 de 1969 y 31 del Decreto 250 de 1970, están derogadas actualmente, la primera en forma expresa por el artículo 131 del Decreto 250 de 1970, y la segunda, por haber sido subrogada por norma posterior, la contenida en el artículo 5o del Decreto 546 de 1971, norma también acusada por el demandante que regula la misma materia. La Corte declarará su incompetencia para conocer de la demanda respecto de estos artículos, pues fueron derogadas, como se indicó, con antelación a la fecha de presentación de la demanda, y por tanto, dejaron de tener vigencia antes de la formulación de éstas.
5.4 Constitucionalidad del artículo 5° del Decreto 546 de 1971.
De conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 148 y 162 de la Constitución Política, corresponde al legislador fijar el límite de edad para prestar servicios en la rama jurisdiccional y en el Ministerio Público.
Disponen las normas citadas:
Artículo 148. "El Presidente de la Corte será elegido cada año por la misma Corte.
"La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán paritarios.
"Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los Consejeros de Estado permanecerán en sus cargos mientras observen buena conducta y no hayan llegado a la edad de retiro forzoso...
"La ley reglamentará la presente disposición y otorgará la carrera judicial".
Artículo 162. La ley establecerá la carrera judicial y reglamentará los sistemas de concurso para la selección de los candidatos que hayan de desempeñar los cargos judiciales y los del Ministerio Público, las jubilaciones o pensiones que decrete el Estado para quienes hayan cumplido un determinado tiempo de servicio o se retiren forzosamente.
"También deberán retirarse obligatoriamente con derecho a las prestaciones sociales que determine la ley el funcionario cuyo trabajo sufre notoria disminución por razones de salud o que haya cumplido la edad máxima señalada en la ley para cada cargo".
Prevé, entonces, la propia Carta, que debe el legislador establecer una edad máxima o límite para prestar servicios en la rama jurisdiccional del poder público, la cual deberá ser señalada tanto para los Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado como para los demás funcionarios que sirvan los cargos judiciales y del Ministerio Público, previendo inclusive, que ella no sea igual para todos los cargos.
Se trata, entonces, de un mandato explícito del constituyente hacia el legislador, impidiéndole el deber de establecer esa edad límite después de la cual debe ser retirado forzosamente del cargo el funcionario que llega a ella.
No se trata de señalar, como lo afirma el demandante, las condiciones personales del retiro, sino una edad a partir de la cual no se puede ingresar o continuar en el servicio de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público.
Esta atribución constitucional del legislador puede ser trasladada temporalmente al Presidente de la República en virtud del otorgamiento de precisas y pro tempore facultades extraordinarias de conformidad con el artículo 76-12 de la C.N., procedimiento utilizado por el legislador al expedir la Ley 16 de 1968, cuyo artículo 20 le otorgó facultades por el término de tres años, entre otras atribuciones.
"4. para señalar la edad de retiro forzoso en cada cargo judicial".
Los criterios que en la fijación o señalamiento de tal límite de edad tenga el legislador, ordinario o extraordinario, son cuestiones que escapan el juicio de constitucionalidad atribuido a la Corte, y por ende, no puede entrar a valorar la conveniencia o inconveniencia de la adoptada por la norma demandada, así la señalada no coincida con la fijada por otra norma de igual jerarquía para fines distintos como los penales.
Sobre el particular se ha pronunciado la Corte en múltiples ocasiones, reafirmando siempre la incompetencia para efectuar juzgamiento sobre la conveniencia o adecuación de la determinación que adopte el legislador en ejercicio de sus propias atribuciones.
Por esta misma razón, siendo el cumplimiento de una función constitucional, tampoco puede afirmarse que al hacerlo el legislador atentó contra la honra de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional, pues con ello no se está irrogando ofensa alguna a la dignidad de la persona, sino simplemente se está señalando un límite de edad para prestar servicio al sector, en la misma forma como el propio constituyente señaló directamente una edad mínima para el ingreso al servicio.
Paralelamente el propio legislador precisó los derechos prestacionales del servicio público que llega a la edad del retiro forzoso, con lo cual le garantiza un reconocimiento para atender sus necesidades mas inmediatas.
6. Decisión
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Primero. Declárese inhibida para fallar sobre la constitucionalidad del artículo 3o literales a) y b) del Decreto 920 de 1969 y del artículo 31 del Decreto 250 de 1970, por carecer de competencia para ello.
Segundo. Declarar la exequibilidad del artículo 5° del Decreto-ley 546 de 1971.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Rafael Baquero Herrera, Presidente; José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Norma Inés Gallego de López, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Didimo Páez Velandia, Susana Montes de Echeverri, Conjuez; Alberto Ospina, Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Hernando Morales Molina, Conjuez; Oscar Peña Alzate, Conjuez; Ramón Zuñiga Valverde.
Alfredo Beltrán Sierra,
Secretario.