FACULTADES EXTRAORDINARIAS. EL CONCEPTO DE ESTATUTO ES MAS AMPLio QUE EL DEL CODIGO Y CONSISTE EN UN CONJUNTO NORMATIVO QUE GOBIERNA UNA DETERMINADA ACTIVIDAD O RAMO ESPECIALIZADO, PUEDE HALLARSE INTEGRADO POR NORMAS DE DIFERENTE NATURALEZA, EN EL PRESENTE CASO POR LOS PRECEPTOS SUSTANCIALES Y REGLAS PROCESALES. ESTATUTO PENAL ADUANERO.
Exequibles los artículos 19,20, 21, 22, 23,24,25,26,27,28, 29, 30 numeral 5, 34 numeral 3, 39 y 41, del Decreto 0051 de 1987.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 135.
| Referencia: | Expediente número 1664. |
| Demanda de inconstitucIonalidad contra los artículos 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 numeral 5, 34 numeral 3, 39, 41 del Decreto-ley 0051 del 13 de enero de 1987. |
Demandante: Hernán Gómez Piedrahíta.
Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada según Acta número 46 de octubre 1.°de 1987.
Bogotá, D. E., octubre 1.°de mil novecientos ochenta y siete (1987).
I. La demanda
El ciudadano Hernán Gómez Piedrahíta, haciendo uso del derecho que le confiere el artículo 214 de la Constitución, ha demandado ante la Corte, por estimarlos contrarios al Estatuto Fundamental, los artículos 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 numeral 5, 34 numeral 3, 39 y 41 del Decreto-ley 0051 del 13 de enero de 1987, cuyos textos se transcriben a continuación:
"Artículo 19. Contrabando de régimen prohibido. El que importe o exporte mercancía de prohibida importación o exportación, incurrirá en prisión de tres (3) a seis (6) años".
"Artículo 20. Contrabando por fuera de la Aduana. El que importe o exporte mercancía sin presentarla o declararla ante la autoridad aduanera, o por lugares no habilitados, incurrirá en prisión de dieciocho (18) meses a cinco (5) años".
"Artículo 21. Contrabando cualificado. El que importe o exporte mercancía valiéndose de documentos falsos, incurrirá en prisión de tres (3) a ocho (8) años".
"Artículo 22. Contrabando por sustracción. El que sustraiga del control de la Aduana, mercancía que no haya sido despachada para consumo, incurrirá en prisión de dieciocho (18) meses a cinco (5) años. La pena será de tres (3) a ocho (8) años de prisión, cuando la sustracción se haga valiéndose de documentos falsos".
"Artículo 23. Contrabando interno. El que sin ser partícipe de cualquiera de los delitos descritos en los artículos anteriores, transporte, almacene, tenga, posea, adquiera, venda, permute, oculte, use, dé o reciba en depósito, destruya o transforme mercancía introducida al país de contrabando, incurrirá en arresto de seis (6) meses a cinco (5) años. A la misma sanción quedarán sometidos los propietarios, administradores, o tenedores de trilladoras o tostadoras de café que funcionen sin autorización de la Dirección General de Aduanas".
"Artículo 24. Depósito y transporte no autorizados de café. El que tenga, posea o almacene café en lugares no autorizados, o lo transporte por rutas distintas de las autorizadas, o en medios de transporte no inscritos en la Dirección General de Aduanas, sin la guía de tránsito o el certificado de revisión, incurrirá en prisión de dieciocho (18) meses a cinco (5) años.
"La pena se aumentará hasta en la mitad cuando se trate de café desnaturalizado o semitostado".
"Artículo 25. Contrabando por matrícula irregular de automotores. El que, sin permiso de autoridad competente, intervenga en la matrícula o traspaso de automotor importado temporalmente o de contrabando, incurrirá en prisión de uno (1) a cinco (5) años"
"Artículo 26. Contrabando de mercancía de circulación restringida. El que sin permiso de autoridad competente, ponga en libre circulación mercancía importada temporalmente para reexportación en el mismo estado o para perfeccionamiento activo, incurrirá en prisión de seis (6) meses a cinco (5) años".
"Artículo 27. Cambiode destinación. El que destine mercancía despachada para consumo restringido a lugares, personas o fines distintos de los autorizados, incurrirá en multa de cinco a un mil gramos oro".
"Artículo 28. Tenencia o posesión extemporáneas. El que tenga o posea la identificación de mercancía importada temporalmente, vencido el plazo de permanencia en el país, incurrirá en multa de cinco a un mil gramos oro".
"Artículo 29. Alteración de identificación. El que altere la identificación de mercancía que no se encuentre en libre circulación, incurrirá en multa de cinco a un mil gramos oro".
"Artículo 30. De la jurisdicción penal aduanera. Ejercen la jurisdicción penal aduanera:
"lo..........
"2o..........
"3o..........
"4o..........
"5o. Los Jueces de Distrito Penal Aduanero.
"6o..........
"Artículo 34. Competencia de los Jueces de Distrito. Los Jueces de Distrito Penal Aduanero conocen:
"lo..........
"2o..........
"3o. En primera instancia de las contravenciones penales aduaneras cuya cuantía exceda de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales".
"Artículo 39. Competencia por concurso de delito y contravención penal aduanera. Del concurso de un delito de contrabando y una contravención de la misma índole, conocerá el juez competente en razón del delito. En caso de concurso de una contravención penal aduanera y un delito común, el Juez que conozca de aquélla enviará copia de lo necesario al juez penal competente para conocer del delito".
"Artículo 41. Iniciación y trámite. Los procesos de competencia de los Jueces superiores de Aduanas se iniciarán y tramitarán de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Penal, salvo lo dispuesto en los artículos siguientes".
El actor señala como violadas las disposiciones contenidas en los artículos 23, 24, 26, 55, 58, 61, 76-2, 76-12, 151, 152, 157, 158, 163 y 164 de la Carta Política.
Para sustentar dichas violaciones argumenta:
lo. La Ley 52 de 1984, en su artículo 2.°, dispuso que daría facultades extraordinarias al Presidente de la República para "elaborar y poner en vigencia un nuevo estatuto penal aduanero sobre las mismas bases filosóficas y conceptuales que en esta ley se señalan para el Código de Procedimiento Penal".
El Ejecutivo excedió las facultades, ya que modificó la parte sustantiva y no solamente las procedimentales, lo cual, en el sentir del demandante, es tanto como "expedir un Código Penal cuando el Gobierno ha sido autorizado para dictar uno de Procedimiento Penal".
2o. El legislador tampoco facultó al Ejecutivo para modificar o derogar la Ley 21 de 1977, razón que también implica exceso en el ejercicio de las facultades.
3o. Se violó el inciso 2 del artículo 23 de la Carta que prohíbe imponer prisión por deudas u obligaciones puramente civiles, ya que "se incluyó como delito algunas conductas que señaló la misma ley".
Al respecto añade que el criterio del constituyente era precisamente evitar los delitos fiscales. Dice que el contrabando es un típico delito fiscal que debe tratarse como obligación puramente civil y que el legislador debe tratar de corregirlo con las funciones de policía que desempeñan las autoridades administrativas.
Subraya este criterio manifestando que el contrabando, en virtud de la citada norma constitucional, no puede ser tipificado como delito sino única y exclusivamente como contravención.
4o. Señala la demanda que existe violación de los artículos 58, 61, 151, 152, 157, 158, 163 y 164 de la Constitución, que estructura la administración de justicia, porque al incluir a los Jueces de Distrito Penal Aduanero como parte integrante de la justicia, se crean jueces que constitucionalmente no existen "como no existían los de plena competencia y no existen tampoco los de familia".
Añade:
"Pero aun aceptando también en gracia de discusión la legalidad de tales funcionarios en cuanto a su origen constitucional, los artículos 34 ordinal 3 y 39 del mismo Decreto 0051 de 1987, violarían en forma ostensible los artículos 23, 24, 26 y 55 de la Constitución Nacional, puesto que en éstos se encuentra la base legal de la división del poder público en tres ramas: Ejecutiva, Legislativa y Jurisdiccional. Se establece la competencia de los jueces para conocer exclusivamente de los delitos que se cometan por los particulares y se dan las garantías de ley para ello. En los asuntos contravencionales ha dicho la misma Corte la Administración cumple innegablemente una especie de atribución jurisdiccional diferente, pero próxima a la que compete a los jueces. O sea, los jueces están instituidos para investigar y fallar sobre conductas delictivas y no contravencionales".
5o. Expresa finalmente que el artículo 41 del Decreto 0051 de 1987 viola la Constitución (art. 76-12) puesto que se había facultado al Gobierno para "elaborar" un nuevo Estatuto Penal Aduanero y, en opinión del demandante, "no hizo uso de tales facultades y, por lo tanto, ni elaboró, ni puso en vigencia un ordenamiento específico para la investigación y juzgamiento de los delitos aduaneros".
Dice al respecto el actor:
"Sencillamente tomando la vía facilista se limitó a señalar que el trámite era el mismo señalado por las normas del código de Procedimiento Penal Ordinario, cuando realmente dentro de los facultades otorgadas en forma precisa no se le autorizaba al Ejecutivo tal cosa, sino la elaboración de un estatuto procedimental, que por obvias razones debía tener algunas diferencias en cuanto al trámite con el procedimiento ordinario. Se viola entonces el artículo 76 numeral 12 de la Constitución Nacional, puesto que se hizo uso de una facultad extraordinaria que no había sido concedida en forma precisa para tal efecto".
II. Concepto del Procurador
El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 1202 del 14 de julio de 1987, manifiesta a la Corte que estima constitucionales los artículos objeto de la demanda y solicita que se declare su exequibilidad.
Expresa el Ministerio Público:
"………
"Estatuto es un término más amplio que el de Código y comprende las disposiciones que se relacionan con una misma materia o especialidad. Para el caso bajo examen el Estatuto Penal Aduanero siempre ha comprendido tanto la parte sustantiva como la parte procedimental (Decreto-ley 955 de 1970). Y así lo entendió el Gobierno para ejercer las facultades que le confirió el legislador ordinario para expedir el nuevo Estatuto Penal Aduanero, pues incluyó dentro de él ambas partes, las normas que definen los delitos y contravenciones, como las procesales.
"Así las cosas no encuentra el Despacho que el Ejecutivo hubiera incurrido en extralimitación de facultades al dictar los artículos 19 a 29 del Decreto-ley 051 de 1987 -materia de acusación-, por cuanto conforme a las atribuciones podía legislar tanto en materia sustantiva aduanera, como procedimental.
"Ahora bien, en relación con que dichos cánones infringen el artículo 23, inciso segundo, por cuanto no se podía tipificar al contrabando como delito, sino como contravención, el Procurador General advierte que éstos no se oponen a la Carta, ya que corresponde al legislador ordinario o extraordinario definir libremente los hechos concretos por los cuales deben responder las personas al observar conductas contrarias al orden social, determinando cuáles son delitos y cuáles contravenciones y señalando las penas respectivas, en desarrollo de la garantía ciudadana de la preexistencia del hecho punible.
"………
"En lo que respecta a la acusación del artículo 30, numeral 5, del Decreto 051 de 1987, cabe anotar que este Despacho tampoco encuentra reparo de orden constitucional, pues conforme al canon 58 Superior el legislador está autorizado para crear otros jueces, siempre y cuando se respeten las categorías contenidas en los artículos 157 y 158 ibidem. Prescribe el artículo 58 "la Corte Suprema, los tribunales superiores de distrito judicial y demás tribunales y juzgados que establezca la ley, administran justicia".
"Por su parte, el artículo 157 dispone 'para ser Juez superior, de circuito, de menores, o Juez especializado, o Juez de Instrucción Criminal, de igual o superior categoría a los indicados...'; y el artículo 158 'para ser Juez municipal...'. Por consiguiente el legislador extraordinario bien podía incluir dentro de la jurisdicción especializada penal aduanera, a los Jueces de distrito penal aduanero dentro de la misma categoría que los Jueces municipales, sin infringir la Carta Política, además cabe recordar que estos jueces fueron creados por el Decreto 956 de 1970 (artículo 4.°).
"En cuanto a la infracción de los artículos 34, numeral 3, y 30 del Estatuto Penal Aduanero, el Procurador General estima que no resultan contrarios a la Constitución, pues corresponde al legislador ordinario o extraordinario asignar competencias y en el caso bajo examen se cumplió el principio de que las leyes sobre competencia deben ser claras y precisas, más en tratándose de hechos punibles. La atribución de competencia a determinadas autoridades, sean del orden jurisdiccional o no, son facultades exclusivas del legislador ordinario que puede ejercer directamente o por medio de facultades precisas conferidas al Presidente de la República (sentencia de diciembre 1.° de 1977).
"Finalmente sobre la acusación del artículo 41 del Decreto 051 de 1987, el Despacho no advierte violación del artículo 76-12 Superior, pues la remisión que se hace en dicha disposición a normas de otros códigos, son materias que se incluyen dentro de las facultades de expedición de un Estatuto Penal Aduanero. Además en materia de procedimiento generalmente existe un código matriz al cual se refieren todos los demás para el estudio de todas sus materias, pues es casi imposible regular dentro de un solo código o estatuto todas las disposiciones procesales".
III. Consideraciones de la Corte
la. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 214 de la Constitución, es la Corte Suprema de Justicia el Tribunal competente para fallar definitivamente sobre la exequibilidad de las normas acusadas, ya que forman parte de un Decreto-ley, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias (art. 76, ord. 12 C.N.).
2a. Alcance de la cosa juzgada
Mediante la Sentencia número 71, del 2 de julio de 1987, esta Corte declaró exequible el Decreto-ley 051 de 1987 "por el cual se expide el Estatuto Penal Aduanero", pero únicamente "en cuanto su expedición y vigencia se cumplieron dentro de los términos previstos en la Ley 52 de 1984".
En consecuencia, mal puede entenderse que haya operado el principio de la Cosa Juzgada en forma absoluta, esto es, respecto de todos los aspectos del mencionado decreto y de sus normas consideradas en forma individual. Reitera la Corte que, cuando la decisión de exequibilidad se ha circunscrito a ciertos puntos expresamente delimitados en la parte resolutiva de la respectiva providencia, queda abierta la posibilidad para que se instauren demandas por causas o motivos que aún no han sido objeto del juicio constitucional, tal como en el presente caso sucede con los artículos acusados, sobre cuya constitucionalidad se decidirá por medio del presente fallo.
3a. La consagración del delito de contrabando
Piensa el demandante que el delito de contrabando no puede existir a la luz del artículo 23 de la Constitución, por cuanto según este precepto están prohibidos en Colombia la detención, la prisión y el arresto por deudas u obligaciones puramente civiles. En su concepto el contrabando es un "típico delito fiscal" que el legislador debe reprimir exclusivamente como contravención pero nunca contemplarlo como figura delictiva.
La Corte no estima acertado este criterio, por las razones que a continuación se exponen:
- En primer lugar, como lo ha venido sosteniendo la jurisprudencia (ver, por ejemplo, el fallo de marzo 9 de 1971), de conformidad con el artículo 76 de la Constitución el legislador goza de plena autonomía para definir qué conductas son delictivas y cuáles no, pues el constituyente no se reservó esa potestad ni existe disposición constitucional alguna encaminada a orientar, menos aun a determinar la tarea legislativa al respecto, entre otras razones por el carácter dinámico de la vida social y la esencial mutabilidad de los fenómenos criminológicos.
Ha agregado la Corte en sentencia del 14 de abril de 1977 que la definición puede hacerla directamente el Congreso o revestir al Gobierno de precisas facultades extraordinarias para el efecto, es decir, que la potestad de establecer normativamente las conductas delictuales y la de señalar sus sanciones pertenece al legislador.
Pero, además, resulta extraño y artificial pretender que el contrabando no pase de ser una deuda puramente civil, pues, como se sabe, es una forma de defraudación que atenta de modo directo contra los intereses del Estado, por lo cual en su represión está involucrado el bien colectivo. Cosa distinta es que se produzca en relación con obligaciones de carácter fiscal las cuales, en todo caso, tampoco son "puramente civiles" en los términos del artículo 23 de la Carta.
- Por otra parte, en lo que atañe a las facultades que se confirieron al Presidente por medio de la Ley 52 de 1984, no se prohibió al legislador extraordinario tipificar delitos y señalar sanciones en materia aduanera ni se introdujo ninguna limitación que implicara, como lo asegura el demandante, la imposibilidad de consagrar disposiciones sustantivas. No es de recibo el argumento según el cual la exigencia de seguir las mismas directrices filosóficas del Código de Procedimiento Penal (art. 2.° Ley 52 de 1984) implicaba fatalmente que el Estatuto Penal Aduanero ha debido contener tan sólo normas de índole procesal, pues una cosa es esa orientación filosófica prevista por el legislador para asegurar la unidad de criterios entre dos ordenamientos y otra muy distinta el contenido de cada estatuto. Identificar los dos conceptos, como lo hace el actor nos llevaría al absurdo de concluir que, en virtud del mandato también contenido en la Ley 52 de 1984, el Código de Procedimiento Penal, para "seguir las orientaciones filosóficas del Código Penal", ha debido ser sustantivo. A lo dicho se puede añadir que las facultades concedidas por la Ley 52 de 1984 en su artículo 2.°, eran para expedir un "nuevo (subraya la Corte) Estatuto Penal Aduanero", lo cual hace pensar en la regulación íntegra de la materia y la sustitución del anterior estatuto que, como es bien sabido, también tipificaba delitos.
- Finalmente, cabe recordar que no es dado al intérprete distinguir allí donde el legislador no lo ha hecho y que, por tanto, mal podríamos entender limitadas las expresiones "Estatuto Penal Aduanero" al ámbito simplemente procedimental, toda vez que, como lo tiene dicho la Corte (sentencia del 3 de marzo de 1987), el concepto de Estatuto es más amplio que el de Código y consiste en un conjunto normativo que gobierna una determinada actividad o ramo especializado, y que puede hallarse integrado por normas de diferente naturaleza, en el presente caso por preceptos sustanciales y reglas procesales.
4a. Los jueces
Tampoco coincide el criterio de la Corte con el expuesto por el demandante en torno a posible inconstitucionalidad de los artículos 30, ordinal 5, y 34, ordinal 3 y concordantes del estatuto objeto de la acción, relativo a los jueces de distrito penal aduanero, por ser "jueces que constitucionalmente no existen".
Para controvertir esa errónea apreciación basta referirse al artículo 58 de la Constitución, según el cual administran justicia (...) los demás tribunales y juzgados que establezcan la ley. El Decreto Legislativo 051 de 1987 es la ley y podía, dentro del ámbito de las facultades extraordinarias a cuyo amparo se dictó, establecer los Jueces competentes para administrar justicia en materia aduanera.
En concordancia con lo anterior, debe recordarse la específica previsión de los jueces especializados contenida en el artículo 157 de la Carta Política.
En cuanto al cargo según el cual ha sido violada la Constitución por atribuir competencia a los mencionados Jueces para conocer tanto de delitos, como de contravenciones, encuentra la Corte que resulta infundado, pues, por una parte, corresponde al legislador distribuir las competencias y funciones entre las distintas autoridades y, por otra, la señalada jurisdicción no contraviene disposición constitucional alguna.
VI. Decisión
Puesto que las disposiciones acusadas no vulneran ninguna norma superior, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- con fundamento en las razones expuestas, oído el concepto del Procurador General de la Nación y previo estudio de la Sala Constitucional,
Resuelve:
Decláranse exequibles los artículos 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 numeral 5, 34 numeral 3, 39 y 41, del Decreto 0051 de enero 13 de 1987 "por el cual se expide el Estatuto Penal Aduanero''.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.
Alfredo Beltrán Sierra
Secretario