CUANDO EL CONTRALOR GENERAL DE LA NACION, LLAMA A RENDIR CUENTAS A ALGUNA DE LAS ENTIDADES A SU CARGO O CONTROL, NO CONLLEVA LA FACULTAD DE ADMINISTRAR JUSTICIA, SINO LA VERIFICACION OBJETIVA SOBRE EL AJUSTE DE ELLAS A LA LEY UNICAMENTE EN EL ASPECTO FISCAL.

Exequibles los artículos 164 y 165 del Decreto-ley 294 de 1973.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 150.

Referencia: Expediente número 1693.

Actor: Nelson Rodríguez Pinilla.

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 50 de 29 de octubre de 1987.

Bogotá, D.E., octubre veintinueve (29) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I. La demanda

Acude ante la Corte, el ciudadano Nelson Rodríguez Pinilla, para demandar, en ejercicio del derecho conferido por el artículo 214 de la Carta Política, que sean declarados inexequibles los artículos 164 y 165 del Decreto-ley número 294 de 1973, Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, que dicen textualmente:

"Artículo 164. En los casos previstos en el artículo anterior el Contralor General de la República abrirá juicio de cuentas al respectivo Ministro, Jefe de Departamento Administrativo o representante legal del Establecimiento Público Nacional, deducirá la responsabilidad a que hubiere lugar y remitirá el expediente a la Cámara de Representantes para la aprobación del alcance.

"De la responsabilidad en que pueda incurrir el Contralor General de la República en estos casos, conocerá la Corte Suprema de Justicia, conforme a lo previsto en la ley.

"Artículo 165. Cuando los ordenadores secundarios contraigan obligaciones por cuenta de la Nación, en exceso de las autorizaciones para gastos giradas por los respectivos Ministros o Jefes de Departamento Administrativo o representantes legales de los Establecimientos Públicos Nacionales con la refrendación de la Contraloría General de la República, serán enjuiciados por la Contraloría General por la vía del juicio civil de cuentas y podrá imponerles, además, multas hasta de diez mil pesos ($10.000.00) por cada infracción, sin perjuicio de las investigaciones de orden criminal a que haya lugar según la ley".

Invoca el demandante, como normas posiblemente violadas, las contenidas en los artículos 2o, 55, 58, 60, 61, 76-12, 141 y 218 de la Constitución. Recuerda en primer término que, con apoyo en el artículo 76, ordinal 12 de la Carta, el Congreso Nacional, mediante la Ley 17 de 1972, revistió pro tempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para dictar las normas orgánicas del presupuesto nacional.

Señala que, al comparar directamente el contenido de las normas impugnadas con el precepto consagrado en el artículo 55 de la Constitución resulta éste quebrantado cuando "se pretende atribuir a la Contraloría General de la República funciones que son propias de la rama judicial del poder público".

Igualmente, añade, las normas acusadas violan directamente el artículo 58 de la Constitución, el cual establece quiénes administran justicia, y el 60, sobre funciones del contralor, pues la Carta no ha confiado a su dependencia atribuciones jurisdiccionales.

Al respecto manifiesta:

"La filosofía del Decreto-ley 294 de 1973 fue el de (sic) darle el control numérico a la Contraloría (art. 127 y 143 de este decreto) pues, el control administrativo lo tiene la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Arts. 127 y 129 del Decreto 294/73).

"Facultar a la Contraloría General de la República para abrir, adelantar y fallar juicios de cuentas tanto a ordenadores de gastos de los Ministerios, Jefes de Departamento Administrativos o representantes legales de los Establecimientos Públicos Nacionales, es darle atribuciones de juzgador, cuando tal función está adscrita a la rama jurisdiccional, por esta razón, se quebrantó el precepto constitucional en comento, evento por el cual esa corporación debe declarar inconstitucional los mencionados artículos materia de esa demanda. Y no se diga que lo dispuesto por las normas acusadas debe interpretarse no como un juicio propiamente tal sino como una actividad diferente que simplemente busca precisar la responsabilidad que cupiera contra el funcionario público correspondiente, para hacer exigible la misma ante los tribunales competentes; esto por cuanto basta dar un simple repaso a la Resolución Orgánica número 10270 de 1983, emanada del despacho del señor Contralor General de la República, para concluir entonces según esta reglamentación que en efecto nos encontramos ante un proceso similar a los regulados por el Código de Procedimiento Civil o de aquellos que contempla el Código de Procedimiento Penal, en los cuales aparecen claramente señaladas cada una de las etapas (apertura-pruebas) y todo ello concluye con un fallo o sentencia que repito solamente puede dictar un juez de la República".

Dice finalmente la demanda que la constitución no puede ser reformada sino por un acto legislativo y no por ley ordinaria (art. 218 C.N.). Por tanto, no puede el Presidente hacerlo con base en facultades extraordinarias (art. 76, ordinal 12).

II. Concepto del Procurador

Mediante Oficio 1230 del 31 de agosto del año en curso, el señor Procurador General de la Nación emitió concepto favorable a la exequibilidad de las normas objeto de acción, expresando que el Gobierno Nacional, cuando expidió el decreto del cual forma parte, no se excedió en el uso de las facultades extraordinarias.

Sobre ese cargo sostiene:

"(...) En el presente evento, la argumentación estriba en que el Gobierno no se encontraba facultado por el legislador para reformar la Constitución, por cuanto esa atribución es indelegable del Congreso y mal podía aquél transferir funciones jurisdiccionales y convertir en juzgador a un ente como la Contraloría General de la República, porque estaría modificando la ley fundamental en su artículo 58. Los anteriores razonamientos no son, en criterio del Procurador, atendibles porque de acuerdo con la ley de facultades al Presidente de la República se le entregaron facultades extraordinarias 'para que actualice y reforme las normas orgánicas del presupuesto nacional', y fue precisamente en desarrollo de las mismas que se expidieron, entre otras, las medidas contenidas en las normas hoy acusadas, y de cuya lectura resulta indudable que están encaminadas a preservar y organizar el buen manejo del presupuesto nacional por parte de todos los funcionarios y empleados públicos que tienen que ver con él".

En cuanto a la posible infracción del principio constitucional de separación de funciones, expresa el Ministerio Público:

"De conformidad con lo establecido en los preceptos 2 y 55 de la Constitución Nacional, la estructura del Estado se asienta en un poder público conformado por tres ramas, a saber: Legislativa, Ejecutiva y Jurisdiccional. Si bien la Contraloría General de la República no se encuentra contemplada como parte integrante de la estructura de la administración a que hace referencia el artículo 76-9 superior, de ninguna manera puede considerarse que no hace parte de ella, ya que la labor que cumple, por mandato constitucional, es esencialmente administrativa y fiscal, pero que por su carácter especializado la propia Carta ha procurado darle una organización específica, según aparece previsto en las disposiciones 59 y 60 del Estatuto Fundamental. Sin embargo, lo anterior no supone, en ningún caso, que tenga funciones legislativas o judiciales, ya que la vigilancia de la gestión fiscal de la administración en nuestro sistema constitucional hace parte de ella y se debe ejercer de acuerdo con la ley.

"El artículo 60 de la Carta le entrega al Contralor General de la República, entre otras atribuciones, la de "prescribir los métodos de la contabilidad de la administración nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales", función ésta derivada de la facultad de vigilancia fiscal de la Contraloría General, y que ya fueron definidas por la Corte Suprema como de naturaleza fiscal y no administrativa, en sentencia de diciembre 11 de 1979, con ponencia del Magistrado Luis Sarmiento Buitrago, reiterada en Fallo número 45 de junio 8 de 1982, con la sustanciación del Magistrado Manuel Gaona Cruz (q.e.p.d.)".

En lo relacionado con el caso concreto en controversia, dice la vista fiscal que cuando el legislador extraordinario determinó que, en las situaciones contempladas en el artículo 163 del Decreto-ley 294 de 1973, debía abrirse un juicio de cuentas a los funcionarios allí mencionados y a los ordenadores secundarios, con el fin de deducir las respectivas responsabilidades, consagró una consecuencia lógica de la vigilancia que debe ejercer la Contraloría sobre la gestión fiscal de la administración.

En torno a la naturaleza del juicio de cuentas a que se refieren las disposiciones impugnadas, señala:

"Teniendo en cuenta que la Contraloría General es un ente de la administración pública, y que sus actividades como órgano de control son esencialmente de vigilancia, resulta indudable que el juicio de cuentas contenido en el artículo 164 demandado es un procedimiento administrativo encaminado a garantizarle al Estado la conservación y adecuado rendimiento de los fondos, dineros y bienes nacionales, permitiendo así un efectivo cumplimiento de la tarea fiscalizadora encomendada a la Contraloría, razón por la cual no viola la norma 60 superior.

"Ahora bien, el hecho de que en los casos de enjuiciamiento de los ordenadores secundarios (art. 165, D-L 294 173) se haya indicado que éste se adelantará 'por la vía del juicio civil de cuentas', en nada vulnera la Carta, por cuanto es potestativo de la ley determinar cuál es el procedimiento que habrá de seguirse, pudiendo inclusive hacer remisión a procedimientos contenidos en disposiciones o estatutos diferentes, sin que por este aspecto pueda predicarse su inconstitucionalidad".

III. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

Tratándose de normas pertenecientes a un decreto expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias, es la Corte Suprema de Justicia el Tribunal competente para decidir de manera definitiva sobre su constitucionalidad (art. 214 C.N.).

2. Los juicios de cuentas.

El único cargo sustentado por el demandante en contra de las disposiciones objeto de su acción, consiste en el posible desconocimiento de los artículos 2o y 55 de la Carta en cuanto, según él, los juicios de cuentas que se encomiendan al Contralor General de la República implican el ejercicio, por parte de este funcionario, de atribuciones jurisdiccionales tan sólo otorgadas por la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, los tribunales, los juzgados y, excepcionalmente, al Senado de la República (la demanda habla del Congreso).

Uno de los preceptos demandados, el artículo 164, luego de hacer específica referencia a las conductas indicadas en el artículo 163 del mismo decreto, ordena que, cuando ellas ocurran, el Contralor General de la República abra juicio de cuentas al respectivo Ministro, Jefe de Departamento Administrativo o representante legal del Establecimiento Público Nacional, con el propósito de deducir la responsabilidad a que hubiere lugar, y remita luego el expediente a la Cámara de Representantes para la aprobación del alcance. De acuerdo con el segundo inciso del nombrado artículo corresponde a la Corte Suprema de Justicia adelantar el juicio de cuentas cuando el funcionario cuya responsabilidad, se determina es el Contralor General de la República por haber refrendado certificados de reservas o giros no autorizados en la ley (art. 163, literal d) del mismo decreto.

El artículo 165 también establece el juicio de cuentas a cargo de la Contraloría para los ordenadores secundarios del gasto cuando quiera que, excediendo las autorizaciones para gastos a ellos conferidas por los ordenadores principales, contraigan obligaciones por cuenta de la Nación. En estos casos la norma faculta al Contralor para imponer multas hasta de diez mil pesos por cada infracción, sin perjuicio de las investigaciones de carácter criminal a que haya lugar según la ley.

Considera la Corte que a través de los juicios de cuentas previstos por las normas en referencia, no se ejerce propiamente una función jurisdiccional sino fiscal, por cuanto el objeto de los mismos no es el de administrar justicia sino el de dar cumplimiento y efectividad a las competencias específicas que la Carta Política ha confiado al Contralor General de la República; la vigilancia de la gestión fiscal de la administración (art. 59 C.N.), la exigencia de informes a los empleados públicos sobre su gestión fiscal (art. 60, ord. 3, C.N.), la revisión y fenecimiento de las cuentas de los responsables del erario (art. 60, ordinal 4, C.N.).

Si la propia Constitución ha establecido en cabeza del Contralor tan delicadas responsabilidades, no puede pensarse que violen la Constitución aquéllas normas de la ley que, como las previstas en las disposiciones acusadas, le permitan alcanzar los propósitos inherentes a su cumplimiento. Pensar así haría convertir en inocuas las atribuciones del fiscalizador.

En efecto, el juicio de cuentas no es otra cosa que la oportunidad en la cual los responsables del erario o quienes ejecutan gestiones fiscales de la administración rinden informe al funcionario competente para su vigilancia (el Contralor General de la República) sobre el manejo de los dineros públicos que les ha sido confiado. Se trata, pues, de un procedimiento encaminado a culminar la función de vigilancia que atañe a la Contraloría y, por ende, está incluido en la órbita de sus funciones especiales, al tenor de la Constitución.

Este criterio no riñe con el principio que consagra el artículo 55 de la Carta, pues el llamado a rendir cuentas no conlleva la facultad de administrar justicia sino la verificación objetiva sobre el ajuste de ellas a la ley únicamente en el aspecto fiscal, que es propio del Contralor, dejando a los jueces la deducción de responsabilidades y la imposición de sanciones por conceptos jurídicos diferentes, tal como lo prevén las mismas disposiciones acusadas al reiterar que los juicios de cuentas se abren y adelantan sin perjuicio de la responsabilidad penal a que haya lugar.

Dado que las normas demandadas no violan ningún precepto constitucional, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Decláranse exequibles los artículos 164 y 165 del Decreto-ley 294 de 1973.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jairo E. Duque Pérez, Presidente (E.); Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Norma Inés Gallego de López, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Didimo Páez Velandia, Hernando Gómez Otálora, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.

Alfredo Beltrán Sierra,

Secretario General.