RES IUDICATA. COSA JUZGADA, DEFINITIVA O ABSOLUTA, O RELATIVA Y PARCIAL, DANDO OPORTUNIDAD DE AMPLIACION Y REVISION QUE PERFECCIONEN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. NORMAS PARA ASEGURAR LA CONFIANZA DEL PUBLICO EN EL SECTOR FINANCIERO COLOMBIANO.
La Corte remite a sentencia del 2 de diciembre de 1982.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 71.
Referencia: Expediente número.1477.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, literal f), 3°, literal c), del Capítulo I; 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 10, 11, 12, 14 y 16 del Capítulo II; 18, 19, 20, 21, 22, 23 del Capítulo III; 28 y 30 del Capítulo IV, del Decreto Legislativo 2920 de 1982, "Por el cual se dictan normas para asegurar la confianza del público en el sector financiero colombiano".
Demandante: Alvaro Mora R.
Ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada por Acta número 56 de septiembre 11 de 1986.
Bogotá, D. E., septiembre once (11) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
I. antecedentes
El ciudadano Alvaro Mora R., invocando el artículo 214 de la Constitución Nacional, ha presentado ante esta Corte demanda de inconstitucionalidad contra los artículos que se enuncian en la referencia, integrantes del Decreto Legislativo 2920 de 1982 (octubre 8).
Repartida y admitida la demanda, fue enviada a la Procuraduría General de la Nación y, una vez emitido el concepto de rigor por ese Despacho y agotados los trámites previstos en el Decreto número 0432 de 1969, se procede a resolver.
ii. texto
Las disposiciones demandadas son del siguiente tenor:
"DECRETO LEGISLATIVO NUMERO 2920 DE 1982
"Por el cual se dictan normas para asegurar la confianza del público en el sector financiero colombiano.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política, y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto número 2919 de 1982,
decreta:
"Artículo 1°. Los administradores de las instituciones financieras deben obrar no sólo dentro del marco de la ley, sino dentro del principio de la buena fe y de servicio a los intereses sociales, absteniéndose de las siguientes conductas:
"f) Abstenerse de dar la información que a juicio del Superintendente Bancario, deba tener el público para conocer en forma clara la posibilidad que la institución tiene de atender sus compromisos.
"Artículo 3°. El Gobierno procurará que las instituciones financieras merezcan la confianza del público. Para ello, utilizará una o varias de las siguientes medidas:
"c) En casos extremos, la nacionalización".
"Artículo 4°. Para los efectos del presente decreto, se entiende por nacionalización la actuación del Gobierno por medio de la cual asume la administración de una institución financiera, en uso de la facultad de intervención, y adquiere la posibilidad de participar en su capital en condiciones especiales, evitando que los responsables de prácticas ilegales o inseguras se beneficien de su apoyo".
"Artículo 5°. El Presidente de la República podrá decretar por resolución ejecutiva la nacionalización de cualquier institución financiera, en los términos previstos en este decreto, cuando, a su juicio:
"a) El proceso normal de administración o liquidación por la Superintendencia Bancaria pueda afectar gravemente la confianza en todo el sistema financiero, o causar graves e injustos perjuicios a terceros;
"b) Se hayan violado las prohibiciones contenidas en el artículo primero de este decreto, de manera que no haya otra forma eficaz y ejemplar de asegurar la confianza del público en la institución afectada, sin proteger o beneficiar a los responsables;
"c) Las condiciones de liquidez de una institución financiera alcancen un grado extremo, a que alude el artículo segundo, sin que se hubiese tomado posesión de ella.
'La resolución ejecutiva debe ser motivada y requiere concepto previo del Ministro de Hacienda y Crédito Público, del Superintendente Bancario, del Gerente del Banco de la República y del Presidente de la Comisión Nacional de Valores'.
"Artículo 6°. La resolución que decrete la nacionalización de una institución financiera, produce los siguientes efectos:
"a) El Presidente de la República adquiere el derecho de nombrar el representante legal;
"b) La junta directiva quedará integrada por cinco miembros, con sus respectivos suplentes, así:
"Un representante del Presidente de la República;
"Cuatro representantes de los diversos sectores económicos, designados uno por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o por los accionistas de carácter oficial, si los hubiere; otro por el Ministro de Desarrollo Económico; otro por el Ministro de Agricultura; y otro por el Ministro de Minas y Energía;
"c) Los accionistas particulares perderán el derecho a participar en la administración de la Institución, y a recibir dividendos sobre sus acciones;
"d) La Nación garantizará a la institución, a través del Banco de la República, recursos suficientes para atender todas las obligaciones adquiridas con accionistas o terceros de buena fe;
"e) La institución, previo concepto motivado del Superintendente Bancario, podrá rechazar o dilatar el cumplimiento de obligaciones adquiridas con accionistas o de personas estrechamente vinculadas con ellos, cuando estas hubiesen sido adquiridas en operaciones ilegales, inseguras o sin buena fe que hayan dado origen a la nacionalización de la entidad; podrá también hacer exigibles de inmediato las obligaciones a cargo de éstos, adquiridas en esas operaciones".
"Artículo 7°. Si la institución que se nacionaliza tiene o recibe créditos del Banco de la República, originados en el uso de sus cupos ordinario y extraordinario, el Gobierno Nacional podrá asumir la totalidad de las obligaciones respectivas".
"Artículo 8°. En el caso del artículo anterior, el Gobierno podrá por medio de resolución ejecutiva aumentar el capital de la institución que nacionalice, y suscribir el aumento, capitalizando la deuda que asume".
"Artículo 10. El contrato o contratos que se celebren con base en lo establecido en el artículo anterior sólo requerirán para su validez la firma del Presidente de la República".
"Artículo 11. Una vez perfeccionada la capitalización de las instituciones de crédito nacionalizadas a que aluden los artículos anteriores, el Banco de la República procederá a devolver a tales entidades las garantías recibidas para asegurar sus obligaciones.
"Artículo 12. La Nación podrá adquirir las acciones que las personas jurídicas de carácter privado o las personas naturales posean en las instituciones que nacionalice, en las siguientes condiciones:
"a) El precio de las acciones inscritas en bolsa será el promedio que hayan registrado diariamente, durante el último año, antes de la fecha de la nacionalización; o el del ario anterior a la fecha en que, a juicio del Presidente de la Comisión Nacional de Valores, hayan comenzado las operaciones de especulación o búsqueda del control a precios distintos de los normales.
"b) Para las acciones no inscritas en bolsa, el precio se determinará de acuerdo con el valor intrínseco de la acción, según el último balance que apruebe la Superintendencia Bancaria, y luego de avalúos que den a activos y pasivos su valor comercial.
"c) Para las acciones de las instituciones intervenidas, el precio será igual al del valor intrínseco de tales acciones, según el balance que haga para tales efectos la Superintendencia Bancaria, y luego de avalúos que den a activos y pasivos su valor comercial.
"Si el valor de la acción resultare negativo, su precio será de un centavo.
"La Nación podrá cancelar el precio con títulos valores de deuda pública a la orden, redimibles hasta en cinco años, libremente negociables, y cuyos intereses mensuales vencidos equivalgan al porcentaje que el último dividendo mensual represente dentro del precio de cada acción que se adquiere.
"La cuantía de estos títulos no excederá el monto de los valores de las acciones calculado de conformidad con el procedimiento señalado en este decreto.
"El servicio y la redención de estos títulos valores, se hará con cargo al presupuesto nacional y por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
"El mismo procedimiento para determinar el precio y cancelarlo se aplicará cuando se trate de comprar cuotas o derechos de participación social".
"Artículo 14. Una vez que se nacionalice una institución financiera, su junta directiva procederá en forma inmediata a modificar los estatutos de la entidad, de manera que reflejen su nueva naturaleza jurídica, con arreglo a la clasificación establecida por los Decretos 1050 y 3130 de 1968 y 130 de 1976".
"Todas las instituciones financieras que se nacionalicen se vincularán al Ministerio de Hacienda y Crédito Público".
"Artículo 16. Las instituciones financieras que se nacionalicen estando sujetas a la intervención de la Superintendencia Bancaria, o que hayan sido objeto de convenciones fiduciarias autorizadas por ésta, continuarán bajo dicho régimen hasta cuando, a juicio del Superintendente Bancario, convenga entregar la administración a la nueva junta directiva y al nuevo representante legal.
"Si la institución se encuentra en proceso de liquidación y se nacionaliza, sus nuevos administradores podrán revertir las operaciones de liquidación realizadas, en cuanto sea posible, y dentro del propósito de que reanude normalmente sus operaciones, de que no se produzca daño a quienes a juicio del Superintendente Bancario hayan obrado de buena fe, ni se conceda beneficio injustificado a persona alguna".
"Artículo 18. Los directores, administradores, representantes legales, y funcionarios de las instituciones financieras que, utilizando fondos captados del público, los destinen sin autorización legal a operaciones dirigidas a adquirir el control de entidades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, o de otras sociedades, incurrirán en prisión de 2 a 6 años".
"Artículo 19. A la misma pena estarán sujetos los directores, administradores, representantes legales y funcionarios de las instituciones financieras, que otorguen créditos o efectúen descuentos en forma directa o por interpuesta persona, a los accionistas de la propia entidad, por encima de las autorizaciones legales. 'Incurrirán en la conducta establecida en este artículo y en las sanciones aplicables, los accionistas beneficiarios de la operación respectiva' ".
"Artículo 20. Quien capte dineros del público en forma masiva y habitual sin contar con la previa autorización de la autoridad competente incurrirá en prisión de 2 a 6 años".
"Artículo 21. Para los efectos de los delitos contemplados en los artículos 18, 19 y 20 será competente para conocer el Juez del Circuito del domicilio de la respectiva empresa o persona. La investigación se iniciará de oficio o por denuncia del Superintendente Bancario o de cualquiera otra persona".
"Artículo 22. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicacines a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional no menor de $500.000.00 ni mayor de $2.000.000.00, graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el Dañe.
"Las multas previstas en este artículo podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dipuesto en los artículos 18, 19 y 20".
"Artículo 23. Cuando cualquier director, gerente, revisor fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente Bancario, autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse, el Superintendente Bancario podrá sancionarlo, por cada vez con una multa hasta de $1.000.000.00 a favor del Tesoro Nacional. El Superintendente Bancario podrá, además, exigir la remoción inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las entidades vigiladas. Esta suma se ajustará anualmente, en el mismo sentido y porcentajes en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el Dañe.
"Las multas previstas en este artículo, podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 18, 19 y 20".
"Artículo 28. El Gobierno señalará un programa en virtud del cual deberá procederse a democratizar la propiedad accionaria de las instituciones financieras. Para tal efecto determinará los porcentajes máximos de su capital, que puede poseer una misma persona natural o jurídica y las subordinadas de ésta; y los plazos dentro de los cuales se llevará a cabo el programa".
"Artículo 30. Este decreto rige a partir de su expedición".
iii. la demanda
En extenso escrito, el demandante fundamenta su criterio sobre inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas y sobre la competencia de la Corte para fallar al respecto, en las razones que se resumen a continuación:
1. Durante el tiempo del Estado de Emergencia, el Gobierno ejerce atribuciones de legislador, pero dentro de los límites previstos en el artículo 122 de la Constitución.
2. Si el Gobierno no se sujeta a los expresados límites, incurre en responsabilidad y viola la Constitución, en especial dicho artículo 122.
3. El Gobierno Nacional no respetó las limitaciones constitucionales al expedir las normas acusadas, ya que, vista la motivación del Decreto 2919 de 1982, declaratorio del Estado de Emergencia, "ninguna de las normas legales del Decreto Legislativo 2920 de fecha octubre 8 de 1982 que aquí se acusan, se amolda a la naturaleza, alcance de las medidas anunciadas, ni respecto de las ofrecidas para respaldar a las motivaciones financieras, para hacer frente a la crisis anunciada; como tampoco las relativas a impedir la extensión de sus efectos".
Agrega que "de la sola comparación de los textos prima facie se deduce la incongruencia de las medidas anunciadas en la motivación con las que finalmente se tomaron, las cuales no guardan relación proporcional alguna, ni causa a efecto (sic) como lo quiere la C. Nal.".
4. En torno a la falta de conexidad entre las disposiciones demandadas y las motivaciones del Decreto declaratorio, dice:
"a) Nada tiene que ver la invocación de la necesidad de respaldar a las instituciones financieras, ni de evitar que los promotores de la supuesta crisis que se supone existía se beneficien con dichas medidas, o con la protección a los accionistas y propietarios de buena fe en otras empresas de diferentes sectores de la economía que tengan contratos con las instituciones financieras -incisos 5o y 6°, motivación, Decreto 2919 de 1982-. Esos postulados nada tienen que ver ni tienen concordancia alguna con la adopción de medidas como las contenidas en las normas acusadas. Tales como:
"a. 1. Que el administrador de una institución financiera, quien no sólo sabe que debe obrar dentro del marco de la ley y del principio de la buena fe, que son postulados impuestos por las normas generales del derecho y de la contratación. Es más, dizque para conjurar la crisis, se le impone de entrada la incongruente prestación de no hacer consistente en 'abstenerse de dar la información que a juicio del Superintendente Bancario, deba tener el público para conocer en forma clara la posibilidad que la institución tiene de atender sus compromisos [artículo 1° literal f) Decreto 2920 de 1982]'
"a.2. Que como fluye de efecto inmediato, lo anterior no conjura ninguna crisis, no impide la extensión de ningún efecto, pero por sobre todo no encaja dentro de la motivación de las medidas a expedir para esos fines. Viola sí toda posibilidad a la intimidad y reserva de una institución financiera la cual queda a merced del capricho del Superintendente Bancario quien discrecionalmente podrá así publicitar lo que desee sobre una entidad tan vulnerable como lo son las financieras, que él mismo de por sí inspecciona y vigila. Sin duda así vino a constituir el remedio un mayor mal que la crisis que pretendió enmendar.
"Ni qué decir de lo que ocurre a este respecto con el artículo 3° literal c) que recuerda las medidas de que ya disponía el Gobierno Nacional pero en este literal, añade la nacionalización, en casos extremos que en nada se corresponde (sic) con las medidas de respaldo a las instituciones financieras tan grandemente avisadas, y más con la motivación según la cual 'el Gobierno estima que la presencia de instituciones financieras privadas es garantía indispensable para la libertad de empresa', ni con las otras de protección a las personas que confían en ellas, y mucho menos con otras para evitar que se beneficie a presuntos responsables o a evitar que se repitan los mismos hechos, con ello tampoco en nada se protege a accionistas o a propietarios de buena fe ni en esas empresas, ni en las de otros sectores de la economía.
"Lo propio dígase para (sic) el desarrollo que se da al exótico instituto de nuestro Derecho Público de la nacionalización que luego se analizará por su inconstitucionalidad sustantiva, pero que en todo caso lo que casi infantilmente se presentaba como una mera medida dentro de la facultad de intervención, que ya se poseía, sin embargo lo que vino a consagrarse fue un despojo por fuera de la constitución, que eso sí nada tiene que ver con las medidas anunciadas para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos y como tal ocurre con los artículos 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 14 y 16, del Decreto Legislativo que se analiza.
"Ni hablar, de lo que se plantea con los artículos 18, 19, 20, 21, 22 y 23, los tres primeros modificatorios del Código Penal Colombiano, el artículo 21, del Código de Procedimiento Penal en el delicado punto de la competencia de los jueces de esta rama, y en los dos últimos, artículos 22 y 23, relativos a los aumentos de las sanciones que la Superintendencia Bancaria puede imponer".
5. Dice el demandante que existe disparidad entre las medidas adoptadas en uso de las facultades excepcionales y la motivación expuesta por el Ministro de Hacienda y Crédito Público al honorable Consejo de Estado para obtener el concepto previo a la declaratoria del Estado de Emergencia.
6. Considera el actor que el Gobierno, a través de las normas demandadas, violó también el artículo 2° de la Constitución Política, pues "no utilizó el Instituto de la Emergencia Económica en los términos que la Constitución establece".
7. También -añade-vulneró el 55, pues con dichas medidas rompió el principio de la separación de las ramas del poder público "para hacer de legislador en áreas indelegables y simultáneamente hacia el futuro sumar la condición de tal, de administrador y de juez".
8. Algunos de los artículos demandados, en sentir del demandante, otorgan una potestad apreciativa para calificar conductas o para decidir derechos.
9. Tampoco es constitucional, en su concepto, disponer por medio de norma jurídica, como lo hace el literal b) del artículo 5o, "que las medidas y las penas tengan por cometido sentar precedentes que le dan el carácter de ejemplar a su decisión".
10. Afirma compartir "la tesis mayoritaria que la Sala Constitucional había sustentado ante la Plena, sobre inconstitucionalidad del artículo 28 del Decreto 2920, que faculta al Presidente de la República para democratizar la propiedad accionaria de las instituciones financieras".
11. Alude a la decisión adoptada por esta Corte cuando declaró constitucional el Decreto 2920 de 1982, en los siguientes términos:
"Vistas las anteriores jurisprudencias y doctrinas, puede palparse nítidamente, la profunda razón de inconstitucionalidad que exhiben los artículos acusados, lo mismo que lo forzado de los planteamientos iniciales de la Corporación dentro del estudio estrecho de la revisión oficiosa en su pronunciamiento inicial sobre los mismos.
"Todos esos planteamientos, si bien no los únicos, hacen honor a la Corporación y a sus autores, y complementados con otros que se presentan en esta acción, contribuyen a la sustentación de los motivos que compulsan la inexequibilidad de las disposiciones legales glosadas".
12 En cuanto a la competencia de la Corte para conocer de demandas instauradas contra decretos de Estado de Emergencia que ya fueron examinados en virtud del control automático previsto en el artículo 122, manifiesta que el constituyente (art. 214) no distinguió entre leyes en sentido material y leyes en sentido formal; que las circunstancias en medio de las cuales se estudian oficiosamente los decretos de emergencia no son las más propicias para el completo y detenido análisis constitucional de los mismos; que, por tanto, la revisión que así se hace no cubre todos los aspectos de tales decretos y que las providencias respectivas "no alcanzan el sello de la Cosa Juzgada", pues no tienen el carácter de inmutables ni absolutas.
Agrega a ese respecto que "la Cosa Juzgada se predica es por (sic) el agotamiento que se produce, fruto del ejercicio de una acción judicial, para el caso la de inexequibilidad (sic) es con relación a (sic) típica sentencias; de allí que el vocablo definitivo no implica lo inmutable, lo absoluto, precisamente por cuanto no es la resultante de una acción".
iv. concepto del procurador general
El señor Procurador General de la Nación, mediante oficio 1044 de junio 20 de 1986, emitió el dictamen de rigor, cuyos apartes sobresalientes se transcriben:
"Los planteamientos del demandante, en punto a la ausencia de cosa juzgada respecto del Decreto-ley 2920 de 1982, no son, en criterio del Despacho, de recibo.
En efecto, frente al artículo 122 de la Constitución Nacional, la revisión constitucional de los decretos que se expidan con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, se lleva a cabo respecto de todos los preceptos de la Carta. De lo anterior se desprende el hecho cierto de que el estudio de esos decretos legislativos no sólo gira en torno a su aspecto formal o externo, como lo afirma el actor, sino además dicho examen también se efectúa sobre la materia, esto es, sobre su contenido.
"La revisión automática contemplada por el canon constitucional 122 al igual que la acción pública de inconstitucionalidad de que trata el artículo 214 ibidem, tienen como fin la guarda integral de la Constitución Nacional. Sin embargo, las sentencias que profiera la Corte Suprema de Justicia en los procesos de inconstitucionalidad del artículo 214 C.N., si bien son definitivos, no por ello son absolutos, por cuanto el estudio que debe efectuar esa Corporación se circunscribe a los artículos del Estatuto Superior considerados infringidos por el demandante frente a la disposición estimada inconstitucional, pudiendo incoarse posteriormente una nueva acción de inexequibilidad de la norma acusada, pero no ya respecto de los cánones constitucionales estudiados, sino por violación de artículos de la Constitución Nacional diferentes.
"No sucede lo mismo en los procesos de revisión oficiosa del artículo 122 de la Carta, porque en ellos los decretos que se expidan en ejercicio de la facultad contenida en el precepto citado deben ser examinados frente a todos y cada uno de los artículos de la Constitución Nacional, formal y materialmente, con el fin de verificar si se ajustan o no a ella. Por tanto, los fallos que se profieran en estos procesos son de carácter definitivo y absoluto, no siendo posible pretender nueva sentencia sobre los decretos revisados, mediante el mecanismo de la acción pública de inconstitucionalidad.
"El Decreto-ley 2920 de 1982, fue expedido por el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, en ejercicio de las facultades que le confirió el artículo 122 de la Constitución Nacional, y en desarrollo de lo establecido por el Decreto-ley 2919 de 1982, mediante el cual se declaró 'el estado de emergencia en todo el territorio nacional por el término de 24 horas'. En cumplimiento a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 122 citado, el Gobierno envió a esa Corporación el mencionado decreto, con el fin de que mediante el proceso de revisión automática se decidiera sobre su constitucionalidad.
"La Corte Suprema de Justicia, en sentencia de diciembre 2 de 1982 declaró inexequibles los artículos 6 literal c) en la parte que dice: 'y a recibir dividendos sobre sus acciones', y 10 en la palabra 'solo', considerando exequible el resto del Decreto Legislativo 2920 de 1982.
"La anterior decisión conlleva, indudablemente, un pronunciamiento definitivo y absoluto sobre la constitucionalidad del Decreto 2920 de 1982, quedando cobijado así por el principio de la cosa juzgada, debiendo la Corte proferir fallo estando a lo resuelto en la sentencia mencionada".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Habida cuenta de la naturaleza del Decreto 2920 de 1982, la Corte Suprema de Justicia es el Tribunal competente para decidir en forma definitiva sobre su constitucionalidad.
Se advierte, sin embargo, que la oportunidad constitucional para fallar sobre la materia, tratándose de decretos expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones excepcionales que le confieren los artículos 121 y 122 de la Constitución, está claramente precisada en los mismos textos de dichas normas en los siguientes términos:
"Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia, al día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con su deber de enviarlos, la Corte Suprema de Justicia aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento.
"Los términos señalados en el artículo 214 se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los Magistrados responsables, la cual será decretada por el Tribunal Disciplinario" (El subrayado es de la Corte).
(Artículos 121 y 122 C.N.).
2. La cosa juzgada
Respecto del decreto demandado existe ya un pronunciamiento jurisdiccional, en razón del estudio oficioso cumplido por esta Corte, con arreglo a las disposiciones que se acaban de citar en el acápite anterior, a través de sentencia número 85 de diciembre 2 de 1982 (Magistrado Ponente: doctor Ricardo Medina Moyano).
La parte considerativa de dicho fallo contiene un detenido análisis sobre todas las normas que integran el decreto y acerca de su relación con la integridad de las disposiciones de la C.N. y su conexidad con las causas indicadas por el Gobierno como determinantes de la declaratoria del Estado de Emergencia (Decreto 2919 de 1982), así como respecto de las defensas e impugnaciones ciudadanas presentadas dentro del término que al efecto confiere el artículo 14 del Decreto 432 de 1969 y a propósito de los argumentos entonces expuestos en el concepto del Procurador General de la Nación.
Dice la parte resolutiva de la sentencia:
"Primero. Declárase inexequible por ser contrario a la Constitución la parte que se subraya del literal c) del artículo 6° del Decreto número 2920 de 1982, cuyo texto es el siguiente:
"c) Los accionistas particulares perderán el derecho a participar en la administración de la Institución y a recibir dividendos sobre sus acciones.
"Segundo. Declárase inexequible por ser contraria a la Constitución, la palabra que se subraya del artículo 10 del citado Decreto, el cual dispone:
"Artículo 10. El contrato o contratos que se celebren con base en lo establecido en el artículo anterior sólo requerirán para su validez, la firma del Presidente de la República.
"Tercero. Decláranse exequibles por no ser contrarios a la Constitución los demás artículos del citado Decreto número 2920 de 1982, incluidos los apartes no subrayados de los textos anteriores".
Considerando ese antecedente, la Corte acoge en su totalidad el concepto emitido por el señor Procurador, pues considera que la existencia de este pronunciamiento jurisdiccional ha hecho tránsito a cosa juzgada, con todas las consecuencias jurídicas que tal institución conlleva.
En efecto, no cree la Corte que su decisión sobre esta clase de decretos sea transitoria, provisional o incompleta, sino que, por el contrario la propia Constitución la califica de definitiva (art. 122 C.N.), expresión perentoria que no permite volver sobre los puntos ya estudiados y resueltos.
No significa eso que la Corte identifique los conceptos de fallo definitivo y fallo absoluto, pues estima que la cosa juzgada formal no siempre da lugar a la cosa juzgada material. Como expresa el doctor Luis Carlos Sáchica, cuyo criterio al respecto se acoge, el efecto de la cosa juzgada en el campo constitucional puede ser relativo y parcial, puede dar paso a oportunidades de ampliación y revisión que perfeccionen el control de constitucionalidad (El subrayado es de la Corte) (Sáchica, Luis Carlos: El control de constitucionalidad y sus mecanismos. Bogotá, Editorial Temis 1980, pág. 175).
Tal es la tesis de la relatividad de la cosa juzgada en materia constitucional que, se repite, la Corte estima acertada, pero esa tesis también es relativa, pues no en todos los casos los pronunciamientos jurisdiccionales sobre constitucionalidad admiten nueva decisión y posteriores oportunidades de ampliación. Uno de esos casos es precisamente el de la revisión que cumple la Corte Suprema respecto de los decretos expedidos en desarrollo de los artículos 121 y 122 de la Carta Política, ya que-como más adelante se verá, no se establece en cuanto a ellos el control por vía de acción, susceptible de ser ejercido en cualquier tiempo, sino que se consagra el ya expuesto sistema de control oficioso, inmediato o automático, cuyo ejercicio tiene una oportunidad preclusiva y cubre la materia íntegra de los decretos.
En efecto, como la misma Carta no distingue en cuanto al ámbito material de esa decisión para referirla exclusivamente a la comparación con determinadas normas constitucionales, no es dable al intérprete introducir distinciones allí donde la Constitución no lo hizo y, por tanto, debe entenderse que la revisión automática es íntegra, es decir, relativa a todo el decreto en revisión y respecto de la integridad del estatuto superior.
Lo anterior resulta confirmado por el artículo 29 del Decreto 432 de 1969: "Concierne a la Corte Suprema de Justicia, confrontar las disposiciones objetadas, revisadas o acusadas, con la totalidad de los preceptos de la Constitución, y si encontrare que han sido transgredidas por el proyecto, la ley o el Decreto, normas constitucionales distintas de las indicadas en la objeción, intervención o demanda, o que la violación de ellas se ha realizado por causa o en forma diferente de la invocada, procederá a hacer la correspondiente declaración de inconstitucionalidad" (subrayado de la Corte).
Es decir, en el momento de llevarse a cabo el control oficioso, debe la Corte Suprema efectuar esa confrontación íntegra del decreto con todas las normas constitucionales, aun las no mencionadas en las impugnaciones ciudadanas o en la vista fiscal. Por tanto, como lo expresa el señor Procurador, la cosa juzgada en estos casos no es tan solo formal, sino también material, pues fuera de ser un pronunciamiento definitivo, el de la Corte es, por mandato legal (art. 29 del Decreto 432 de 1969), un pronunciamiento absoluto. Versa sobre todos los aspectos constitucionales del decreto revisado.
Además, conviene recordar que el Acto Legislativo número 1 de 1979, declarado inexequible por esta Corporación, introducía importantes cambios en materia de jurisdicción constitucional, entre los cuales estaba el de circunscribir la labor de la Corte (en el llamado control automático) a la confrontación del Decreto Legislativo con el respectivo artículo constitucional (121 o 122), quedando los otros aspectos sujetos a la posibilidad de acción pública ciudadana.
Tales modificaciones no se habrían propuesto ni tramitado si la figura de la cosa juzgada hubiera venido siendo escindida o limitada en la misma forma por el texto constitucional hasta entonces vigente, el cual -dada la declaratoria de inconstitucionalidad del Acto Legislativo- es el mismo actual.
En la obra ya mencionada, escrita durante la vigencia de ese Acto Legislativo, el mencionado tratadista -quien, dicho sea de paso en la demanda que se estudia fue citado por el actor fuera de contexto- hacía referencia expresa a los casos de los artículos 121 y 122 y señalaba que no parecía acertada esa modificación introducida al sistema de control sobre los decretos de estado de sitio y de estado de emergencia económica y social, pues duplicaban innecesaria y antitécnicamente el control y habría la posibilidad de fallos contradictorios sobre el mismo decreto, dejando en tela de juicio la institución de la cosa juzgada (Sáchica, Luis Carlos: Op. cit. págs. 133, 134, 148 y 149).
Anota la Corte que, si el Acto Legislativo estuviera hoy vigente, no cabría duda, aún a pesar de su inconveniencia, sobre el deber que tendría esta Corporación en el sentido de pronunciarse de nuevo en caso de ser demandados ante ella decretos que ya habían sido objeto de su examen automático.
Dado que no sucede así, piensa la Corte que el sistema Constitucional en vigor-ni le ordena ni le permite fallar sobre lo ya decidido en virtud de la especialísima forma de control prevista por los artículos 121 y 122 de la Constitución.
3. No consagración de la acción pública
El artículo 214 de la Constitución separa claramente el control que debe ejercer la Corte Suprema respecto de las leyes emanadas del Congreso y los decretos previstos en los artículos 76, ordinales 11 y 12 y 80, del que tiene lugar frente a los decretos contemplados en los artículos 121 y 122 de la Carta.
En efecto, dice el ordinal 2° del artículo 214 que corresponde a la Corte:
"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todos las leyes y decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12 y 80 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionales por cualquier ciudadano" (subraya la Corte).
Y agrega:
"En los casos de los artículos 121 y 122, cualquier ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad de los decretos a que ellos se refieren".
Es inexacto que, como afirma el demandante, la referencia de esta norma a todas las leyes abarque también a los decretos legislativos.
La disposición constitucional alude aquí a las leyes en sentido formal y orgánico, es decir a las aprobadas por el Congreso de la República previo el trámite establecido en los artículos 81 y concordantes de la misma Carta, pues el precepto carecería de todo sentido si, habiendo mencionado ya a todas las leyes en sentido material, hiciera inmediata referencia -como en efecto lo hace- a los decretos expedidos con base en los artículos 76, ordinales 11, 12 y 80, que participan del mismo carácter.
Si fuera correcta la interpretación de la demanda, con seguridad el constituyente habría dicho sencillamente "todas las leyes", sin nombrar los decretos leyes, evitando así la redundancia.
La razón para que los artículos 121 y 122 no aparezcan incluidos en la enunciación de actos que pueden ser objeto de acción pública, no es otra distinta a la de que, en efecto, no la tienen, pues la Carta ha reservado para ellos una vía de control distinta: la prevista en los parágrafos de dichos artículos.
Ello resulta confirmado por el propio artículo 214, el cual, con el objeto de no impedir al ciudadano la participación en el proceso de revisión constitucional automática, le permite actuar dentro del mismo a través de escritos de impugnación o defensa, que puede presentar tan solo durante el término de fijación en lista (Decreto 0432 de 1969).
La posibilidad de impugnación ciudadana, en el sentido consagrado por la norma, difiere de la acción en que mientras ésta constituye el mecanismo idóneo para provocar el funcionamiento de la jurisdicción, es decir, para iniciar el proceso, aquélla no produce el mismo efecto, sino que tiene apenas una incidencia colateral, ya que el proceso es provocado (en los casos de los artículos 121 y 122)por mandato de la Carta, y la decisión de la Corte debe producirse independientemente de que se hayan presentado o no escritos impugnatorios.
vi. decisión
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
resuelve:
estese lo resuelto mediante fallo de fecha diciembre 2 de 1982, Sentencia número 85, proferido en relación con el Decreto Legislativo 2920 de 1982.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Femando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Guillermo Salamanca Molano, Rafael Romero Sierra, Germán Valdés Sánchez.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria General
La suscrita Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia,
HACE CONSTAR:
Que los Magistrados Rafael Baquero Herrera, Nemesio Camacho Rodríguez y Edgar Saavedra Rojas, no asistieron a la Sala Plena celebrada el 11 de septiembre del presente año, por encontrarse con excusa justificada.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria