300Corte SupremaCorte Suprema300300030611659Fabio Morón Díaz198701/10/19871659_Fabio Morón Díaz_1987_01/10/198730003061LOS ORGANISMOS PRINCIPALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, SE INTEGRAN POR LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, LOS MINISTERIOS Y LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS. ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. LOS MODELOS DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS, SON: LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS, LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA. Exequibles parcialmente los artículos 4°, 17, 18, 19, 20, 21, 32, 34 y 35. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 134. Referencia: Expediente número 1659. 1987
Julio Alberto Corredor EspitiaIdentificadores30030003062true74951Versión original30003062Identificadores

LOS ORGANISMOS PRINCIPALES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, SE INTEGRAN POR LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, LOS MINISTERIOS Y LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS. ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTA. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. LOS MODELOS DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS, SON: LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS, LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA.

Exequibles parcialmente los artículos 4°, 17, 18, 19, 20, 21, 32, 34 y 35.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 134.

Referencia: Expediente número 1659.

Acción de inexequibilidad contra los artículos 4o, 17, 18, incisos primero, segundo y tercero; 19, 20, 21, 32, 34 y 35, parcialmente del Decreto 3133 de 1968 "por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá".

Actor: Julio Alberto Corredor Espitia.

Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.

Aprobada según Acta número 46.

Bogotá, D.E., octubre primero (1°) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I.Antecedentes

El ciudadano Julio Alberto Corredor Espitia, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó ante esta Corporación escrito de demanda contra algunas partes de los artículos 4°, 17, 18, 19, 20, 21, 32, 34 y 35 del Decreto 3133 de 1968 "por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá".

Una vez admitida la demanda, se ordenó el traslado al señor Procurador General de la Nación, quien en término emitió el concepto fiscal correspondiente.

Procede la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada, surtidos como se encuentran todos los trámites del proceso constitucional.

II.Texto de las disposiciones acusadas

Las disposiciones acusadas son las siguientes:

DECRETO 3133 DE 1968

(diciembre 26)

Por el cual se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales y en especial de las extraordinarias que confiere el artículo 13 de la Ley 33 de 1968,

decreta:

CAPITULO I

De la Organización del Distrito Especial de Bogotá

Artículo lo..........

Artículo 4o. Los organismos del Municipio de Bogotá, a los cuales corresponde según sus respectivas atribuciones el Gobierno y la administración del mismo, son los siguientes:

El Consejo;

El Alcalde Mayor;

Las Secretarías y Departamentos Administrativos;

La Junta Asesora y de Contratos, y

La Junta de Planeación Distrital.

CAPITULO II

Del Alcalde Mayor

Artículo 17. Los contratos que suscriban los Secretarios y Jefes de Departamentos Administrativos, cuyo valor no exceda el límite de autorización fijada de acuerdo con lo previsto en los numerales 7° del artículo 13 y 6° del artículo 16 del presente Decreto, quedarán en firme una vez aprobados por la Junta Asesora y de Contratos y por el Alcalde. Estos contratos deberán ser publicados en el periódico oficial del Distrito.

CAPITULO IV

De las Secretarías y de los Departamentos Administrativos

Artículo 18. El Alcalde ejercerá sus funciones de Jefe de la Administración Distrital con la directa colaboración de los Secretarios y Directores de Departamentos

Administrativos, a los cuales podrá delegar aquellas funciones que le autorice el Consejo.

A partir de la vigencia del presente Decreto y, sin perjuicio de las facultades que en él se otorgan al Consejo y al Alcalde, habrá las siguientes Secretarías: De Gobierno, Hacienda, Obras Públicas, Educación, Salud Pública y General, y los siguientes Departamentos Administrativos: de Planeación, de Tránsito y Transportes, de Bienestar Social y de Acción Comunal.

El Departamento Administrativo de Planificación se denominará en adelante de Planeación; la actual Secretaría de Tránsito y Transportes pasa a ser Departamento Administrativo; el actual Departamento Administrativo de Protección y Asistencia Social se denominará de Bienestar Social; y la actual División de Acción Comunal tendrá carácter de Departamento Administrativo.

Artículo 19. Los Secretarios y Directores de Departamentos Administrativos serán nombrados y removidos libremente por el Alcalde. Para su designación se exigen las mismas condiciones que para ser Concejal.

Artículo 20. Los Secretarios y Directores de Departamentos Administrativos están sujetos a las incompatibilidades establecidas para los empleados públicos y además a las contempladas en este Decreto para los Concejales.

Artículo 21. Los Secretarios y Directores de Departamentos Administrativos como jefes inmediatos de unidades administrativas ejercerán, además de las funciones precisas que el Alcalde les delegue, las siguientes:

Parágrafo. Las Secretarías de Educación y Salud Pública y los Departamentos Administrativos de Tránsito y Transporte y de Bienestar Social estarán asesoradas por Consejos Técnicos en lo concerniente a la elaboración de los programas de la respectiva dependencia y la supervisión del desarrollo de los mismos.

Artículo 32. La Junta de Planeación Distrital tendrá las siguientes funciones:

4a. Asesorar al Departamento Administrativo de Planeación Distrital en el cumplimiento de sus funciones técnicas.

Artículo 34. El Plan Piloto es el instrumento auxiliar de trabajo que, en forma global, enuncia la política urbanística del Distrito a largo plazo y coordina los diversos aspectos que integran el Plan General de Desarrollo de la ciudad. Corresponde al Departamento Administrativo de Planeación Distrital conceptuar sobre las enmiendas que requiera, y al Concejo adoptarlo y aprobar sus modificaciones.

Artículo 35. La construcción y mantenimiento de vías nacionales y departamentales dentro de la zona urbana del Distrito deberán ceñirse a las especificaciones y normas que dicte la Administración Distrital, incluyendo las referencias a conducciones de servicios públicos y obras accesorias o complementarias que requieran la prestación normal de dichos servicios. Los proyectos deberán ser aprobados por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y las obras deberán ser ejecutadas bajo la supervigilancia de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito.

........» (Se acusa sólo lo subrayado).

III. La demanda

1o. Normas constitucionales que se consideran violadas

El actor considera que las normas acusadas violan los artículos 57, 108, 120 numeral primero, 134 y 135 de la Constitución Nacional. Además, estima que lo acusado viola los artículos 12, 13, 14 y 23 del Decreto 1050 de 1968, lo que, por la naturaleza del procedimiento de control de constitucionalidad y por la competencia de esta Corte, no puede ser objeto de análisis en este caso.

2o. Fundamentos de la Acción

El actor fundamenta su demanda en las siguientes razones:

a) El solo hecho de la denominación de "Departamento Administrativo" para organismos locales de la Administración es violatoria de la Constitución Política, porque ésta prevé su existencia jurídica sólo como organismos nacionales.

Los Departamentos Administrativos tienen la misma calidad que los Ministerios y dentro del orden jerárquico de la Administración le siguen en importancia ya que conforme al numeral primero del artículo 120 de la Carta, tanto los Ministros como los Jefes de Departamentos Administrativos son nombrados y removidos libremente por el Presidente de la República y no, como lo señala el artículo 19 que se acusa, por el Alcalde del Distrito Especial;

b) Igual violación se presenta contra el artículo 57 de la Constitución Nacional, puesto que los Jefes de Departamentos Administrativos de Bogotá no refrendan ni comunican los actos del Presidente ni constituyen gobierno con él. Tampoco dichos funcionarios pueden ser citados ante las comisiones permanentes de las Cámaras legislativas;

c) También se violan los artículos 134 y 135 de la Carta porque las funciones de los Jefes de Departamentos Administrativos que prevé el régimen constitucional no pueden ser ejercidas por los Jefes de los Departamentos Administrativos de Bogotá, igual concepto se extiende a las funciones previstas por los artículos 108 y 134 de la Carta para dichas entidades en el orden nacional;

d) No existen normas constitucionales que permitan la creación de los cargos de ministro, viceministro, jefe de Departamento Administrativo en las entidades territoriales, además el constituyente fue preciso y claro en la diferenciación entre entidades del orden nacional y entidades descentralizadas del orden nacional, ya que existen normas constitucionales que indican la existencia y creación de entidades descentralizadas a nivel local o seccional, especialmente los artículos 187 numeral 6 y 197 numeral 4 de la Carta sin que se permita la creación de entidades distintas a las así previstas por la Carta.

