EXESO EN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS EFECTOS PARCIALES DE COSA JUZGADA. DELEGACION EN LA ADJUDICACION DE BALDIOS NACIONALES

Inexequible el artículo 42 del Decreto 0077 de 1987

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 98.

Actores: Azucena Alvarez González y Jesús Alberto Albornoz.

Magistrado sustanciador: doctor Jairo E. Duque Pérez.

Aprobado por Acta número 38.

Bogotá, D.E., agosto trece (13) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

I. Antecedentes

Azucena Alvarez González y Jesús Alberto Albornoz, estudiantes de la Universidad Santo Tomás, invocando su calidad de ciudadanos y en ejercicio del derecho que consagra el artículo 214 de la Constitución, solicitan a la Corte que declare inconstitucional el artículo 42 del Decreto-ley 0077 de 1987.

Agotados los trámites del proceso constitucional y habiéndose obtenido el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre el fondo de la acción incoada, previas las siguientes consideraciones:

II. Texto de la norma que se acusa

E1 artículo 42 del Decreto 0077 de 1987, objeto de la presente impugnación, es del siguiente tenor:

«DECRETO 0077 DE 1987

(enero 15)

"Por el cual se expide el Estatuto de descentralización en beneficio de los municipios".

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y de las atribuciones previstas en el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Política, y

considerando:

decreta:

Sección II

De la adjudicación de baldíos nacionales

Artículo 42. Los municipios a los cuales el Incora delegue, conforme a las disposiciones vigentes, la función de adjudicación ordinaria de baldíos nacionales, levantarán por medio de funcionarios de su dependencia o de personal técnico vinculado por contrato, todos los informativos necesarios para su adjudicación. Lo anterior no impide que, en todos los casos, puedan ser utilizados para la identificación predial, otros informativos hechos por entidades públicas o particulares, cuando se ajusten a las normas técnicas aceptadas por el Incora.

III. Textos constitucionales violados y causales de impugnación

Los demandantes deducen un solo cargo contra la disposición acusada que hacen consistir en la violación del artículo 76 en sus numerales 12 y 21 de la Constitución Política. En sustento del quebranto de esta norma manifiestan que el Presidente al dictarla, traspasó o excedió las especiales atribuciones de que había sido investido por el artículo 13 de la Ley 12 de 1986, pues ella no se refiere a ninguna de las específicas materias allí contempladas.

IV. Concepto del señor Procurador

En concepto emitido mediante oficio número 1171 de mayo 20 de 1987 el Procurador considera que la norma acusada es exequible y solicita a la Corte que así lo declare, por las razones siguientes:

El precepto impugnado entrega a los municipios la función de levantar todos los informativos necesarios para la adjudicación de los baldíos, pero supeditada a que el Incora haya delegado esa función en dichos entes, a fin de asegurar el correcto cumplimiento de esa actividad.

Considerando que la función a que se refiere la norma era de competencia del Incora y bien podía el Presidente delegarla a los municipios porque para ello fue autorizado expresamente por el literal a) del artículo 13 de la Ley 12 de 1986 cuando dispuso que las funciones de las entidades descentralizadas, y el Incora lo es, podían ser asignadas a las entidades que se beneficien con la cesión del impuesto a las ventas, entre las cuales se encuentra esa clase de entes territoriales.

V. Consideraciones de la Corte

A. Competencia.

El objeto materia de la acusación es un Decreto-ley dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 13 de la Ley 12 de 1986. De conformidad con el numeral 2° del artículo 214 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la acción promovida.

B. Contenido de la disposición acusada.

En orden a establecer si la norma que se impugna se acomoda a las materias que la ley de investidura señaló taxativamente al Ejecutivo, para que éste en uso de excepcionales atribuciones legislativas, desarrollara por medio de decretos extraordinarios, se proceda a transcribir el artículo 13 de la Ley 12 de 1986. Su tenor literal es el siguiente:

"Artículo 13. Revístese al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias por el término de un (1) año, contado a partir de la sanción de la presente ley, para:

a) Reformar, fusionar o liquidar entidades descentralizadas y suprimir sus funciones o asignarlas a las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta ley;

b) Asignar funciones de los Ministerios y Departamentos Administrativos o las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta ley, o suprimirlas; y modificar la estructura de tales Ministerios y Departamentos Administrativos en lo que sea necesario para cumplir la función, por la entidad territorial a la cual se traslada;

c) Dictar normas especiales sobre contratación, régimen laboral, régimen de entidades descentralizadas y presupuesto de las entidades beneficiarías de la cesión de que trata esta ley, con el fin exclusivo de que no desvíen los nuevos recursos cedidos por ella.

El proceso de ejecución de las normas que se dicten en ejercicio de estas facultades y la redistribución del gasto que resulte tendrá que ser equivalente a los incrementos de la participación en los impuestos a las ventas que resulte de esta ley y concluya en 1992.

C. A primer golpe de vista se advierte que la materia de la disposición acusada no se ajusta a ninguna de las que fueron especificadas en los literales del artículo transcrito, en particular a los literales "a" y "b" arriba transcritos pues la norma impugnada no reforma, fusiona ni liquida entidad descentralizada alguna, en el caso sub examine el Incora, ni suprime o asigna funciones propias de este establecimiento público del orden nacional a los municipios. Se limita a estatuir simplemente que en el caso de que estas entidades territoriales sean delegatarias del Incora para la adjudicación de baldíos, pueden levantar las informaciones pertinentes para el cumplimiento de esa función, en la forma allí señalada: la función de adjudicar baldíos no se traspasa definitivamente del delegante al delegatario pues por efecto de la delegación, aquél puede reasumirla cuando a bien tenga y jurídicamente, la función no sale del ámbito de su competencia sino que se considera que subsiste o permanece en él.

Por lo dicho se colige que el mandato objeto de la presente acusación viola el artículo 118, numeral 8, razón suficiente para declarar su inconstitucionalidad.

Observa la Corte que el Decreto de que forma parte la disposición acusada se dictó por el Presidente invocando no sólo las facultades que le confirió la Ley 12 sino también la atribución reglamentaria que la Constitución le reconoce en el numeral 3° del artículo 120, lo que podría conducir a considerarlo como Reglamentario y, consecuentemente, de competencia del Consejo de Estado. Sin embargo la Corporación reitera lo que sostuvo en fallo de 21 de agosto de 1969. Dijo entonces:

"Es obvio que en un decreto dictado con fundamento en facultades extraordinarias o especiales bien puede el Gobierno incluir preceptos que no hubieran requerido de las mismas, por ser de naturaleza reglamentaria o ejercicio de potestades que se derivan directamente de la Carta. Pero la atribución de competencias, entre la Corte y el Consejo de Estado, en lo que hace a la decisión sobre el tipo de decretos que se viene considerando, está fijado en la Carta por un elemento externo o formal, como no podría ser de otra manera, o sea la fuente inmediata de los poderes que invoque el Gobierno al expedirlos, invocación que en el caso de los decretos dictados con base en facultades extraordinarias o especiales debe ser expresa, y que generalmente consta en el preámbulo. El que los preceptos de la parte dispositiva se acomoden o no a las atribuciones que se hicieren valer, o en general a la normación constitucional, es precisamente la cuestión de fondo".

Finalmente es de advertir que esta acción era perfectamente viable, no obstante que la Corte en Sentencia número 82, de julio 23 de 1987 declaró exequible el Decreto Extraordinario número 77 de 1987, por cuanto la acusación en esa oportunidad versaba sobre la presunta inexequibilidad total de la Ley 12 de 1986, con fundamento en la cual se expidió. La decisión de la Corte se contrae a este único cargo o sólo respecto de él tiene autoridad de cosa juzgada".

Quedaba así entonces, abierta la posibilidad de conocer nuevas demandas contra el citado Decreto por razones genéricas o específicas de inconstitucionalidad, distintas de las que fueron objeto del fallo mencionado, pues la Corte limitó a éstas últimas el alcance de su pronunciamiento.

VI. Decisión

Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Declárase inexequible por ser contrario a la Constitución Nacional, el artículo 42 del Decreto 0077 de 1987".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Héctor Gómez Uribe, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.

Alfredo Beltrán Sierra

Secretario