Norma demandada: REVISIÓN DEL DECRETO LEGISLATIVO 3667 DE 1986.
DECRETO DE ESTADO DE SITIO. FACULTADES A LOS COMANDANTES DE UNIDADES OPERATIVAS, BASES NAVALES Y AEREAS, PARA SUSPENDER LAS LICENCIAS AL PERSONAL AERONAUTICO, MARITIMO, FLUVIAL Y TERRESTRE, CUANDO ESTEN VINCULADOS AL TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES. CONEXIDAD. DERECHO DE DEFENSA.
Exequible el Decreto Legislativo número 3667 de 1986.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 12.
Referencia: Expediente número 1559 (232-E)
Revisión del Decreto Legislativo número 3667 de 1986.
Magistrado sustanciados doctor Jairo E. Duque Pérez.
Acta número 6.
Bogotá, D. E., febrero veintiséis (26) de mil novecientos ochenta y siete (1987).
I. Antecedentes
En cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional, el Secretario General de la Presidencia remitió oportunamente a la Corte el Decreto número 3667 de 1986, "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público.
Mediante auto de enero 23 del presente año, se ordenó la fijación en lista del negocio por el término de tres (3) días vencido el cual y sin que ningún ciudadano acudiera a impugnar o coadyuvar la constitucionalidad del Decreto, se corrió traslado al Procurador General de la Nación quien rindió la vista fiscal correspondiente.
Agotadas las ritualidades previstas en el Decreto número 432 de 1969 para la revisión de constitucionalidad de los decretos legislativos, entra la Corte a resolver lo pertinente, previas las siguientes consideraciones:
II. Texto del Decreto Legislativo
El texto del Decreto materia de la revisión es como sigue:
"DECRETO NUMERO 3667 DE 1986
(diciembre 19)
"Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público
"El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984,
DECRETA:
"Artículo 1° Facúltase a los comandantes de Unidades Operativas, Bases Navales y Aéreas, para disponer la suspensión de las licencias al personal aeronáutico, marítimo, fluvial y terrestre y los permisos de operación, de acuerdo con los indicios graves que posean provenientes de los organismos de inteligencia, sobre actividades de personas, aeronaves, vehículos marítimos y terrestres y operación de aeródromos o pistas, puertos, muelles o terminales marítimos, fluviales y terrestres, vinculados al tráfico de estupefacientes.
"Artículo 2° Este Decreto rige desde la fecha de su publicación, y suspende las normas que le sean contrarias.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 19 de diciembre de 1986.
VIRGILIO BARCO
"El Ministro de Gobierno y encargado del Ministerio de Relaciones Exteriores, Fernando Cepeda Ulloa; el Ministro de Justicia, Eduardo Suescún Monroy; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, César Gavina Trujillo; El Ministro de Defensa Nacional, General Rafael Samudio Molina; el Ministro de Agricultura, Luis Guillermo Parra Dussán; el Ministro de Trabajo, José Name Terán; el Ministro de Salud, César Esmeral Barros; el Ministro de Desarrollo Económico, Miguel Alfonso Merino Gordillo; el Ministro de Minas y Energía, Guillermo Perry Rubio; el Ministro de Educación Nacional, Marina Uribe de Eusse; el Ministro de Comunicaciones, Edmundo López Gómez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa".
III. La vista fiscal
El Jefe del Ministerio Público concluye solicitando a la Corte que declare exequible el Decreto bajo revisión. Su petición se apoya en los siguientes argumentos:
1. El Decreto cumple con los requisitos formales que exige la Constitución, es temporal y tiene evidente conexidad con las causas que determinaron el estado de sitio.
2. Advierte que el Decreto Legislativo número 1060 de 1984 contiene una disposición semejante a la del decreto que se analiza, con la sola diferencia que aquél otorgaba facultades similares al Consejo Nacional de Estupefacientes y que la Corte al efectuar el examen de su constitucionalidad, mediante Sentencia de junio 27 de 1984 encontró que esta medida junto con las otras dictadas por el citado Decreto corresponden a las facultades propias del Presidente en estado de sitio y por ello lo declaró ajustado a la Constitución.
Prosigue el Procurador que teniendo a la vista la opinión expresada por la Corte en la sentencia mencionada y aunque la norma no establece un procedimiento específico para la supensión de licencias y permisos, puede interpretarse "como un medio policivo eminentemente temporal, realizable en el acto, con el fin de impedir una actividad supuestamente ilícita hasta tanto avoque el conocimiento la autoridad" y que al darle el sentido de medida precautelativa, no infringe el derecho de defensa consagrado en el artículo 26 de la Carta.
IV. Consideraciones de la Corte
Primera. La competencia
El Decreto número 3667 de 1986 fue dictado por el Presidente en ejercicio de las facultades que le confiere el estado de sitio y conforme a lo dispuesto en el artículo 121 en concordancia con el 214 de la Constitución Nacional, la Corte es competente para revisarlo y decidir definitivamente sobre su constitucionalidad.
Segunda. Las formalidades del Decreto
El decreto. sometido al juicio de la Corte lleva la firma del Presidente y todos sus ministros y sólo suspende las normas que le sean contrarias, con lo cual se aviene a lo dispuesto en el artículo 121 para los de su especie.
Tercera. La conexidad
Como claramente lo indica su texto, el decreto que se revisa es desarrollo del Decreto número 1038 de 1984 que declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República. Resulta entonces oportuno recordar que como motivos determinantes de esa declaratoria adujo el gobierno los siguientes:
"Que en diversos lugares del país han venido operando reiteradamente grupos armados que han atentado contra el Régimen Constitucional, mediante lamentables hechos de perturbación del orden público y suscitando ostensible alarma en los habitantes;
Que para conjurar la grave situación especialmente en los departamentos de Caquetá, Huila, Meta y Cauca, el gobierno declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio de dichos departamentos por medio del Decreto número 615 de 14 de marzo anterior;
Que el gobierno ha utilizado para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales los medios que le atribuye la legislación ordinaria, sin que haya bastado su efecto para recobrar la normalidad;
Que con posterioridad a la expedición del Decreto número 615 de 1984, han tenido lugar asaltos a poblaciones por obra de grupos armados, entre ellos los ocurridos sobre Acevedo en el departamento del Huila, Corinto en el departamento del Cauca, Sucre y Jordán Bajo en el departamento de Santander, Giraldo en el departamento de Antioquia y Miraflores en la comisaría del Guaviare;
Que por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y salubridad públicas y en la economía nacional;
Que recientemente ocurrieron actos terroristas en las ciudades de Medellín, Cali y Bogotá, causantes de la destrucción de numerosos vehículos de transporte colectivo;
Que al anochecer del día de ayer fue asesinado el señor Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla;
Que en general, hechos de violencia provocados por las circunstancias antes mencionadas han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía, lo mismo que víctimas en la población civil;
Que se hace necesario, ante la gravedad de la situación adoptar las medidas de excepción contempladas en el artículo 121 de la Constitución Política".
Aunque el Decreto número 3667 de 1986 carece de parte motiva, ello no impide a la Corte examinar su constitucionalidad, toda vez que el aspecto esencial del control se circunscribe a verificar si las medidas que dictó el gobierno como legislador excepcional se ajustan en su forma y contenido al ordenamiento constitucional o si por el contrario lo infringen, independientemente de que su expedición esté o no precedida de consideraciones, pues ello no constituye exigencia de la Carta.
Para esta Corporación es evidente que la normatividad bajo revisión guarda conexidad directa con las causas que motivaron la implantación del estado de sitio, por cuanto el Ejecutivo dejó expreso, que por la acción persistente de grupos armados relacionados con el narcotráfico venía perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones, con secuelas en la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas y las disposiciones que ahora se revisan están dirigidas a ejercer control y precaver la comisión de conductas relacionadas con el tráfico de estupefacientes, que propician el estado de anormalidad institucional.
Cuarta. Constitucionalidad de las medidas
El Decreto consta únicamente de dos artículos; el primero de ellos faculta a los comandantes de unidades operativas, bases navales y aéreas, para disponer la suspensión de las licencias al personal aeronáutico, marítimo, fluvial y terrestre y los permisos de operación de acuerdo con indicios graves que posea provenientes de los organismos de inteligencia del Estado, de que las personas, aeródromos o pistas están vinculados al tráfico de estupefacientes. El segundo artículo determina su vigencia a partir de la publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
Ciertamente como lo recuerda el colaborador fiscal, una medida de similar contenido a la que ahora se revisa fue adoptada mediante el Decreto Legislativo número 1060 de 1984, que adicionó el artículo 83 del Decreto número 1188 de 1974, y le atribuyó al Consejo Nacional de Estupefacientes la facultad de suspender licencias para personal aeronáutico, los certificados de aeronavegabilidad o los permisos de operación, en los casos de poseer informes sobre vinculación con el narcotráfico. Posteriormente la Ley 30 de 1986, por medio de la cual se expidió el Estatuto Nacional de Estupefacientes le otorgó con carácter permanente la misma función al citado Consejo en el literal f) del artículo 91, norma que fue declarada exequible mediante sentencia de esta Corporación de noviembre 27 de 1986.
Dijo la Corte en esa oportunidad en ponencia elaborada por el mismo Magistrado que sustancia esta providencia.
"Cabe advertir que el texto legal al consagrar la función cuestionada, no deja al arbitrio de dicho Consejo la adopción de la medida, ni el fundamento que la determina, pues sólo resulta legalmente oportuna frente a una prueba indiciaría de tal entidad, que valorada en forma razonada, evidencie la existencia del hecho que se pretende probar, por darse un estrecho nexo causal entre el hecho indicado que lo hace de lógica ocurrencia.
La circunstancia de haber exigido el legislador una prueba calificada de la naturaleza de la requerida, supone la existencia de un proceso por narcotráfico, como lo advierte el Procurador, o su inminente iniciación por denuncia o aviso del Consejo Nacional de Estupefacientes en cumplimiento del deber que le impone los artículos 12 del Código de Procedimiento Penal y 67 de la Ley 30 de 1986".
Debe entenderse entonces que por virtud del decreto que se revisa ha quedado suspendida la facultad del Consejo Nacional de Estupefacientes, para ejercerse transitoriamente por los comandantes de unidades operativas, bases aéreas y navales, quienes por las funciones de control y vigilancia directa que ejercen en sus respectivas áreas aseguran la eficacia inmediata de la medida.
Es claro que la atribución prevista en el artículo 1° de la normatividad que se revisa no tiene carácter de sanción, sino que es una medida precautelativa de carácter policivo como lo ha entendido el Procurador que exige decisiones de aplicación inmediata para remediar o evitar alteraciones del orden público, las cuales por su carácter administrativo están sujetas al control de la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo.
Igualmente es dable observar que la norma no traspasa, a los funcionarios mencionados, una atribución para que la ejerzan ad libitum, sino que exige como presupuesto de procedibilidad que halla indicios graves indicativos de la vinculación de las personas o los medios de transporte al tráfico de estupefacientes; por ello los informes que así lo indican deben ser apodícticos y constituir por ende base suficiente para que el comandante que imponga la medida y/o los organismos de inteligencia promuevan el proceso penal correspondiente en cumplimiento de la obligación que les impone la ley, de dar aviso a las autoridades respectivas cuando tengan conocimiento de la comisión de un ilícito.
Así las cosas, es evidente que quien se vea afectado por la medida, tiene garantizado el derecho de defensa y los demás derechos ínsitos en el concepto del debido proceso que tutela el artículo 26 de la Constitución bien sea dentro del proceso penal que se le inicie, o para el caso que éste no se instaure, acudiendo a los tribunales administrativos si considera que se le ha lesionado su derecho.
Estima la Corte que el Decreto en revisión no viola ninguna norma constitucional en general, ni en particular el artículo 132, pues en este último caso los asuntos de que conoce el Consejo Nacional de Estupefacientes no son del todo afines con los que incumbe al Ministerio de Defensa; por tanto sólo a través de un Decreto Legislativo que se apoye en las atribuciones del 121 puede el Presidente asignarle la materia que contempla el literal F) del artículo 91 de la Ley 30 de 1986 al Ministro de Defensa y no por medio de un simple reglamento constitucional dictado en desarrollo de las facultades del artículo 132.
V. Decisión
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo examen de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve
Declárase exequible el Decreto Legislativo número 3667 de 1986 "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".
Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Juan Hernández Sáenz, Presidente, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejta.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria