Norma demandada: CONTRA EL DECRETO EJECUTIVO 87 DE 1914.
Corte Suprema de Justicia-Sala de Negocios Generales-Bogotá, veintitrés de marzo de mil novecientos catorce.
El señor doctor Marcelino Pulido R. haciendo uso del derecho que confiere a todo ciudadano el artículo 41 del Acto legislativo número 3 de 1910, ha solicitado que se declare inexequible, por solicitado que se declare inexequible, por inconstitucional, el Decreto ejecutivo número 87, de 21 de enero del año en curso. En lo que se refiere al nombramiento hecho en el señor doctor Francisco Restrepo Plata, para Agente Fiscal de la República en Londres. A su solicitud acompaña el Diario Oficial número 15116, en que se halla publicado el decreto a que se alude.
Oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, quien se pronunció a favor de la exequibilidad, procede la Sala a decidir lo que corresponde:
El Decreto acusado dice así:
"DECRETO NUMERO 87 DE 1914
"(21 de enero)
por el cual se hace un nombramiento.
"El Presidente de la República de Colombia
"decreta:
"Artículo único. Nómbrase Cónsul General y Agente Fiscal de la República de Colombia en Londres al señor doctor Francisco Restrepo Plata, por renuncia aceptada al señor doctor Jorge Roa.
"Comuníquese y publíquese.
"Dado en Anolaima a 21 de enero de 1914.
CARLOS E. RESTREPO
"Bogotá, 22 de enero de 1914.
"El Ministro de Relaciones Exteriores, Francisco Jose Urrutia-El Ministro de Hacienda, José A. Llorente…El Ministro del Tesoro, Carlos N. Rosales.''
El penitenciario funda su demanda así:
"Por Decreto legislativo número 50 de 1905 (10 de marzo) se autorizó al Poder Ejecutivo para nombrar hasta dos agentes Fiscales en el Exterior con una asignación igual a la de los ministros Diplomáticos de primera clase en Europa.
"Este Decreto fue declarado insubsistente por la Ley 18 de 1909, por la cual se suprimen las Agencias Fiscales y oficinas de Información.
"El parágrafo del artículo 1.º de esta Ley dice: noneEn consecuencia, desde la fecha de la vigencia de esta Ley quedan suprimidas las Agencias Fiscales, y sus funciones serán desempeñadas por los Agentes Diplomáticos o Consulares en los términos que determina la ley."
"Aún no ha determinado la ley los términos como los Agentes Diplomáticos o Consulares deban desempeñar las funciones que tenían los Agentes Fiscales; entretanto no suceda esto, no pueden ejercer funciones de Agentes Fiscales en el Exterior.
"Por la Ley 4.ª de 1910, de la Asamblea Nacional, se autorizó al Poder Ejecutivo para nombrar un Agente Fiscal de la nación en el Exterior, autorización que duró vigente, según el artículo 2.º, hasta un mes después de la reunión del congreso de ese año, es decir, hasta el veinte de agosto del mismo.
"Desde esta fecha en adelante terminó la facultad de nombrar Agentes Fiscales, y por tanto quedó este empleo y sus funciones, abolidos.
"Conforme al artículo 76, atribución 7.ª, corresponde al Congreso crear los empleos que demande el servicio público y fijar sus correctivas dotaciones.
"Es indudable que el Poder Ejecutivo pudo nombrar Cónsul al señor Restrepo Plata, pero no tuvo facultad, ni la tiene para nombrarlo Agente Fiscal, ni para atribuirle las funciones de este, por no existir este empleo, ni haber determinado la ley nada en este particular."
El señor Procurador, a su turno, basa su concepto en lo siguiente:
"La Ley número 15 de 1905 ratificó con el carácter de ley permanente de la República el Decreto legislativo número 50 del mismo año (10 de marzo), por el cual se concede una autorización al Poder Ejecutivo para que pueda nombrar hasta dos Agentes Fiscales en el Exterior, con una asignación igual a la de los Ministros Diplomáticos de primera clase en Europa.
"La Ley número 18 de 1909 declaró insubsistente dicho Decreto y dispuso que desde la fecha de su vigencia quedaran suprimidas las agencias fiscales, y sus funciones fuesen desempeñadas por los Agentes Diplomáticos o Consulares, en los términos que determine la ley.
"La ley número 4 de 1910 autorizó al Poder Ejecutivo para que nombrase un Agente Fiscal de la Nación en el Exterior, cuando lo estimase necesario, con un sueldo que en ningún caso sería mayor de trescientos pesos mensuales, reformando así la Ley de 1909 en cuanto disponía que las funciones del Agente Fiscal fuesen desempeñadas por los Agentes Diplomáticos o Consulares; pero ni la Ley de 1909, ni la Ley de 1910 suprimieron dichas funciones.
"La autorización conferida por esta última Ley duró vigente hasta el veinte de agosto de mil novecientos once, porque el Congreso próximo a ella se reunió el veinte de julio del año acabado de expresar.
"El Gobierno, no obstante, en vez de nombrar un Cónsul General en Londres, con trescientos pesos de sueldo por mes (artículo 5.°, Ley 27 de 1896), y un Agente Fiscal en el Exterior con otros trescientos, en ejercicio de su facultad reglamentaria y de la Ley número 59 de 1911 (27 de febrero), en el cual dijo:
"Artículo 1.° El Cónsul General de Colombia en Londres tendrá la calidad y funciones de tál, asimilado a Administración Principal de Hacienda Nacional, y además el de Agente Fiscal de la República en Europa.
"Artículo 7.° Redúcese el sueldo mensual del Cónsul de la República en El Havre a $ 200
noneParágrafo. Suprímese la Agencia Fiscal de la República en Europa como oficina y empleo separados. Las funciones de la misma se adscriben, según queda dicho, el Consulado General de la República en Londres.
noneArtículo 8.° El Consulado General en Londres tendrá un Cónsul, un Secretario y un Escribiente, designados por el Gobierno con concurrencia de los Ministros que autorizan el presente Decreto y con sueldo mensual, respectivamente, de $ 400, $ 200 y $ 100.
noneParágrafo. Estos sueldos los sobresueldos de que habla el artículo 3.° del presente Decreto y los gastos de material de la oficina que éste reorganiza, se imputarán a la partida destinada en el Presupuesto para el pago del servicio consular"
"Mientras este Decreto esté vigente, porque la Corte no lo declare inconstitucional, el Cónsul General de la República en Londres ejercerá las funciones de Agente Fiscal de la misma en Europa, de conformidad con las Leyes citadas, y sin necesidad de que en los nombramientos respectivos se exprese esta circunstancia."
Efectivamente, el Decreto legislativo número 50, de 10 de marzo de 1905, ratificado como ley permanente de la República por la número 15 del mismo año, facultó al Poder Ejecutivo para nombrar hasta dos Agentes Fiscales en el Exterior, con una asignación igual a la de los Ministros Diplomáticos de primera clase en Europa; mas este Decreto fue declarado insubsistente por el artículo 1.° de la Ley 18 de 1909. Este artículo en su parágrafo, dispuso: "En consecuencia, desde la fecha de la vigencia de esta Ley quedan suprimidas las agencias Fiscales, y sus funciones serán desempeñadas por los Agentes Diplomáticos o Consulares en los términos la ley." De modo que desde el treinta de noviembre de mil novecientos nueve, en que empezó a regir dicha Ley, quedaron eliminadas las Agencias Fiscales de la República.
Después vino la Ley número 4 de 1910, la que autorizó, en su artículo 1°, al Poder Ejecutivo para nombrar un Agente Fiscal en el Extranjero, con un sueldo que no excedería de trescientos pesos mensuales; autorización que, según el artículo 2.° de esa Ley, duraría hasta un mes después del Congreso siguiente, o sea hasta el veinte de agosto de mil novecientos once. Como la facultad concedida por dicha Ley era meramente temporal, al expirar el término fijado en ella quedaba rigiendo lo dispuesto por la Ley 18 de 1909, que suprimió los Agentes Fiscales, y adscribió sus funciones a los Agentes Diplomáticos o Consulares, las que serían determinadas por el legislador, cosa que hasta el presente no se ha hecho.
Según la relación precedente, cuando el Poder Ejecutivo dictó, en enero último, el Decreto acusado, la única Ley vigente sobre la materia era la 18 de 1909, de que se acaba de hablar; por consiguiente, aquél carece de facultad constitucional o legal para dictar decreto sobre nombramiento de Agente Fiscal en el Extranjero, porque este empleo está suprimido en conformidad con lo que establece la citada Ley 18 de 1909, y es al Cuerpo Legislativo a quien corresponde, según el numeral 7.° de artículo 76 de la Carta Fundamental, "crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus respectivas dotaciones"
Tampoco estaba autorizado el Poder Ejecutivo para asignarle al Cónsul General de la República en Londres funciones de Agente Fiscal, porque los términos en que éste pudiera ejercerlas debían ser determinados por el legislador, el cual no lo ha hecho todavía.
Por tanto no se sabía cuando se expidió el Decreto acusado, ni se sabe hoy, si son los Agentes Diplomáticos o los Consulares de la República en el Extranjero los que tienen el carácter de Agentes Fiscales-y cuáles de entre ellos-y en qué consisten tales funciones, pues todo ello esrá comprendido e la expresión "en los términos que determine la ley."
Cierto es que no se ha declarado inexequible el Decreto ejecutivo número 207, de 27 de febrero de 1911, que en su artículo 1.°dio al Cónsul General de Colombia en Londres el carácter de Agente Fiscal de la República en Europa, y que sin duda sirvió de fundamento para que por el Decreto acusado se hiciera la designación de Agente Fiscal en el señor Restrepo Plata, nombrado por ese Decreto Cónsul General en Londres; pero en concepto de la Sala, no es preciso que se haya declarado previamente la inexequibilidad de aquel Decreto, porque suponiéndolo apoyado debidamente en la Ley 59 de 1910, como cree el señor Procurador, aunque el Decreto no invoca esa Ley, las autorizaciones que por ella se confirieron al Poder Ejecutivo para suprimir los empleos que considerara inútiles y crear los que fueran necesarios, con el objeto de reducir los gastos, terminaron el veinte de julio de mil novecientos once, según el artículo 3.° de la misma Ley, y por tanto, el Decreto dicho, de ese año, no puede extender sus efectos a época posterior al veinte de julio del mismo año, es decir, que caducó en cuanto a la facultad respectiva concedida al Poder Ejecutivo en el punto de que se está tratando.
Aporte de esto, con arreglo al artículo 12 de la Ley 153 de 1887, las órdenes y demás actos del Poder Ejecutivo expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, son obligatorios mientras no sean contrarios a la Constitución o a la ley, y como el Decreto invocado por el señor Agente del Ministerio Público, si subsistiera hoy en el punto discutido, sería contrario a la Ley 18 de 1909, y también al ordinal 7.° del artículo 76 de la Constitución según arriba se expresó, puesto que aquella Ley reservó a otra posterior determinar la manera de ejercer los Cónsules las funciones de Agentes Fiscales, ley que no se ha expedido, y el artículo constitucional asigna al Congreso la creación de empleados públicos, ese Decreto, se repite, no obligaría a la Corte por ser contrario a la ley y a la Constitución.
Por demás está añadir que las Leyes 35 de 1907 y 85 de 1910, que cita el Decreto número 207 de 1911 en su apoyo, no lo justifican en el pasaje de que se viene hablando, como se deduce de una lectura atenta de ellas, y más pertinente sería respecto a él la Ley 59 de 1910, invocada por el señor Procurador, si tuviera el alcance que parece pretende este elevado funcionario que tuviera.
A virtud de lo expuesto, en desacuerdo con el señor Procurador, la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara inexequible la parte del Decreto ejecutivo número 87 de 1914, en la cual se nombra Agente Fiscal de la República en Londres al señor Francisco Restrepo Plata.
Notifíquese, cópiese, comuníquese a los señores Ministros de Relaciones Exteriores, de Hacienda y del Tesoro, y publíquese.
AUGUSTO N. SAMPER-Bartolomé Rodríguez P. -Alberto Suárez Murillo-Pedro Sanz Rivera, Secretario en propiedad.