IV. El concepto fiscal

El señor Procurador General de la Nación emitió el concepto fiscal de su competencia y en él solicita que la Corte Suprema de Justicia declare como exequibles los artículos 4°, 17, 18 incisos primero, segundo y tercero; 19, 20, 21, 32, 34 y 35 en las partes acusadas del Decreto 3133 de 1968. Sus consideraciones son las siguientes:

1a. El Decreto 3133 de 1968 acusado no excede el término de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 11 de la Ley 33 de 1968.

2a. Las normas acusadas no resultan contrarias a los artículos 57, 76-9, 120-1, 132 y 134 de la Constitución Nacional como lo sostiene el actor, porque el régimen aplicable para la capital de la República es el contenido en el artículo 199 del mismo estatuto superior. El Distrito Especial de Bogotá no está sujeto al régimen municipal ordinario previsto en la Carta para los demás municipios del país, ya que ésta faculta al legislador para que señale las bases de su organización y funcionamiento. El constituyente dictó el artículo 199 de la Carta con el objeto de permitirle al legislador que fije las condiciones y organice de manera especial el régimen para la administración de la capital de la República.

3a. Como el Distrito Especial de Bogotá no está sometido al régimen municipal ordinario, el legislador extraordinario dictó, sin causar agravio a la Carta, las normas acusadas del Decreto 3133 de 1968, relativas a los Departamentos Administrativos para la capital de la República, obedeciendo además a las necesidades propias de esta ciudad y dado el gran número de habitantes con que cuenta y los servicios que debe prestar. Los Departamentos Administrativos del Distrito Especial se han creado con el fin de tecnificar la administración de la capital de la República que bien puede ser organizada en forma similar a la Administración Nacional con el fin de prestar mejores servicios.

V. Consideraciones de la Corte

Primera.La competencia

En el presente caso, por tratarse de la acción pública de inexequibilidad contra un decreto expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 33 de 1968, la Corte Suprema de Justicia es competente para fallar de mérito, de conformidad con el artículo 214 de la Constitución Nacional.

Segunda. El estudio de exequibilidad

a) El actor acusa algunas frases de los siguientes artículos del Decreto 3133 de 1968: el 4°, 17, 18, 19, 20, 21, 34, 35 y 32; contrae la acusación de inconstitucionalidad a la circunstancia de que tales normas, por las cuales se reforma la organización administrativa del Distrito Especial de Bogotá, introducen como organismos del Gobierno de la capital de la República a los Departamentos Administrativos y a los jefes y directores de dichos organismos. Además el actor acusa como inconstitucional toda la organización administrativa que se expresa en los Departamentos Administrativos creados y a la circunstancia de que tales normas colocan al frente de éstos a unos funcionarios a quienes se les da el título de jefes o directores sin que la Carta Política lo permita, ya que reserva dicha clasificación a ciertos órganos de la Administración Nacional, excluyendo su extensión a otros niveles de la administración pública.

El actor considera violados los artículos 57, 108, 120-1, 134 y 135 de la Constitución Nacional, y los artículos 12, 13, 14 y 23 del Decreto 1050 de 1968; naturalmente para resolver esta demanda solamente se atenderán los supuestos agravios a la Constitución como lo establece sin lugar a dudas el proceso constitucional que se refiere al control que le corresponde a la Corte.

Como los artículos 57, 108, 120-1, 134 y 135 de la Constitución Nacional permiten la existencia, al lado de los Ministerios, de los Departamentos Administrativos nacionales, considera el actor que las normas del Decreto 3133 de 1968 violan esas normas por cuanto ellas solamente contemplan la existencia de los Departamentos Administrativos y de los respectivos jefes y directores para la Administración Nacional. El actor analiza el alcance de cada una de esas normas y saca la conclusión de que ellas no permiten la existencia de Departamentos Administrativos a nivel municipal, ni siquiera en el Distrito Especial de Bogotá;

b) "Este Decreto fue expedido con base en las facultades otorgadas por la Ley 33 de 1968, que dispuso en su artículo 11: 'De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional revístase al señor Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1968 para los efectos siguientes: ... b) Reformar la organización administrativa del D.E. de Bogotá para adecuarla a los requerimientos básicos de su desarrollo... '.

En primer lugar se señala que el Decreto 3133 de 1968 acusado en los artículos mencionados, es de diciembre 26 de 1968, por lo cual resulta evidente que se expidió dentro del término exigido por la ley de facultades;

c) Sin duda alguna en los textos constitucionales mencionados se consagra la organización de la Rama Ejecutiva del Poder Público la cual se encuentra conformada por organismos principales y secundarios de la Administración. En el sistema colombiano la administración pública se organiza desde el punto de vista territorial en tres niveles: el nivel nacional, el departamental y el municipal; además la descentralización administrativa se cumple a través de las llamadas entidades descentralizadas cuyos tipos o modelos son los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Precisamente los organismos principales de la administración a nivel nacional se integran por la Presidencia de la República, los Ministerios y los Departamentos Administrativos. Se dice entonces que los organismos secundarios son las llamadas entidades descentralizadas por servicios: Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta.

La Constitución en su artículo 57, define lo que es el gobierno y allí claramente se indica que está integrado por el Presidente de la República, los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos; además, el 120-1 señala que es facultad del Presidente de la República como jefe de la Administración, nombrar y separar libremente a los Ministros del Despacho, a los Jefes de Departamentos Administrativos y los Directores o Gerentes de Establecimientos Públicos nacionales. En el artículo 132 se dispone que le corresponde a la ley determinar el número, nomenclatura y procedencia de los Ministerios y Departamentos Administrativos y al Presidente de la República la distribución de los negocios entre éstos "según sus afinidades". El 134 consagra el informe de labores tanto para los Ministros como para los Jefes de Departamentos Administrativos y la asistencia a las Cámaras del Congreso, para los Ministros y a las Comisiones para los Jefes de Departamentos Administrativos, y el 13 5 establece la figura jurídica de la delegación de funciones por parte del Presidente de la República para los Ministros y Jefes de Departamentos Administrativos y los gobernadores cuando la ley autorice esta delegación.

Por otra parte, se encuentra la figura de los Departamentos Administrativos también en el artículo 76 numerales 9 y 12 de la Carta, cuando señalan que al Congreso corresponde determinar la estructura de la Administración Nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos y al Presidente de la República "crear, suprimir y fusionar los empleos que demanden el servicio de los Ministerios y Departamentos Administrativos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9 del artículo 76".

Claro que estos principios fueron desarrollados por el Decreto-ley 1050 de 1968 que consagra la integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público conforme a los postulados políticos y jurídicos proyectados en la Reforma Constitucional de 1968 y que establece que la Rama Ejecutiva del Poder Público está integrada por Presidencia de la República, Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y por Establecimientos Públicos. Añade expresamente que la Presidencia de la República, los Ministerios y Departamentos Administrativos, son los organismos principales de la Administración; los demás les están adscritos y cumplen sus funciones en los términos que señala la ley bajo la orientación y control de aquéllos.

De modo pues, que no cabe duda que todas estas normas se refieren a los Departamentos Administrativos como organismos principales deja Administración Pública Nacional o a la Rama Ejecutiva del Poder Público; pero ello no implica que las normas acusadas en esta demanda violen estos textos de la Carta, porque la capital de la República, según expresa voluntad del constituyente, tiene un régimen constitucional y legal especial. Estos dos tipos de organismos de la Administración, unos del nivel nacional central y otros de nivel seccional pero especial, aunque tengan igual denominación, son entidades administrativas con funciones y competencias bien diversas, no asimilables ni siquiera equiparables entre sí.

No causa agravio alguno al texto de la Carta ni a los fines que buscó el constituyente al prever un esquema orgánico específico para cada nivel de la administración, el que el legislador tome la denominación de "Departamento Administrativo" y permita que algunas entidades creadas para el Distrito Especial de Bogotá se llamen de igual forma, tanto más cuanto que está facultado para darle la organización administrativa adecuada a los requerimientos básicos de su desarrollo. Las normas acusadas son parte de las condiciones que fija la ley para la administración de la ciudad capital de la República como un Distrito Especial y evidentemente, este régimen desde el punto de vista de la Constitución está contenido en el artículo 199 que dice textualmente: "La ciudad de Bogotá, capital de la República será organizada como distrito Especial sin sujeción al régimen municipal ordinario dentro de las condiciones que fije la ley". Esta normatividad establece sin lugar a duda, que el régimen administrativo del D.E. de Bogotá es distinto al régimen ordinario que la Carta prevé para los demás municipios del país y le da a la ley la facultad expresa para fijar las condiciones de su organización especial. Así, puede el legislador ordinario, o el extraordinario, en uso de las facultades que confiera el mismo Congreso, establecer las bases de la organización y funcionamiento del D. E. de Bogotá en forma especial y diferente sin que cuando esto se haga se quebrante norma superior alguna de la Constitución. Si ello no fuera así no se comprendería cómo sea posible crear esta especial organización político-administrativa que se llama Distrito Especial de Bogotá, que comporta, sin lugar a duda, también un especial régimen administrativo, tal como lo establece la Constitución".

En este sentido la Corte Suprema de Justicia en sentencia de septiembre de 1983 interpretó el alcance del artículo 199 de la Carta y dejó muy en claro que cuando la ley procede a organizar el Distrito Especial de Bogotá en forma diferente a los demás municipios del país, no está haciendo otra cosa que cumpliendo con el citado mandato constitucional y por eso sólo no vulnera en forma alguna el régimen constitucional. Además, la circunstancia de que el legislador extraordinario al dictar el Decreto 3133 de 1968 haya creado los Departamentos Administrativos para el Distrito Especial de Bogotá, no causa agravio a la Carta Política porque no está limitado para señalar la denominación del tipo o clase de entidades públicas que cree. Queda muy claro que el legislador extraordinario, autorizado por la ley de facultades y en desarrollo de la norma consagrada en el artículo 199 de la Constitución, podía crear los Departamentos Administrativos para el Distrito Especial de Bogotá sin que se quebrantara en forma alguna el estatuto superior, puesto que naturalmente esta organización administrativa corresponde a las necesidades de desarrollo de la ciudad capital de la Nación. El constituyente no pensó en otra cosa que permitir al legislador el darle al Distrito Especial de Bogotá la organización administrativa que refleje las necesidades peculiares del desarrollo de la ciudad capital y de su población. Por su importancia político-administrativa, por las numerosas necesidades que afectan la vida del distrito y por los servicios especiales que demanda esta unidad administrativa, no cabe duda de que su organización debe estar a tono con las modernas concepciones de la administración a fin de que se presten en forma más técnica, eficiente y racional los servicios públicos y para que todo eso se haga en beneficio del progreso de la ciudad, no solamente teniendo en cuenta los criterios jurídicos que tienen que ver con la administración moderna sino además dándole a esa organización la flexibilidad y eficiencia que demanda la categoría de la capital de la República.

En tal virtud se concluye que las normas acusadas no violan la Constitución y por eso la Corte declarará su exequibilidad en la parte resolutiva de este fallo.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,

"Declaran exequible el Decreto 3133 de 1968, en los siguientes apartes:

lo. Del artículo 4° las expresiones "...y Departamentos Administrativos...".

2o. Del artículo 17 "...y Jefes de Departamentos Administrativos...".

3o. Del artículo 18 las expresiones "...Directores de Departamentos Administrativos...", en su inciso primero y "...y los siguientes Departamentos Administrativos: de Planeación, de Tránsito y Transportes, de Bienestar Social y de Acción Comunal", en su inciso segundo, y el inciso tercero en su totalidad, que dispone:

"El Departamento Administrativo de Planificación se denominará en adelante de Planeación, la actual Secretaría de Tránsito y Transportes pasa a ser Departamento Administrativo; el actual Departamento Administrativo de Protección y Asistencia Social se denominará de Bienestar Social; y la actual División de Acción Comunal tendrá carácter de Departamento Administrativo".

4o. Del artículo 19 las expresiones "...Directores de Departamentos Administrativos...".

5o. Del artículo 20 las expresiones "...y Directores de Departamentos Administrativos.

6o. Del artículo 21 en su inciso primero las expresiones "...y Directores de Departamentos Administrativos como jefes inmediatos de unidades administrativas...", y en su parágrafo "...y los Departamentos Administrativos de Tránsito y Transporte y de Bienestar Social...".

7o. Del artículo 32 en la cuarta función las expresiones "...al Departamento Administrativo de...".

8o. Del artículo 34 las expresiones "...Departamento Administrativo...".

9o. Del artículo 35 las expresiones "...el Departamento Administrativo de.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento.