AUMENTO DE SUELDOS PARA EL PERSONAL DOCENTE. FACULTADES PRO TEMPORE. NO EXISTE QUEBRANTO CONSTITUCIONAL EN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES POR EL EJECUTIVO PUESTO QUE COMO ES LA LEY LA QUE DETERMINA LA REMUNERACION DEL EMPLEADO PUBLICO LA PUEDE MODIFICAR EL LEGISLADOR EXTRAORDINARIO.
Exequible el art. 17 del Decreto III de 1986 y el art. 28 del mismo Decreto número 111 de 1986.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 77.
| Referencia: | Expediente número 1475 |
Normas Acusadas: Decreto-ley número 111 de 1986 artículo 17 numeral 2° fragmento inciso 1°, fragmento literal h) y parágrafo; artículo 28 fragmento inciso 1° y fragmento inciso 2°.
Demandante: Adalberto Carvajal Salcedo.
Magistrado Ponente: doctor Jaime Pinzón L.
Aprobada por Acta número 58.
Bogotá, D. E., septiembre veinticinco (25) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano Adalberto Carvajal Salcedo, presentó demanda de inexequibilidad contra el artículo 17 parcialmente, y, contra el artículo 28 parcialmente, del Decreto-ley número 111 de 1986.
Una vez admitida la demanda, se corrió traslado al Procurador General de la Nación, quien ha emitido su concepto de rigor, en virtud de lo cual la Corte entra a estudiar el fondo del asunto.
i. textos de las normas acusadas
En la parte que se subraya es el siguiente:
"Artículo 17
1.
2. Los procentajes, liquidados sobre la asignación básica recibida a 31 de diciembre de 1985 conforme a lo dispuesto en el artículo 1 ° del Decreto-ley número 134 del mismo año, así:
a)
h) Los maestros de enseñanza pre-escolar, vinculados antes del 23 de febrero de 1984, el 15% sobre la asignación básica que devengaban a 31 de diciembre de 1985.
"Parágrafo. Los funcionarios vinculados a partir de la vigencia del Decreto-ley número 134 a los empleos a que se refiere este artículo y los que en adelante se vinculen a dichos cargos, tendrán derecho al porcentaje que les corresponda conforme a lo establecido en el presente artículo, siempre y citando aprueben el concurso y llenen los requisitos para el ejercicio de los empleos, de acuerdo con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, excepto los contemplados en literal h) de este artículo cuyo sueldo será el del grado que acreditan en el escalafón nacional docente y de acuerdo con lo señalado en el artículo 1° de éste Decreto".
"Artículo 28. Al personal docente y directivo docente se le aplicará la escala de viáticos fijada en cada una de las entidades territoriales, siempre y cuando ésta no sea superior a la del sector central de la administración nacional así como a su régimen. En este evento se aplicará la que rija para el personal administrativo del Ministerio de Educación Nacional.
Los viáticos para el personal docente y directivo docente se calcularán sobre la asignación básica mensual que le corresponda según la escala señalada en el artículo primero del presente Decreto, sin incluir primas, sobresueldos o bonificaciones adicionales".
ii. La demanda
El actor estima violados los artículos 16, 17, 20, 30, 32, 39, 76-12, 118-8, 120-2 y 122 de la Constitución.
El concepto de la violación se desarrolla así:
a) Desde cuando se empezaron a producir los reajustes salariales en el sector oficial por Decreto-ley, tanto la asignación básica como el porcentaje, en lo relacionado con lo docente, se han incrementado en la proporción al aumento del costo de la vida. Sin embargo, la norma acusada establece que los porcentajes deberán ser liquidados sobre la asignación básica recibida a 31 de diciembre de 1985, lo cual implica una congelación de los ingresos, disminución inconstitucional de los salarios de los docentes pues la ley de facultades al Ejecutivo fue para incrementarlos y no para congelarlos.
b) El trabajo profesional es un bien que goza de la especial protección del Estado y la intervención del Gobierno en política de precios y salarios debe estar orientada a la defensa de las clases proletarias en particular, y si no es posible desmejorar las condiciones de los trabajadores dentro de un estado de emergencia económica, mucho menos dentro de la normalidad y so pretexto de ejercer facultades conferidas precisamente para lo contrario.
c) Con ocasión de las facultades que el Congreso le otorgó al Presidente este decidió derogar, o por lo menos cambiar, el sentido de los artículos 32, 33 y 34 del Estatuto Nacional Docente, eliminando el único incentivo que permitía o justificaba la aplicación de tales normas: un salario justo y equitativo, acorde con las responsabilidades que impone el ejercicio de cargos directivos en el campo docente.
d) El cumplimiento de la misión del trabajo de supervisión o inspección educativa, se concreta en la orientación de los educadores para cuyo desarrollo, estos docentes han gozado siempre de viáticos, que entran a formar parte del salario. Cuando se suprime el sistema de su liquidación con desmejoramiento, se está frente a una rebaja de salarios que también es violatoria de la Constitución, por lo menos en aquellos aspectos donde los viáticos llenan las necesidades de alojamiento y manutención.
e) Es una discriminación irracional entre rectores de establecimientos de educación básica secundaria, directores de establecimientos rurales, directores de núcleos e internados escolares, colonias escolares de vacaciones y directores de establecimientos de educación pre-escolar, de una parte y los demás docentes directivos a quienes se rebaja el salario. Lo cual viola el principio universal de derecho según el cual, todos los ciudadanos ante la Ley.
iii. Concepto del Procurador
El concepto fiscal solicita la declaración de exequibilidad de los textos acusados, para ello hace las siguientes apreciaciones:
a) La norma ha sido dictada dentro del término previsto por la ley, por lo cual el Presidente de la República no excedió las facultades extraordinarias en cuanto a término se refiere.
b) Respecto del alcance debe tenerse en cuenta que el incremento de los salarios y demás retribuciones debía hacerse con base no solo en la variación de los índices de precios, sino también en la disponibilidad de recursos fiscales del Gobierno Nacional, de modo que el Ejecutivo no tenía la obligación de aumentar las remuneraciones en todos los aspectos, ni de hacerlo por el mismo valor, ni debía sujetarse exactamente a las escalas e incrementos hechos en los años anteriores, pues en tal caso, así lo habría precisado la ley de facultades.
c) No constituye un exceso en ejercicio de las autorizaciones dadas por la Ley 1ª de 1986, el haber establecido las bases para la liquidación de los viáticos y un tope a los mismos, ni el haber determinado los requisitos a los funcionarios vinculados a partir del Decreto número 134 de 1985, para tener derecho al porcentaje correspondiente, pues "todos estos aspectos hacen parte de la fijación de las escalas de salarios y régimen de comisiones y viáticos, para lo cual el Congreso había dado expresas facultades al Presidente de la República en la citada Ley".
d) En cuanto a la acusación del numeral 2° del artículo 17 de Decreto número 111, el Procurador, no encuentra que tal previsión constituya una desmejora, tampoco disminuyeron, pues quedaron vigentes las bases anteriores. "Por otra parte el Decreto en su conjunto conlleva, un incremento salarial lo que representa una indudable mejora".
e) El parágrafo del artículo 17, materia de este fallo, es inexequible, en criterio del colaborador fiscal, puesto que simplemente establece las condiciones que deben llevar los funcionarios "vinculados a partir de la vigencia del Decreto-ley número 134 de 1985", a los empleos allí señalados, para tener derecho a los correspondientes porcentajes. No ha eliminado el incentivo del ascenso al docente designado para cargos directivos, ya que el artículo 17 estableció para tales cargos unos porcentajes, los que constituyen indudablemente un incremento salarial.
f) Del artículo 28 acusado dice el Procurador que no encuentra que dicha norma haya establecido un desmejoramiento en el sistema de liquidación de los viáticos, pues tanto el Decreto número 456 de 1984, como el 134 de 1985, establecían que "los viáticos del personal docente se calcularán sobre la asignación básica mensual", lo cual indica claramente que no constituían base para los viáticos, las primas, sobresueldo o cualesquiera otras sumas devengadas por el empleado.
iv. Consideraciones de la Corte
1. Competencia
Los textos acusados hacen parte de un Decreto-ley proferido en ejercicio de las facultades extraordinarias revestidas al ejecutivo según el numeral 12 del artículo 76 de la Carta, por lo tanto la Corte es competente para decidir sobre la exequibilidad del Decreto número 111 de 1986, en los términos del artículo 214-2 de la Constitución.
2. Ley de facultades
a) El Congreso mediante la Ley 01 de 1986 revistió durante el lapso de ocho (8) días de facultades extraordinarias al Presidente para modificar las escalas de remuneración y el régimen de comisiones viáticos y gastos de representación de los empleados del sector público, la Ley de este año es idéntica en todos sus aspectos materiales, a la Ley 01 de 1985, expedida para los mismos temas y efectos, respecto de la cual la Corte, con ocasión de similar acusación de uno de sus desarrollos legislativos (el Decreto número 134 de 1985), sostuvo lo siguiente:
"El legislador indicó como norma general al Ejecutivo que al hacer uso de las facultades la política del gasto público a través de las asignaciones de empleados de la Rama Ejecutiva, Legislativa y Judicial para 1985, se incrementaría en forma equivalente y en una variación que ponderaría la disponibilidad de los recursos fiscales y la mutación del índice de precios con la finalidad de garantizar el poder adquisitivo de los ingresos y conservó las distintas categorías de empleos y los diversos conceptos legales de retribución de servicios.
"Ciertamente el Congreso, aunque no fijó el monto exacto de la variación, ni cuales de los factores integrantes de la asignación del empleado serían modificados, fue delimitante y preciso de las materias de otorgamiento de atribuciones legislativas al referirse a los distintos ingresos del servidor: su asignación básica, las comisiones, los viáticos y los gastos de representación, los cuales, en el sistema patrio, inciden en la cuantía de las prestaciones sociales así estas no se mencionen, e indicó que la variación tendría en cuenta el comportamiento de los índices de precios y la disponibilidad fiscal tras la garantía del poder adquisitivo de los ingresos, sin dejar arbitrio al Gobierno en el ejercicio de las facultades al señalarle las bases objetivas del incremento y de la modificación, los rubros afectables, sin desbordarse fiscalmente en el gasto público, limitado a las disponibilidades ante la incidencia que en el flujo económico tiene y desencadena en su desenvolvimiento.
"El Congreso, conocedor de las limitaciones constitucionales que en materia del manejo y gasto público entronizara la reforma de 1968, en la Ley 1ª de 1985 -ahora cabe decir la Ley 1ª de 1986, dada su semejanza-, al facultar al Ejecutivo para los reajustes de algunos ingresos de empleados públicos en el orden nacional, mantuvo al Gobierno el manejo de las cifras concretas precisándole, sin embargo, las variables económicas observables: ingresos estatales, índice de precios y facultad adquisitiva de salarios.
"Cabe observar que las facultades otorgadas no solamente cubrían el aspecto del servicio docente sectorialmente vinculado a la Nación, sino la totalidad de la Rama Ejecutiva del Poder Público, la Rama Legislativa, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público y la parte administrativa de la Instrucción Criminal, el Tribunal Disciplinario, la Contraloría de la República y los empleados públicos vinculados a las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de dichas empresas, lo cual denota la magnitud multiplicadora del incremento salarial y prestacional sobre el caudal del erario público afectación necesaria en la tributación al fisco con merma del poder adquisitivo en general, no sólo de los trabajadores" (sentencia número... del 17 de julio de 1986).
b) La Ley 01 de 1986, reviste al Ejecutivo de la facultad legislativa extraordinaria, para señalar la remuneración de las distintas categorías de empleados públicos, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, para el año en curso, "procurando garantizar el poder adquisitivo de los ingresos, para lo cual tendrá en cuenta la variación de los índices de precios, así como la disponibilidad de recursos fiscales del Gobierno Nacional" (artículo 3 Ley 1ª de 1986), en el sector público, lo cual constituye el marco de referencia para los decretos leyes expedidos.
3. De la exequibilidad en particular de los textos acusados del Decreto-ley número 111 de 1986
En desarrollo de las reseñadas facultades extraordinarias, el Presidente expidió el Decreto-ley número 111 de 1986, por el cual "se fijan las asignaciones correspondientes a los distintos grados del escalafón nacional docente y se dictan otras disposiciones sobre remuneraciones en el sector oficial". Se acusan parte del numeral 2ª del artículo 17, el literal h) del mismo artículo en parte; la totalidad del parágrafo del artículo 17 y parcialmente el artículo 28, las que se deciden a continuación.
a) Estudio del numeral 2° del artículo 17 del Decreto-ley número 111 de 1986
Resulta conducente decir que por el artículo 1° del Decreto-ley número 111 de 1986, no acusado, fue incrementada la asignación básica mensual correspondiente a los distintos grados del Escalafón Docente Nacional a partir del 1ª de enero de este año, y, que el artículo 17 del mismo Decreto-ley regula la remuneración mensual para los educadores que desempeñan los cargos docentes especificados, la cual resulta integrada así: con la asignación básica mensual correspondiente al grado ostentado en el escalafón, y, con un porcentaje, decreciente entre el 40% y 15% según el cargo administrativo-docente, calculado sobre la asignación básica recibida a 31 de diciembre de 1985 conforme a lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto-ley número 134 del mismo año. La acusación es por haber ordenado calcular dicho porcentaje sobre la asignación básica de diciembre de 1985.
No existe quebranto constitucional en el ejercicio de las facultades por el Ejecutivo puesta que como es la ley la que determina la remuneración del empleado público, la puede modificar el legislador extraordinario, para lo cual estaba obligado a utilizar los mismos índices de reajuste en todas las Ramas de Poder Público procurando garantizar el poder adquisitivo de los ingresos, bajo la consideración de la variación de los índices de precios, la disponibilidad de recursos fiscales del Gobierno Nacional y dar un incremento a las asignaciones de los empleados para el año de 1986. Pero el Congreso no dispuso que debería hacerlo en los distintos rubros con los cuales se integra la asignación o remuneración del empleo. Al mencionado incremento se llegaría afectando uno o varios de sus componentes.
Dentro del término se expidió el Decreto-ley número 111 aumentando la asignación correspondiente al escalafón. No indicó la Ley 01 de 1986, que la remuneración por el desempeño de cargo administrativo-docente tuviera que ser incrementada, tanto por la pertenencia al escalafón como por la carga administrativa, ni que el porcentaje de esta última debiera calcularse sobre la asignación básica mensual incrementada para 1986, ni que deberían mantenerse los porcentajes. El mandato fue incrementar. Dicho fin se alcanzó con el aumento en la asignación básica mensual, al mantener el porcentaje y al variar la base para calcularlo que se pagará sobre la asignación básica devengada, no en 1984 como rigió durante 1985, sino sobre la correspondiente a 1985 que ya durante este período había sido aumentada. Luego no existe desmejora, ni desprotección al trabajo, ni quebranto de los artículos 118-8, 2 y 55 de la Carta.
b) El literal h) del artículo 17 del Decreto-ley número 111 de 1986
Dispone que para los maestros de enseñanza pre-escolar, vinculados antes del 23 de febrero de 1984 además de su remuneración básica mensual por escalafón, devengarán el 15% como porcentaje por trabajo administrativo, calculado sobre la asignación básica que percibió a 31 de diciembre de 1985 conforme al artículo 1° del Decreto-ley número 134 del mismo año. Se acusa la parte que ordena establecer el porcentaje sobre la asignación básica a 31 de diciembre del año pasado.
Tenemos que resultó para ellos igualmente incrementada su asignación por cuanto se les aumentó la asignación básica mensual por su grado de escalafón a partir del primer día de 1986; se les mantuvo la cifra porcentual y se les varió la base para calcularla tomando como tal la básica aumentada para 1985. Por lo tanto no aparece violación alguna, al haber el Ejecutivo aumentado la remuneración en una forma equivalente como lo había hecho con otros docentes en particular y con los demás servidores públicos en general.
c) El parágrafo del artículo 17 del Decreto-ley número 111 de 1968.
Con esta norma se establece que para los funcionarios vinculados a partir de la vigencia del Decreto-ley número 134 de 1985 a los cargos docentes contemplados en los literales a), b), c), d), e), f) y g) del artículo 17 del Decreto-ley número 111 de 1986, como para los que en adelante se vinculen a ellos, su remuneración mensual estará conformada con la correspondiente al escalafón y el porcentaje por carga administrativa de este último a condición de aprobar el concurso y llenar los requisitos para el ejercicio del empleo, de acuerdo con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional. Quedan exentos los maestros de enseñanza pre-escolar cuyo sueldo será el del grado acrediten en el escalafón nacional docente.
La educación es un servicio público y como tal es la ley, la encargada de regular todos sus aspectos. La Constitución en los artículos 62, 76-9 y 76-10, ordena que sea la ley la que establezca los requisitos para el ejercicio de los empleos públicos, las condiciones de ascenso, jubilación y retiro cuando la propia Carta no los señale. Así mismo la Constitución distingue entre las materias propias de la carrera administrativa y las relacionadas con la remuneración, de las distintas escalas de empleos y el régimen de sus prestaciones sociales.
d) El artículo 28 del Decreto-ley número 111 de 1986
El inciso primero del artículo ordena respecto de los viáticos del personal docente y directivo que tendrán derecho a la fijada en cada una de las entidades territoriales a condición de no ser superior a la del sector central de la administración nacional, así como a su régimen. En ese evento se aplicará la que rija para el personal administrativo del Ministerio de Educación Nacional.
En forma específica del Ejecutivo fue facultado para modificar el régimen de viáticos de los empleados del sector público, y procurando garantizar el poder adquisitivo de los ingresos, consultar la variación de los índices de precios y las disponibilidades fiscales. Por ello no resulta inexequible que en la modificación del régimen de viáticos se hayan hecho las dos previsiones acusadas de reconocerlos de conformidad con la escala del respectivo ente territorial y hasta el máximo señalado para los funcionarios administrativos del Ministerio de Educación Nacional, lo cual equilibra el gasto y el erario público.
Por el inciso segundo del artículo 28 se ordena que los viáticos se calcularán sobre la asignación básica mensual, correspondiente al escalafón nacional docente, que como se ha dicho fue aumentado para 1986, sin incluir primas, sobresueldos o bonificaciones adicionales. Lo acusado es que para el cálculo de los viáticos no se tengan en cuenta las primas, los sobresueldos o bonificaciones adicionales.
No existe violación constitucional porque los viáticos liquidados sobre la asignación básica mensual incrementada para 1986 resultan igualmente aumentados y en ello no se desatiende el fin de la ley de facultades, y, debería obtenerse de una manera específica, por lo cual al incremento de ellos se llega sin la inclusión de los rubros excluidos; los que de otro modo no han sido bases, para su tasación en anteriores períodos.
v. Decisión
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
Resuelve:
1. Declarar exequibles, del artículo 17 del Decreto-ley número 111 de 1986, en su numeral segundo la expresión "recibida a 31 de diciembre de 1985 conforme a lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto-ley número 134 del mismo año"; en el literal h) del mismo numeral, la expresión:" que devengaban a 31 de diciembre de 1985 conforme al artículo 1° del Decreto-ley número 134 de 1985"; y su parágrafo.
2. declarar exequible, el artículo 28 del mismo Decreto-ley número 111 de 1986, en la parte que dice:
"siempre y cuando ésta no sea superior a la del sector central de la administración nacional así como a su régimen. En este evento se aplicará la que rija para el personal administrativo del Ministerio de Educación Nacional.
Y en su inciso 2°:
"sin incluir primas, sobresueldos o bonificaciones adicionales".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Femando Uribe Restrepo, Presidente, Luis Enrique Aldana Rozo, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Saénz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Germán Valdés Sánchez.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria
La suscrita Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia,
HACE CONSTAR:
Que los Magistrados Luis Enrique Aldana Rozo y Rafael Baquero Herrera, no asistieron a la Sala Plena celebrada el 25 de septiembre del presente año, por encontrarse con excusa justificada.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria