LAS LEYES MARCO SON EN PRINCIPIO NORMAS QUE SOLO PUEDE EXPEDIR EL CONGRESO Y QUE LIMITAN, LA APTITUD DE ESTE PARA LEGISLAR SOBRE LAS MATERIAS O ASUNTOS ESQUEMATICAMENTE INDICADOS AL EJECUTIVO Y QUE DEBE DESARROLLAR ESTE CON ENTERA AGILIDAD. ARTICULOS 76 NUM. 22 Y 120 NUMERAL 22. EL INSTITUTO NACIONAL DE RADIO Y TELEVISION ES UNA ENTIDAD ASOCIATIVA DE CARACTER ESPECIAL.

Exequibles arts. 1°, 2°, 13 literal i) y 35 de la Ley 42 de 1985.

Inexequible el art. 22 en su expresión "cuando a juicio del Consejo Nacional de Televisión, en decisión tomada por mayoría absoluta se configura una situación que amerite la separación del cargo, exequible en lo demás".

Inexequible el inciso Io del art. 51 de la citada ley.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 73.

Actores: José Joaquín Bernal Arévalo y José Joaquín Bernal Ardila.

Magistrado Ponente: doctor Jairo E. Duque Pérez.

Aprobada por Acta número 57.

Bogotá, septiembre dieciocho (18) de mil novecientos ochenta y seis (1986).

I. antecedentes

Los ciudadanos José Joaquín Bernal Arévalo y José Joaquín Bernal Ardila, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, solicitan a esta Corporación que declare la inexequibilidad de los artículos 1°, 2°, 13 literal i), 21, 22, 35 y 51 excluido el parágrafo, de la Ley 42 de 1985.

Admitida en tiempo la demanda por reunir los requisitos previstos en la ley, y obtenido el concepto de rigor del Procurador General de la Nación, corresponde a la Corte proferir la decisión correspondiente.

II. normas acusadas

La transcripción literal de las disposiciones demandadas, comprendidos los acápites de la Ley a que pertenecen es como sigue:

"LEY 42 DE 1985

(febrero 11)

"Por la cual se transforma el Instituto Nacional de Radio y Televisión -Inravisión- en una entidad asociativa de carácter especial y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de la República de Colombia,

"decreta:

"Artículo 1° La Nación, a través del Ministerio de Comunicaciones, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones-Telecom-, el Instituto Colombiano de Cultura-Colcultura-se asociará para conformar una persona jurídica que con el nombre de Instituto Nacional de Radio y Televisión -Inravisión- tenga a su cargo la prestación de los servicios públicos de televisión y radiodifusión oficial. Los estatutos de dicha entidad se sujetarán a las normas de la presente ley.

"Artículo 2° El Instituto Nacional de Radio y Televisión-Inravisión-será una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, de segundo grado, del orden nacional, sujeto a la tutela del Ministerio de Comunicaciones.

"Artículo 13. El Consejo tendrá las siguientes funciones:

…i) Establecer los criterios generales con arreglo a las cuales podrá autorizarse la adjudicación de espacios de televisión a empresas concesionarias por períodos superiores al previsto en el régimen de contratación vigente, teniendo en cuenta el grado de profesionalismo y cumplimiento de las empresas y la calidad, aceptación y sintonía de sus programas, debidamente sustentadas.

"Artículo 21. El Director del Instituto Nacional de Radio y Televisión-Inravisión-, será nombrado por el Presidente de la República, de terna enviada por el Consejo Nacional de Televisión para un período de cuatro (4) años y para los demás fines tendrá el carácter de empleado público.

Parágrafo. Por la índole de su cargo y funciones, el Director no podrá pertenecer a la Carrera Administrativa.

"Artículo 22. El Director podrá ser retirado del cargo, por el Presidente de la República, antes del vencimiento del período señalado por renuncia, por retiro con derecho a jubilación, por incapacidad permanente y cuando a juicio del Consejo Nacional de Televisión, en decisión tomada por mayoría absoluta, se configure una situación que amerite la separación del cargo.

"Artículo 35. Los contratos que celebre la entidad se regirán por las normas del derecho privado. Se exceptúa de lo anterior, los contratos de obras públicas, de empréstitos y de concesión de espacios de televisión señalados en el Decreto 222 de 1983; estos últimos en cuanto no se contraríe lo dispuesto en la presente ley.

"Artículo 51. El Ministerio de Comunicaciones queda expresamente facultado para dictar las normas tendientes a la implantación en el país del servicio de televisión por suscripción, bien sea prestado por cable o por cualquier otro sistema. En consecuencia, podrá celebrar contratos con particulares para la prestación de este servicio".

III. Razones de la Demanda

Afirman los actores que las normas impugnadas violan los preceptos contenidos en los artículos 76-9-10 de la Constitución Nacional, en concordancia con los numerales 11 y 16 del mismo, y que el artículo 51 vulnera además las disposiciones citadas, especialmente los artículos 76-10-12 y el 120-3-13.

Para sustentar el concepto de violación parten los demandantes del supuesto según el cual los Decretos Extraordinarios 1050 y 3130 de 1968 y 222 de 1983 que determinan en su orden, la estructura de la administración y su régimen contractual, son "Leyes marco de la Nación", con jerarquía superior a la de cualquier ley y por lo tanto no puede el legislador ni el Gobierno, crear excepciones a esa estructura o al estatuto de la contratación administrativa, sin incurrir en violación de la Constitución. Bajo esta premisa analizan las disposiciones de la ley así:

1. Los artículos 1° y 1° se redactaron con vaguedad, oscuridad y confusión a efectos de aparentar una realidad distinta de lo que sería este "híbrido inconstitucional" creado a iniciativa del Gobierno. Tales calificativos surgen de emplear en el artículo Io la inflexión verbal "se asociará", en singular, sin señalar quiénes serán sus socios; crear una persona jurídica sin precisar si se trata de un establecimiento público, de una empresa industrial o comercial del Estado o de una sociedad de economía mixta y de haber previsto simplemente que el nuevo ente estaría sujeto a la tutela del Ministerio de Comunicaciones, sin definir su adscripción o vinculación. De las anteriores imprecisiones, señalan como la más grave, la de haberse abstenido la ley de clasificar el organismo creado dentro de alguna de las tres clases de entes autárquicos relacionados con el servicio público, fuera de los cuales no es posible, al Legislador ni menos al Gobierno otorgar "personalidad jurídica a cualquier clase de híbrido, así se pretenda que se trata de un organismo estatal indirecto de segundo grado". Apuntan al respecto:

"… así sea que la entidad asociativa se constituya únicamente por las tres personas de Derecho Público que enuncia el artículo primero de la ley, o que a ella tengan acceso otras personas, lo cierto es que dicho nuevo sujeto está por fuera de los mandatos constitucionales, porque la Carta Fundamental no autoriza la creación de una llamada 'Entidad asociativa de carácter especial'. Y debiendo corresponder el articulado al título de la ley, no puede pretenderse que lo que se quiso crear fue una de las tres clases de entes jurídicos autorizados por la Carta, porque entonces así lo hubiera dicho el Legislativo; sino, se repite, un híbrido que hasta la fecha se está engendrando, para borrar el actual instituto descentralizado de Inravisión".

2. El artículo 13 literal i) le confiere al Consejo Nacional de Televisión la exorbitante facultad de "legislar" en materia de contratación administrativa para períodos superiores a los previstos en los contratos de concesión de espacios de televisión.

"No se ve la razón para que la Ley 42 de 1985, en cambio de esta facultad omnímoda en favor del Consejo, no hubiera otorgado al Gobierno las facultades de establecer los reglamentos para los casos excepcionales de las prórrogas de las concesiones en períodos superiores a los previstos, si que no, señalando de una vez, en reforma o excepción al Decreto 222 de 1983 los casos y términos en que era posible que el propio Consejo Nacional de Televisión pudiera ampliar los términos. Esta sí hubiera sido la forma constitucional de proceder a otorgar atribuciones violadoras de la carta, ni siquiera al Gobierno sino al mencionado Consejo".

3. Por virtud del artículo 21 se limita la atribución exclusiva que tiene el Presidente de la República para nombrar libremente al Director del Instituto Nacional de Radio y Televisión, como consecuencia de considerar que en el presente caso, se trata de un establecimiento público o de una empresa industrial y comercial del Estado, por lo cual "necesariamente el Director es un agente del Presidente de la República y, como tal, de su libre nombramiento y remoción" por lo tanto, es "inconstitucional la determinación legal que coarta al Jefe del Estado la escogencia del candidato, para someterla al sistema de terna".

4. El artículo 22 viola la Constitución "porque coarta el derecho del Presidente de la República para la libre remoción del Director, sometiéndola a una serie de condiciones o calificaciones y a la postre al omnímodo poder del Consejo Nacional de Televisión que, como queda dicho, sólo tiene tres miembros de la administración pública de los once que lo componen".

5. El artículo 35 excluye del régimen ordinario de contratación de las entidades públicas, los contratos que celebre Inravisión, con algunas excepciones, las cuales quedan sin efecto por disponer el mismo texto que ellas proceden "siempre y cuando no contraríe lo dispuesto en la presente Ley".

Se preguntan los actores "¿de dónde acá tanto privilegio para esta nueva entidad, integrada en principio por la Nación y dos institutos descentralizados " y "¿Qué razón puede existir para que, como casos excepcionales, no haya lugar a licitación pública, por razón de aplicación de normas de derecho privado en los contratos que, como en el caso de los que trata el artículo 51 demandado, celebre el Estado para prestación del servicio público ".

Que no ven la razón para que se quiera someter al derecho privado lo relacionado con los contratos de Inravisión, cuando el artículo 39 de la Ley dice que las manifestaciones de voluntad adoptadas en desarrollo de sus funciones como organismo encargado del servicio de televisión, tendrán el carácter de actos administrativos.

"Es decir que en esto sí es verdaderamente especial el nuevo ente público, porque la misma ley le da la insólita facultad de ejercer sus funciones como públicas y privadas, cuando a bien tengan sus autoridades rectoras con las graves consecuencias que de este desorden podrían derivarse; y precisamente a causa de la inconstitucional falta de determinación de su naturaleza y clasificación dentro de los entes autárquicos de la Administración Pública Nacional".

6. Sobre el artículo 51 manifiestan los demandantes que no se trata de una disposición sobre innovaciones tecnológicas como se denomina el Capítulo del cual forma parte "sino de un verdadero fraude a nuestra organización constitucional y legal en materia de entidades públicas y de competencias de las Ramas del Poder Público". Pues, en efecto-señalan-si se pretendiera que lo que el artículo 51 está autorizando es el ejercicio de la potestad reglamentaria, correspondería al Presidente de la República de conformidad con el artículo 120-3, por ello otorgársela a un Ministro viola el canon citado. Pero la verdad es que la norma está autorizando "directamente al Ministro de Comunicaciones y no al Presidente de la República (Gobierno), para ejercer funciones propias de la potestad legislativa". Por este aspecto se violaron las normas contenidas en los numerales 11 y 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, puesto que no "se cumplen las condiciones ni objetivos que son presupuestos esenciales" para otorgar las facultades a que hacen referencia los preceptos de la Carta.

Reiteran que no se quiso reglamentar la ley o uno de sus aspectos, que se otorgó una verdadera autorización para "legislar" sobre aspectos del servicio público y de la contratación administrativa "cuestiones expresamente reservadas al legislador por los numerales 9º y 10 del artículo 76 de la Constitución Nacional".

Adicionalmente argumentan que el Gobierno al darse cuenta del vicio de inconstitucionalidad de la ley, a menos de ocho días hábiles de su publicación procedió a hacer "uso desviado" de la facultad reglamentaria y expidió el Decreto 666 de 1985 en ejecución o aplicación del artículo 51 "para lo cual el Congreso no le dio facultad al Presidente sino al Ministro de Comunicaciones y que la nulidad de este decreto ya fue demandada ante el Consejo de Estado".

IV. Concepto del Procurador General

Recuerda el Jefe del Ministerio Público que acusación idéntica a la que es objeto de este proceso, había sido presentada por uno de los actores, la que fue admitida por la Corte y se radicó bajo el número 964 de octubre 22 de 1985, pero como el expediente desapareció durante la ocupación e incendio del Palacio de Justicia en noviembre de ese año y la parte nueva que se introduce no incide en el concepto de violación, lo reitera y transcribe en su integridad. Sus planteamientos pueden resumirse así:

Alude el Procurador en el concepto que cita textualmente, a la precedente demanda de inexequibilidad de los artículos 8º, 9º, 21 y 22 de la Ley 42 de 1985, oportunidad en la cual la Corte se abstuvo de proferir fallo de mérito por carencia de unidad normativa, pero como en la nueva acción se ha salvado el anotado escollo al impugnarse "los artículos 1° y 2° en los cuales aparece el extremo indispensable -según la Corte- para un pronunciamiento de fondo" pasa a analizar las disposiciones acusadas.

Invocando la sentencia número 39 de mayo 24 de 1984 y apoyado en ella señala que los artículos 1° y 2° no resultan contrarios a los postulados constitucionales que estima infringidos el actor "... Las mentadas unidades administrativas, así no se hallen sometidas al régimen administrativo ordinario, no contravienen la Carta, no obstante no estar expresamente consagradas en ella, y, de otra manera, que, como corolario de aquella declaratoria, dichas unidades pueden ser organizadas aún variadas previa autorización legal".

Estima que en el literal i) del artículo 13 demandado "el legislador ordinario no ha hecho más que permitir el apartamiento del régimen de contratación vigente previsto en el Decreto 222 de 1983. Que no tiene jerarquía tal que no pueda resultar modificado por el Legislador ordinario". Igual consideración le merece el artículo 35 acusado, del que señala que "no puede causar agravio a la Constitución por el solo hecho de apartarse del régimen contractual ordinario de los organismos de la administración pública".

Considera el Procurador que la facultad conferida al Ministro de Comunicaciones en el artículo 51 de la Ley 42 de 1985 "es la reglamentaria privativa del Presidente consagrada en el artículo 120-3 de la Carta y por lo tanto inconstitucional, pues aunque el artículo 135 ibidem permite que esa función pueda ser delegada, no puede conforme a este precepto "entregarse directamente al Ministro sin causar agravio al Canon Superior mencionado, que prevé la forma como puede hacerse la delegación. Para el Jefe del Ministerio Público el artículo 21 es inconstitucional por cuanto "limita la facultad de libre nombramiento que tiene el Presidente de la República en relación con todas las personas que deben desempeñar cualesquiera empleos nacionales cuya provisión no corresponda a otros funcionarios o corporaciones según la Constitución o leyes posteriores (art. 120-5)". En cambio, el señalamiento de un período de cuatro años para desempeñar el cargo de Director no quebranta el canon citado "si se considera que éste sólo trata del nombramiento, que no de la remoción de esas personas" y además, porque el Director de una entidad asociativa de carácter especial no tiene la calidad de agente del Gobierno de acuerdo con la Norma Superior "en virtud de la categoría especial del ente del cual se ocupa la Ley 42 de 1985... pudiéndose por tal razón, establecer válidamente causales para su retiro, que fue lo que hizo el Legislador ordinario en el artículo 22 de la ley citada, teniendo en cuenta el período señalado en la norma precedente".

V. Consideraciones de la Corte

La competencia

La Corte tiene plena competencia para conocer de la presente demanda de conformidad con lo estatuido en el artículo 214 de la Constitución Nacional, por referirse la acusación a las disposiciones de una Ley.

Los Decretos Ley y las Leyes Marco

Antes de entrar en el análisis de las disposiciones acusadas es conveniente hacer algunas precisiones en torno a la naturaleza de los Decretos 1050 y 3130 de 1968, y 222 de 1983, que los acusadores califican de "leyes marco", y por ende, con jerarquía superior a la de la ley por desarrollar principios constitucionales que condicionan la actividad legislativa, al punto de no poder ser modificados por leyes posteriores sin causar agravio a la Constitución.

Para la Corte es errónea la apreciación de los demandantes, en primer lugar; porque los Decretos antes citados, tienen el mismo rango de la Ley y en consecuencia, pueden ser modificados o derogados por ésta sin quebrantar la normatividad Constitucional y en segundo lugar, porque no encajan dentro del concepto doctrinario de leyes "marco o cuadro", al cual sólo corresponden las que expide el Congreso sobre las materias que consagra el artículo 76-22 en forma taxativa, esto es decir, "dictar las normas generales a las que deba sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público; reconocer la deuda externa y arreglar su servicio; regular el cambio Internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas". Así lo dejó sentado la Corte con toda precisión en la Sentencia de julio 15 de 1982.

"Las mal llamadas 'leyes-cuadro' se distinguen por su técnica y por su materia. Aquélla se concreta a que el Legislador debe en este tipo de leyes limitarse a fijar la política, los criterios, los principios que dirigirán la acción del ejecutivo en determinado campo de su gestión. Por esto, la materia de estas leyes debe ser específica y expresamente determinada por la Constitución, para sustraerla a la regulación detallada y potencialmente extensiva propia de los códigos y a veces de la ley ordinaria, a tal materia debe ser de aquellas que, por razones de orden técnico y de oportunidad, exijan una gran facilidad y variabilidad de decisión, como la que es propia del ejecutivo y, en cambio, no se consigue en arduo trámite legislativo, que es lo que justifica esta modalidad de reparto de competencias entre legislativo y ejecutivo en el manejo de esta clase de asuntos.

"Entre nosotros las materias objeto de las 'leyes-cuadro' específicas, están taxativamente señaladas en el numeral 22 del artículo 76. Se trata exclusivamente, del crédito público, la deuda nacional y su servicio, el cambio internacional, el comercio exterior, y los aranceles y tarifas de aduanas".

Estas leyes en efecto, limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que mediante ellas sólo se enuncian los principios generales orientadores para la regulación de los aspectos económicos mencionados, los cuales deben servir de base para la acción del ejecutivo, a fin de que éste, con un poder reglamentario ampliado, expida las disposiciones que hagan posible su ejecución.

La creación constitucional de esta institución jurídica, consagrada por la reforma del 68 encuentra su justificación en la condición esencialmente mutable de aquellos fenómenos económicos que exigen una regulación flexible o dúctil que se adecúe a las cambiantes circunstancias del suceder aludido; de tal manera que solo al Gobierno incumbe crear la normatividad jurídica que aquellos fenómenos reclama y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o "marcos" dados por el Legislador quien al señalarlos, queda con aptitud legislativa recortada en las materias que la precitada disposición constitucional enuncia.

Fuera de las materias mencionadas por la norma 76-22, en concordancia con el 120-22, ambos de la Constitución, no existen en nuestro ordenamiento constitucional otras que puedan ser objeto de regulación legislativa mediante el mecanismo de las leyes marco.

Conforme a lo anterior, debe señalarse que los decretos calificados por los demandantes como leyes marco, no lo son, de una parte porque las materias que tratan no corresponden a ninguna de las señaladas por la Constitución para ser reguladas bajo esta forma legislativa, y de otra, porque la ley marco es en principio..., norma que sólo puede expedir el Congreso y que limita como ya se dijo, la aptitud de éste para legislar sobre las materias o asuntos esquemáticamente indicados al ejecutivo y que debe desarrollar éste con entera agilidad.

Análisis de las disposiciones acusadas

1. Los artículos 1º y 2º acusados crean una persona jurídica con la nominación de Instituto Nacional de Radio y Televisión para la prestación de los servicios públicos de radio y televisión oficiales, mediante la asociación de entidades públicas -Ministerio de Comunicaciones, Empresa Nacional de Telecomunicaciones, Instituto Colombiano de Cultura-, con autonomía administrativa y patrimonio independiente, de segundo grado, del orden nacional, sujeta a la tutela del Ministerio de Comunicaciones.

La censura fundamental contra los artículos 1° y 2° radica en considerar que se está creando un organismo híbrido qué no encuadra dentro de los parámetros de los Decretos 3130 y 1050 de 1968 y obviamente tampoco se acomoda a las categorías de las entidades descentralizadas que consagra la Constitución Nacional, en consonancia con aquellos Decretos.

Aunque ciertamente la Ley 42 de 1985 no señaló expresamente la categoría del organismo naciente, ni como establecimiento público, ni como empresa industrial o comercial del Estado, ni como sociedad de economía mixta, esta omisión implica tan solo el incumplimiento de una exigencia de carácter legal (art. 4° Decreto 3130 de 1968) que no comporta por lo tanto, transgresión de precepto constitucional alguno. Se limitó el Legislador a ordenar la transformación del Instituto Nacional de Radio y Televisión, en una "entidad asociativa" de carácter especial. Empero la sola nominación del ente estatal creado, con nombre diferente al que el Legislador Extraordinario emplea en los Decretos 1050 y 3130 del 68, no es suficiente para alterar su estructura de un auténtico establecimiento público que indiscutiblemente tiene, ya que se reúnen los requisitos que la doctrina y la ley exigen para que esas entidades adquieran el rango de organismos descentralizados indirectos y que son:

a) Servicio público, eminentemente técnico;

b) Personalidad jurídica de derecho público;

c) Patrimonio propio;

d) Atribuciones de poder público; y

e) Control de tutela por parte del poder central.

Además la ley a que pertenecen las disposiciones acusadas, establece otros criterios que reafirman la condición de establecimiento público del ente en referencia, tales como: la índole de actos administrativos, de su actividad jurídica, el sometimiento de éste al régimen de derecho público, la condición de empleados públicos de sus servidores, etc.

Por otro lado, al señalar el artículo 2° que Inravisión estará sujeto a la tutela del Ministerio de Comunicaciones confirma su condición de organismo autárquico que se articula a la administración nacional y debe ceñirse... en la realización de sus cometidos, a la política gubernamental adoptada para el sector respectivo.

Finalmente es oportuno recordar que esta Corporación en su sentencia número 39 de la Sala Plena de 24 de mayo de 1984 dejó claramente sentado que "la terminología y clasificación técnica de la denominada descentralización por servicios es esencialmente doctrinaria y didáctica y circunstancialmente legal, pero en ningún caso es de estirpe constitucional, por lo cual el legislador puede variarla sin infringir mandatos constitucionales. Y corresponde también a la facultad de modificación o variación de la estructura administrativa la de combinar esa misma estructura en fisonomías diversas de las del marco legal tradicional, a lo cual apuntan precisamente los preceptos tildados de inconstitucionales".

Volviendo sobre un punto anteriormente considerado, cabe advertir que aunque la ley no haya previsto la adscripción o vinculación de Inravisión al Ministerio de Comunicaciones, estas modalidades corresponden a desarrollos legislativos para indicar el grado de tutela-más laxa para los organismos vinculados y más rígida para los adscritos-. Pero el no haberse determinado este aspecto en el artículo segundo que se acusa no es suficiente para que se genere la inexequibilidad de la disposición citada, ya que se trata de una exigencia legislativa.

Téngase en cuenta además que el grado o intensidad de la tutela que ejerce el poder central sobre las entidades descentralizadas no fluye de la circunstancia de haber sido adscrita o vinculada, sino que dimana en forma directa de los instrumentos de control que se prevean en la ley que crea el ente o la autoriza, respecto de su organización, gestión, administración de personal, etc., en orden a imprimir orientación y coordinación de las actividades que deben cumplir con sujeción a la política general del Gobierno.

Para el caso que se examina es evidente que la ley, además de prever la tutela del Ministerio de Comunicaciones establece la participación de éste en la administración y dirección de Inravisión a través del Ministro o su delegado en el Consejo Nacional de Televisión y en la junta administradora, como una modalidad del control de tutela que ejerce el poder central para la protección de los intereses públicos.

2. Le da atribuciones el literal i) del artículo 13 al Consejo Nacional de Televisión para establecer criterios generales para la adjudicación de espacios de televisión a empresas concesionarias por períodos superiores a los previstos en el régimen de contratación vigente, teniendo en cuenta factores de profesionalismo, cumplimiento, calidad, aceptación y sintonía de sus programas.

Esta facultad no puede calificarse de "omnímoda", como lo hacen los actores, pues si bien es cierto que envuelve modalidades de potestad de reglamentación, que desde luego no es extraña a las competencias del organismo en el que reside el poder de iniciativa del servicio descentralizado, también lo es que los criterios generales allí indicados, deben adecuarse a los parámetros que señala con claridad y precisión la propia norma. Además, la misma ley acusada es la que ha previsto la ampliación de los plazos de duración de los contratos, cuando faculta al Consejo para autorizar "por períodos superiores" a los previstos en el régimen de contratación ordinaria la adjudicación de espacios de televisión, y deja vigentes para los demás efectos, las normas del estatuto contractual (Decreto 222 de 1983).

Esta modalidad de reglamentación es la manera como se manifiesta precisamente la autonomía administrativa del Establecimiento Público y constituye una de las características de la descentralización por servicios como atrás se anotó y no priva al Presidente en el caso que se examina, de la facultad reglamentaria que le otorga la Constitución.

3. El artículo 120 de la Carta Política le confiere al Presidente de la República, como jefe de Estado y suprema autoridad administrativa la facultad de nombrar y remover libremente a los Ministros del Depacho, Jefes de Departamento Administrativo y Gerentes de los Establecimientos Públicos Nacionales y en general a sus agentes (numerales 1° y 5° del canon citado), esta discrecionalidad no puede ser condicionada o limitada por la ley, sin inferir quebranto al ordenamiento superior; por ello considera la Corte de acuerdo con la tesis de los actores, parcialmente acogida por el Procurador, que son inexequibles los artículos 21 y 22 de la Ley 42 de 1985 y así lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En efecto, el artículo 21 condiciona la ameritada atribución del Presidente de la República, cuando prescribe que el Director de Inravisión, será designado por el Jefe del Estado de terna enviada por el Consejo Nacional de Televisión y por un período de cuatro años, con lo que se coarta la libre designación y remoción del Director del establecimiento multicitado.

4. Iguales consideraciones resultan predicables del artículo 22, en cuanto establece un requisito para que el Director pueda ser retirado del cargo por el Presidente de la República, que consiste en que esa determinación sólo puede ser tomada "cuando a juicio del Consejo Nacional de Televisión, en decisión tomada por mayoría absoluta, se configure una situación que amerite la separación del cargo", pues es evidente que la norma hace nugatoria la facultad de libre remoción que le compete al Presidente como suprema autoridad administrativa sobre quienes tienen a su cargo la dirección de un área de la actividad gubernamental destinada a la prestación del servicio público.

5. El artículo 3.5 sustrae del régimen contractual ordinario los contratos que celebre el Instituto Nacional de Radio y Televisión, al prescribir su sujeción a las normas del derecho privado, con excepción de los relativos a obras públicas, empréstitos y concesión de espacios de televisión que seguirán rigiéndose por las disposiciones establecidas en el Decreto 222 de 1983.

La adopción de ese régimen contractual especial no genera vicio de inconstitucionalidad, toda vez que corresponde al legislador determinar el régimen contractual o variarlo cuando lo estime aconsejable para el desempeño de las actividades encomendadas a los distintos organismos administrativos del Estado.

6. Pero en cambio, resulta evidente para la Corte que la facultad que consagra el artículo 51 para el Ministerio de Comunicaciones es inconstitucional toda vez que lo habilita para "dictar las normas tendientes a la implantación en el país del servicio de televisión por suscripción" y para "celebrar contratos con particulares para la prestación de ese servicio", disposiciones de las cuales se deriva la infracción de preceptos de la Carta como pasa a explicarse:

a) La potestad de legislar para regular el servicio público, esto es para dictar las medidas que sean conducentes a su normal prestación, es atribución privativa del legislador y de ella no puede desprenderse sino mediante expresa autorización del Constituyente, con acatamiento de formalidades especiales, tal como lo prevé el artículo 76-12 de la Constitución Nacional.

b) Pero además, la facultad para celebrar contratos fue reservada por el Constituyente al Presidente de la República y debe ejercer con arreglo a las leyes; por ello, si el legislador se la confiere al Ministerio de Comunicaciones, como lo estatuye la precitada norma de la Ley 42 de 1985, infringe el ordinal 11 del artículo 76 en concordancia con el 120-13 de la Carta, ya que, aunque la celebración de contratos para la prestación de un servicio es una función de naturaleza administrativa, y puede ser delegada a los ministros en virtud de lo dispuesto en el artículo 135 del Estatuto Superior, tal delegación no puede ser obra de la ley, por cuanto a ésta sólo le compete señalar la función que puede ser delegada pero no designar directamente al delegatario de la misma. Esta determinación le incumbe en forma exclusiva al Presidente de la República.

Es obligada inferencia de lo que se viene considerando, que el artículo 51 cuestionado no se aviene a los mandatos constitucionales que se mencionan infringidos, y por lo tanto se impone la declaración de Inconstitucionalidad.

VI. Decisión

Con fundamento en las consideraciones precedentes la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

Resuelve:

1. Declárese exequibles los artículos 1°, 2°, 13 literal i), y 35 de la Ley 42 de 1985.

2. Declárase inexequible el artículo 21 en la parte que dice: "de terna enviada por el Consejo Nacional de Televisión para un período fijo de cuatro años"; exequible en lo demás.

3. Declárase inexequible el artículo 22 en su expresión: "cuando a juicio del Consejo Nacional de Televisión, en decisión tomada por mayoría absoluta se configure una situación que amerite la separación del cargo"; exequible en lo demás.

4. declarase inexequible el inciso 1° del artículo 51 de la citada ley según el cual: "El Ministerio de comunicaciones queda expresamente facultado para dictar las normas tendientes a la implantación en el país del servicio de televisión por suscripción, bien sea prestado por cable o por cualquier otro sistema. En consecuencia, podrá celebrar contratos con particulares para la prestación de este servicio".

Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Femando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Magistrado; Rafael Baquero Herrera, Magistrado; José Alejandro Bonivento Fernández, Magistrado; Nemesio Camacho Rodríguez, Magistrado; Jorge Carreño Luengas, Magistrado; Guillermo Dávila Muñoz, Magistrado; Manuel Enrique Daza Alvarez, Magistrado; Germán Valdés Sánchez, Magistrado; Jairo E. Duque Pérez, Magistrado; Guillermo Duque Ruiz, Magistrado; Jorge Enrique Gutiérrez Anzola, Conjuez; Héctor Gómez Uribe, Magistrado; Gustavo Gómez Velásquez, Magistrado; Juan Hernández Sáenz, Magistrado; Héctor Marín Naranjo, Magistrado; Lisandro Martínez Zúñiga, Magistrado; Fabio Morón Díaz, Magistrado; Alberto Ospina Botero, Magistrado; Jaime Pinzón López, Magistrado; Edgar Saavedra Rojas, Magistrado; Guillermo Salamanca Molano, Magistrado; Rafael Romero Sierra, Magistrado.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria

La suscrita Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia

HACE CONSTAR:

Que los Magistrados Luis Enrique Aldana Rozo y Rafael Baquero Herrera, no asistieron a la Sala Plena celebrada el 18 de septiembre del presente año por encontrarse con excusa justificada.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria