Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 del Decreto 2335 de 1971
LIMITES TEMPORAL Y MATERIAL DE LAS FACULTADESEXTRAORDINARIAS LA LEY NO PODRA PRINCIPIAR A REGIR ANTES DE SET PROMULGADA Y S OBSERVANCIA PRINICIPA DOS MESES DESPUES. NUEVA ORGANIZACIÓN AL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Exequible el artículo 25 del Decreto 2335 de 1971
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 125.
| Referencia: | Expediente número 1655. |
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 del Decreto 2335 de 1971.
Actores: José Antonio Pedraza Picón y Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez.
Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada por Acta número 42 de septiembre 3 de 1987.
Bogotá, D.E., septiembre tres (3) de mil novecientos ochenta y siete (1987).
I. Antecedentes
Los ciudadanos José Antonio Pedraza Picón y Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, han demandado ante la Corte el artículo 25 del Decreto 2335 de 1971 que textualmente dice:
"DECRETO NUMERO 2335 DE 1971
(diciembre 9)
Por el cual se reorganiza el Ministerio de Defensa Nacional
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 7ª de 1970,
DECRETA:
Artículo 25. Tablas de Organización y Equipo. El Comandante General de las Fuerzas Militares y los Comandantes del Ejército, la Armada, y la Fuerza Aérea determinarán, dentro de las dotaciones fijadas por la ley, y por medio de Tablas de Organización y Equipo, aprobadas por el Ministerio de Defensa Nacional, la composición y organización de los elementos integrantes del Comando General de las Fuerzas Militares y de cada una de las Fuerzas.
Parágrafo. Para los fines de este artículo, se entiende por Tablas de Organización y Equipo las disposiciones destinadas a determinar la misión, organización, capacidades y dotaciones de los distintos componentes de las Fuerzas Militares».
Una vez surtidos todos los trámites que para esta clase de procesos contempla el Decreto 0432 de 1969, adoptará la Corte decisión de fondo.
II. La demanda
Los actores, después de presentar sucintamente la evolución de nuestra Constitución Política en cuanto a la competencia para fijar el pie de fuerza, según los artículos 76, ordinal 6 y 167 del Estatuto adoptado en 1886, luego modificado en esa materia por el Acto Legislativo número 1 de 1945, argumentan que aun habiendo desaparecido dicha expresa facultad en cabeza del Congreso Nacional, éste la conserva y es privativa de él, de conformidad con el principio de la competencia residual, mejor conocido en la doctrina como la "cláusula general de competencia".
Añaden al respecto:
"En el caso sub lite el Congreso Nacional mediante la Ley 7 "de 1970 facultó extraordinariamente al Presidente de la República para 'Reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional' (art. 1°. Literal a), Ley 7ª de 1970). Con fundamento en esas facultades extraordinarias concedidas, el Ejecutivo expide el Decreto 2335 de 1971 que excediendo la precisión de las mismas y, sin autorización ni competencia constitucionales, delega en su artículo 25 en el Comandante de las Fuerzas Militares y en los Comandantes del Ejército y la Fuerza Aérea, la facultad de determinar, '.Por medio de Tablas de Organización y equipo, aprobadas por el Comandante General de las Fuerzas Militares y por el Ministerio de Defensa Nacional, la composición y organización de los elementos integrantes del Comando General de las Fuerzas Militares y de cada una de las fuerzas'. Tablas de organización y equipo definidas en el parágrafo único del mentado artículo como: "Disposiciones destinadas a determinar la misión, organización, capacidades y dotaciones de los distintos componentes de las Fuerzas Militares".
"Retomando las acepciones citadas atrás del término fijar, las expresiones del texto del artículo 25 del Decreto 2335 de 1971 acusado no dejan duda de la delegación indebida. En efecto, determinarán la composición y organización de los elementos integrantes y de cada una de las fuerzas disposiciones destinadas a determinar la composición y organización, capacidades y dotaciones de los distintos componentes de las Fuerzas Militares' son expresiones que disfrazan el verdadero objeto de la norma, subterfugios o artificios que ocultan un inocultable propósito 'fijar el pie de fuerza', función que corresponde al Congreso Nacional, tal como quedó afirmado, por la 'cláusula general de competencia'.
"Si es al legislativo al que corresponde el desempeño de esa función constitucional, mal puede el presidente atribuírsela inapropiadamente y, lo que es mayormente contrario a la legalidad, atribuírsela para delegarla. Cabe aquí citar el aforismo romano potest quis per alium, quead potest facere per se ipsum, que de manera negativa significaría: No se puede hacer por medio de otro lo que no se puede hacer por sí mismo.
"El Presidente de la República se arrogó una facultad que de ordinario corresponde exclusiva y privativamente al órgano legislativo, para delegarla en funcionarios subordinados de la rama que él preside; por esto violó ostensiblemente el artículo 76 de la Constitución Nacional y de contera los artículos 1°, 2° y 55 de la misma Carta, en el entendido de que es la forma republicana la que rige el Estado Colombiano y que por ésta, lo jurídico solamente proviene de la legalidad. Consecuentemente no se ejerció la potestad de expedir la norma en comento dentro de los límites que establece la Constitución, concentrándose de esa manera abusiva las funciones legislativas y ejecutivas.
"2.1.2 El Congreso Nacional otorgó al Gobierno la facultad específica de Reorganizar el Ministerio de Defensa. En el caso presente el sentido de la ley y el artículo 25 del Decreto nombrado no coinciden.
"Reorganizar un Ministerio y atribuir subdelegando la facultad de determinar cuál ha de ser la organización de las Fuerzas Militares, suplantando la voluntad del legislativo, no concuerda con el contenido preceptivo de la Ley 7ª de 1970. Ese no era su alcance.
"Ahora bien, esa subdelegación no implica nada distinto que una indebida autoprórroga, con el artículo de que corresponde a los mandos militares la determinación del pie de fuerza. El Ejecutivo se apropia de esa manera de una competencia permanente, que contradice la naturaleza misma de las facultades excepcionales, cuál es el límite en el tiempo.
"Por lo anterior se presentó un exceso en el uso de estas facultades, lo que permite al Presidente de la República incrementar a su arbitrio el pie de fuerza, a través del Ministro de Defensa y los comandantes de las Fuerzas e implica que esta grave determinación pueda ejercerse mediante simples actos administrativos. Lo que está ocurriendo, mediante simples resoluciones del Ministerio de Defensa que aumentan inconsultamente y sin limitación alguna divisiones, brigadas y en general cuerpos militares con base en el artículo 25 acusado.
"Finalmente cabe agregar en lo que respecta a este punto de violación del artículo 118.8 que ésta se consuma en razón a que las facultades extraordinarias son de ejercicio directo del Gobierno, es decir, que no pueden ser subdelegadas y que la interpretación de las mismas es restrictiva, no extensiva ni análoga".
III. El Procurador
Mediante oficio 1197 del 26 de junio de 1987, el señor Procurador General de la Nación emitió concepto, en el cual solicita la declaratoria de inexequibilídad de la norma acusada, con base en los siguientes fundamentos:
"Como en reiteradas oportunidades se ha sostenido, el canon 76 de la Carta en su numeral 12, contiene dos elementos que caracterizan las facultades extraordinarias mediante las cuales el Congreso inviste al Presidente de la República, a saber: la temporalidad y la precisión. En virtud de ello, los decretos que se expidan en ejercicio de dichas facultades deben ceñirse a los límites que allí se indican y tienen la fuerza y la virtualidad de las leyes. Por medio de los decretos proferidos con base en el citado numeral del precepto 76 superior el Jefe del Ejecutivo asume el ejercicio de la función legislativa que le corresponde al Órgano Legislativo, en forma transitoria y por autorización del Congreso.
"Ahora bien, en punto a la precisión, estima el Despacho que las facultades entregadas mediante la Ley 7° de 1970 son, de suyo, específicas y detalladas, con el fin de que sirvan 'como garantía de los derechos ciudadanos, y para evitar la arbitrariedad en que pueda incurrir el Ejecutivo al hacer uso de autorizaciones vagas o que no estén suficientemente determinadas' (sentencia de septiembre 26 de 1933). Por tanto, al determinar la ley con claridad el marco dentro del cual debían ejercitarse dichas facultades, esto es, reorganización del Ministerio de Defensa, modificación de las normas orgánicas de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a aquél, así como la modificación de las normas que regulan la carrera del personal, su remuneración y régimen de las prestaciones sociales en el Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares y Policía Nacional, es indudable que ellas eran precisas, por lo que en este aspecto no vulneran el artículo 76-12.
"En lo que respecta al factor de temporalidad se tiene: De acuerdo con el precepto 1° de la Ley 7ª de 1970, al Presidente de la República se le concedieron facultades extraordinarias 'por el término de un año contado desde la vigencia de esta ley', para legislar sobre los aspectos mencionados en párrafos anteriores. Dado que el término otorgado era de sólo un año, el cual empezaba a correr desde su sanción (art. 3° ibidem) verificada el 4 de diciembre de 1970, según se desprende del Diario Oficial número 33212 donde se publicó, las citadas facultades vencían el día 3 de diciembre de 1971.
"El Decreto-ley 2335 de 1971 fue expedido el 8 de diciembre de ese año, y de acuerdo con su artículo 57, entraba a regir 'desde la fecha de su expedición', por lo que resulta incuestionable que la norma acusada regía a partir del día 8 antes indicado, fecha para la cual ya se había agotado el tiempo para poder hacer uso de las facultades conferidas, por lo que el Presidente de la República desbordó el límite temporal dentro del cual debía expedir el citado Decreto, del cual hace parte el artículo 25 materia de acusación, resultando por consiguiente inconstitucional dicho precepto, por violación de los cánones 76-12 y 118-8 constitucionales.
"En consecuencia, dado que aparece diáfanamente probado que el Gobierno excedió el límite temporal concedido para hacer uso de las facultades extraordinarias otorgadas, el Despacho se abstiene de pronunciarse sobre los otros aspectos que enuncian los impugnantes".
IV. Consideraciones de la Corte
1a. Competencia
Habida cuenta de la naturaleza jurídica del Decreto 2335 de 1971, del cual hace parte la disposición acusada, la Corte Suprema de Justicia es el Tribunal competente para decidir acerca de su constitucionalidad (art. 214 C.N.).
2a. Límite temporal de las facultades extraordinarias
"La Ley 7ª de 1970 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de un año contado desde su vigencia.
La ley fue publicada en el Diario Oficial número 33213 del 16 de diciembre de 1970.
El Decreto 2335 de 1971, tal como se publicó en el Diario Oficial 33503 del 27 de enero de 1972, presenta dos fechas distintas de su expedición: según el encabezamiento, dicho Decreto se dictó el 9 de diciembre de 1971, pero al final de su texto se expresa que fue "dado en Bogotá, D.E., a 8 de diciembre de 1971", fecha esta última que parece corresponder a la verdadera, si tenemos en cuenta que la otra se agrega generalmente al momento de numerar el acto ya expedido.
Según el concepto del Procurador, la expedición del Decreto fue extemporánea, lo cual, en caso de probarse, llevaría a concluir su inconstitucionalidad, sin que fuera menester detenerse en los demás cargos planteados por los demandantes.
Para el Ministerio Público, puesto que la misma ley estableció que comenzaría a regir desde la fecha de su sanción (diciembre 4 de 1970), las facultades extraordinarias vencían el 4 de diciembre de 1971. Habiendo sido dictado el Decreto el 8 de diciembre de 1971, resultaría inexequible por cuanto entonces ya no gozaba el Presidente de la potestad legislativa excepcional.
Empero, la Corte se aparta de este criterio, pues considera que la Ley de Facultades no podía principiar a regir antes de ser promulgada. En efecto, dispone el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4ª de 1913) que "la ley no obliga sino en virtud de su promulgación y su observancia principia dos meses después de promulgada".
Bien es cierto que el artículo 53 del mencionado Código exceptúa de esta regla la hipótesis en la cual la ley fije el día en que debe principiar a regir o autorice al Gobierno para fijarlo, pero esta norma debe interpretarse restringidamente y teniendo en cuenta las características propias de cada caso, no con la amplitud con que parece hacerlo la Procuraduría, a fin de evitar que se caiga en el exceso de admitir la existencia de "normas secretas", en detrimento de postulados básicos del Estado de Derecho.
La tesis expuesta ha sido recientemente plasmada por el propio legislador, mediante la Ley 57 de 1985 (artículos 2° literal a), y 8°), a cuyo tenor las leyes "sólo regirán después de la fecha de su publicación" (subraya la Corte).
De lo dicho se colige que, habiéndose promulgado la Ley 7ª de 1970 el día 16 de diciembre de ese año, mal podía retrotraer su eficacia a la fecha de sanción (diciembre 4) pues para entonces era desconocida por el público. Y, si ello es así, las facultades extraordinarias se extendían, por espacio de un año, hasta el 16 de diciembre de 1971, luego el Decreto 2335 de 1971 fue expedido dentro del término legalmente señalado.
3a. Limite material de las facultades extraordinarias
El cargo principal contenido en la demanda reside en un posible exceso en el uso de las facultades extraordinarias por haber asumido y delegado el Gobierno la atribución de fijar el pie de fuerza.
Las facultades conferidas por la Ley 7° de 1970 se referían a las siguientes materias:
a) Reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional;
b) Modificar las normas orgánicas de las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa, con atribuciones para suprimir, crear o fusionar organismos de esta naturaleza;
c) Modificar las normas que regulan la carrera del personal al servicio del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional;
d) Modificar las remuneraciones así como el régimen de las mismas y el de las prestaciones sociales del personal del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
El Decreto del cual hace parte la norma impugnada tiene por objeto, según se expresa en su mismo texto, reorganizar el Ministerio de Defensa Nacional, dando así desarrollo a la primera de las facultades enunciadas.
Al hacerlo, el artículo 16 del estatuto señala que la organización general del Ministerio de Defensa Nacional será la siguiente:
"a) Despacho del Ministro;
"b) Secretaría General;
"c) FuerzasMilitares;
"d) Policía Nacional;
"e) Justicia Penal Militar;
"f) Ministerio Público;
"g) Juntas Asesoras de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional;
"h) Organismos agregados" (ha subrayado la Corte).
A su vez, el Capítulo IV del Decreto indica que las Fuerzas Militares están constituidas por:
a) El Comando General de las Fuerzas Militares;
b) El Ejército;
c) La Armada Nacional;
d) La Fuerza Aérea.
Tanto las Fuerzas Militares consideradas en su conjunto como cada una de las tres armas que las integran, tomadas individualmente, tienen su propio comando, según los artículos 20 a 24 del mismo Decreto.
El artículo acusado no hace cosa distinta de facultar a los Comandantes para determinar, dentro de las dotaciones fijadas por la ley, mediante tablas de organización y equipo, la composición y organización de los Comandos (General de las Fuerzas Militares y de cada una de las fuerzas). Eso en modo alguno implica establecer el pie de fuerza (entendido como número de individuos que componen o integran el cuerpo militar), menos aun cuando la facultad se sujeta al marco trazado por la ley, razón que despoja de todo fundamento la argumentación de los demandantes".
Por otra parte, las tablas de organización y equipo, por medio de las cuales se harán las determinaciones aludidas, se definen, de acuerdo con el parágrafo de la misma norma, como las disposiciones destinadas a determinar la misión, organización, capacidades y dotaciones de quienes componen las fuerzas militares, asuntos éstos que tampoco guardan relación con el pie de fuerza.
Pero, además, la atribución prevista en el artículo 25 del Decreto 2335 de 1971, para ser ejercida por los expresados comandantes de las Fuerzas Militares, no representa una delegación indebida de funciones legislativas como lo sostienen los actores. Se trata de tareas típicamente administrativas sujetas a la ley, según claro mandato de la propia norma y, por ende, susceptibles de ser cumplidas por los funcionarios del orden administrativo que señale el legislador ordinario o el extraordinario, como en el presente caso. Y ello cabía, desde luego dentro de la materia delimitada por el Congreso al otorgar las facultades extraordinarias, ya que determinar cómo habrán de estar compuestos y organizados los comandos de las fuerzas militares hace parte de la reorganización del Ministerio de Defensa.
El artículo objeto de acción no vulnera ninguna disposición constitucional.
V. Decisión
Con fundamento en lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
''Declárase exequible el artículo 25 del Decreto 2335 de 1971".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giralda Angel, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.
Alfredo Beltrán Sierra
Secretario