UTILIZACION PROVISIONAL DE LOS VEHICULOS QUE SE ENCUENTREN ALMACENADOS EN EL FONDO ROTATORIO DE ADUANAS, RESPONDIENDO POR ELLOS. LA PENURIA DEL ESTADO COLOMBIANO LE IMPIDE PODER DOTAR SUFICIENTEMENTE DE MEDIOS ADECUADOS DE TRANSPORTE A LAS AUTORIDADES PARA EL CABAL CUMPLIMIENTO DE SUS ACTIVIDADES. ESTADO DE SITIO.
Exequible el Decreto número 1956 de 1986.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 63.
Referencia: Expediente número 1505 (228-E). Revisión Constitucional del Decreto número 1956 de 1986 "Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".
Magistrado Ponente: doctor Manuel Enrique Daza Alvarez.
Aprobada según Acta número 55.
Bogotá, D. E., septiembre cuatro (4) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
i. antecedentes
En cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional, el Secretario General de la Presidencia Víctor G. Ricardo, envió a esta corporación el Decreto Legislativo número 1956 de 1986 para su revisión constitucional.
Para efectos de la intervención ciudadana el negocio se fijó en lista en la Secretaría General de la Corte como lo exige el artículo 14 Decreto número 432 de 1969 y se ordenó el traslado al Procurador General de la Nación para el concepto fiscal de rigor; obtenido el cual, corresponde adoptar la decisión respectiva.
ii. el decreto bajo revisión
El texto literal del Decreto que se revisa es como sigue:
"DECRETO NUMERO 1956 DE 1986
(junio 20)
Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984,
decreta:
Artículo 1.° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, los vehículos que se encuentren almacenados en el Fondo Rotatorio de Aduanas o en los depósitos autorizados por éste, por estar a órdenes de la Justicia Penal Aduanera o haber sido decomisados administrativamente, podrán ser entregados provisionalmente al Ministerio de Defensa Nacional, a la Dirección General de la Policía Nacional o al Departamento Administrativo de Seguridad con el único fin de ser utilizados en actividades relacionadas con el restablecimiento del orden público.
Cuando el Juez Penal Aduanero resuelva la situación jurídica del vehículo, se procederá a su devolución, previa constancia escrita del estado en que se encuentra el automotor.
Artículo 2.° Para la entrega a que se refiere el inciso primero del artículo anterior, sólo se requerirá solicitud dirigida al Director del Fonto Rotatorio de Aduanas por el Ministro de Defensa Nacional, por el Director General de la Policía o por el Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, y la elaboración de un acta que suscribirán el almacenista del Fondo en donde se encuentre el vehículo y el delegado de la entidad receptora, en la cual constarán las características y estado del mismo. Copia del acta será remitida al Director del Fondo Rotatorio de Aduanas para que sea comunicada al Juez del conocimiento.
Artículo 3.° La nación responderá por los perjuicios que se ocasionen con motivo de la utilización de los vehículos autorizada en el artículo primero de este decreto.
Para la determinación del valor de los perjuicios, el Juez deberá tener en cuenta el avalúo fijado dentro del proceso Penal Aduanero y el estado del vehículo según el acta a que se refiere el artículo anterior.
Artículo 4.° Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, a 20 de junio de 1986.
belisario betancur
Ministro de Gobierno, Jaime Castro; Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ramírez O.; Ministro de Justicia, Enrique Parejo González; Ministro de Hacienda, Hugo Palacios Mejía; Ministro de Defensa Nacional, General Miguel Vega U.; Ministro de Agricultura, Roberto Mejía Caicedo; Ministro de Desarrollo Económico, Gustavo Castro G.; Ministro de Minas y Energía, Iván Duque Escobar; Ministro de Educación Nacional, Liliam Suárez Meló; Ministro de Trabajo (E.), Germán Bula Escobar; Ministro de Salud, Efraín Otero Ruiz; Ministro de Comunicaciones, Nohemí Sanín Posada; Ministro de Obras Públicas, Rodolfo Segovia Salas.
iii. la intervención ciudadana
Durante el término de fijación en lista el ciudadano Alfonso López Carrascal impugnó la constitucionalidad del Decreto por estimar que es contrario a los artículos 2.º, 16, 26, 28 inciso 1.º, 30, 55, 76-1-2- y 119 de la Constitución Nacional.
Explica así, las razones de su acusación:
1. El Decreto bajo revisión vulnera el artículo 2.º de la Carta porque el gobierno debe sujetarse al dictar los Decretos Legislativos a los mandatos de la Constitución y "no puede salirse de su órbita Constitucional para introducirse en materia Penal que corresponde a la Rama Jurisdiccional", respecto de la cual sólo corresponde las atribuciones que le confiere el artículo 119-2; que repugna a la inteligencia media que un vehículo retenido sea como objeto de investigación Penal Aduanera o como medio de transporte, que no haya sido declarado de contrabando para efectos de su decomiso y que está bajo la custodia privada del Fondo Rotatorio de Aduanas, sometido al Código Civil o sea a preceptos de derecho privado pueda el mismo Estado olvidando la normativa del artículo 134 del Código Penal, sobre delito de Peculado de Uso (Usar bienes de particulares cuya administración o custodia se le haya confiado por razón de sus funciones) hacer uso público de esos bienes particulares retenidos y que es apenas materia de investigación penal Aduanera".
2. Es violatorio del artículo 16 de la Carta porque un bien que no ha sido declarado de contrabando no puede sacarse de esa custodia privada que tiene el Fondo Rotatorio de Aduanas y a pasar a uso de un organismo del Estado, ya que esto sólo puede tener ocurrencia respecto de los bienes que han sido declarados de Contrabando, de conformidad con las normas del Estatuto Penal Aduanero.
Que no resulta "justo ni equitativo" que el propietario de un medio de transporte, después de un largo proceso penal Aduanero, vaya "a recibir un vehículo ya acabado o periclitado" por cuanto, el deber de custodia descansa precisamente en la norma que obliga a la protección de los bienes de los particulares por parte de las autoridades y olvidar esa norma es violar dicho canon que precisamente está erigido en el Título III de la Constitución".
3. Es violatorio del artículo 26 de la Constitución porque "Se falta al debido proceso cuando se quiere relacionar a una noción genérica de orden público, una reforma de procedimiento penal aduanero como es sacar de la custodia del Fondo Rotatorio de Aduanas y sin haber operado procesalmente la declaratoria de contrabando, los vehículos retenidos y puestos a disposición de la rama Jurisdiccional en esa rama penalística".
Al respecto sostiene el impugnante que el Ejecutivo no puede mediante un Decreto de estado de sitio suspender las disposiciones de los Decretos Extraordinarios, porque se le ha agotado el tiempo para legislar sobre esas materias. Puntualiza que "una cosa es que la ley pueda ser suspendida y otra la noción de los Decretos-ley en que el Ejecutivo actúa facultado por el Legislativo dentro de un determinado lapso y con facultades precisas".
4. Se configura la violación del inciso 1.º del artículo 28 de la Constitución porque "una apropiación de uso significaría una pena impuesta por el legislador por la simple retención del vehículo, esto es, sin existir previamente declaración de contrabando y que podría llevar a las autoridades a abusos de todo orden".
5. La infracción del artículo 30 surge porque "al hacer uso de los vehículos retenidos por parte del Ejército, Policía y DAS, sin existir declaratoria de contrabando se estaría propiciando la vulneración de un derecho civil como es el contrato de depósito que de acuerdo con el artículo 73 del Decreto número 955 de 1970 debe regirse por el Código Civil y no por normas de derecho público, depósito que es remunerado u oneroso para el propietario del vehículo".
6. Deduce la violación del artículo 55 porque el Presidente excede sus deberes constitucionales cuando el amparo del Estado de Sitio legisla en materia penal aduanera, lo cual "corresponde exclusivamente al legislativo de acuerdo con el 76-2 de la carta y sólo lo puede hacer el Ejecutivo mediante las facultades de Decretos-ley, sin extralimitar las precisas facultades que le den y limitado en el tiempo", por esta misma razón considera que se viola el artículo 65 del Estatuto Superior.
7. La violación del artículo 76-1-2 la infiere aplicando el mismo criterio que se indicó en el numeral precedente, esto es que "Reforma el Estatuto Penal Aduanero mediante decreto de Estado de Sitio, es vulnerar el nervio central del artículo 76 de la carta que no le permite al Ejecutivo legislar en materia penal aduanera y menos en norma codificada o de estatuto.
8. Finalmente plantea el quebranto del artículo 119 de la Constitución que señala las atribuciones del Presidente en relación con la administración de justicia porque "en ninguno de los ordinales de dicha norma aparece en forma alguna la facultad de legislar en materia judicial''.
iv. concepto del procurador general
En su vista Fiscal el Procurador General de la Nación desestima las razones del impugnador y solicita a la Corte que declare exequible el Decreto cuya constitucionalidad se revisa.
Expresa como fundamento de lo anterior, que el Decreto cumple con los requisitos formales que prescribe el artículo 121 de la Constitución y guarda a la vez conexidad con las "causas que fundamentaron la declaratoria de turbación del orden público por el Decreto número 1038 de 1984".
Considera que no le asiste razón al ciudadano impugnante cuando afirma que se infringen los artículos 2.º, 55 y 119, pues olvida que el "gobierno en los casos de los artículos 121 y 122 de la Constitución actúa como legislador extraordinario, con plenos poderes para Legislar en todas las materias, sin que este hecho implique infracción de la Carta, pues es la misma quien lo autoriza".
Que no se vulnera el artículo 30 debido a que el Decreto en revisión no suprime ni modifica el derecho de propiedad dado que la entrega de los vehículos "no es una medida definitiva, sino transitoria y provisional" mientras se resuelve la situación jurídica y en caso absolutorio, se procederá, a su devolución y al pago de las indemnizaciones por los perjuicios ocasionados.
Transcribe lo que expresó sobre la institución de el decomiso en el concepto número 888 de mayo 2 de 1985 y en apoyo de la constitucionalidad del Decreto que se examina cita las sentencias de junio 27 y noviembre 29 de 1984, que en la Corte declaró exequibles respectivamente los Decretos Legislativos números 1060 y 2665 de 1984 en los cuales se dispuso el decomiso de los vehículos y demás bienes utilizados en la comisión de delitos y contravenciones relacionadas con el narcotráfico y la posibilidad de destinarlos al servicio de las entidades oficiales.
Se refiere también a las sentencias del 6 de mayo de 1985 que declaró constitucional el Decreto número 1030 de 1985, en donde se establecía el decomiso de motocicletas y de julio 3 de 1981 que declaró exequible el artículo 110 del Código Penal sobre "comiso".
Indica el colaborador fiscal que el Decreto materia de confrontación constitucional "no viola el derecho de defensa, ni el debido proceso, pues éste se adelanta ante el juez competente y con las formalidades propias de cada juicio".
Anota por último el jefe del Ministerio Público, que al impugnante no le asiste razón cuando señala la infracción del artículo 16 y el inciso 1.° del artículo 28 constitucionales, fundamentalmente porque permite a las autoridades "cumplir con el deber proteger a las personas en su vida, honra y bienes" y además debe tenerse en cuenta que la destinación que se prevé no es una pena sino una medida preventiva y que el automotor no sólo se devuelve al propietario, si la decisión judicial es favorable, sino que se le indemniza cualquier desmejora que haya podido sufrir por el uso, lo que no ocurre con los vehículos decomisados o retenidos transitoriamente por otras causas y que permanecen largo tiempo a la intemperie en los patios de la oficinas del tránsito".
v. consideraciones de la corte
la. La Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución en concordancia con el artículo 214 de la misma, la Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto número 1956 de 1986, por haber sido expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades del estado de sitio.
2a. Requisitos formales. El Decreto bajo examen fue dictado en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984 y se ciñe a los requisitos formales que exige el artículo 121 de la Carta, vale decir lleva la firma del Presidente y de todos los ministros.
De otra parte, las medidas adoptadas son eminentemente transitorias según lo dispone en forma inequívoca su artículo 1.º "Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio del territorio nacional" y, en cuanto a que durante su vigencia sólo se suspenden las disposiciones que le sean contrarias.
Si bien es cierto como lo hace notar el Procurador que el Decreto carece de parte considerativa, tal omisión no genera vicio de inconstitucionalidad, por cuanto el artículo 121 a diferencia del 122 ibidem no prescribe dicha formalidad para la validez, de los Decretos Legislativos que se dicten bajo su amparo, ni ello impide a la Corte adelantar el examen de su constitucionalidad.
3a. La conexidad. El precepto que se examina fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, para disponer medidas conducentes al restablecimiento del orden público, según lo expresado en aquel precepto.
Mediante el Decreto número 1038 del 1.º de mayo de 1984 el Presidente declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional por motivo de los hechos de violencia, mencionados en los considerandos, que "han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de Policía, lo mismo que víctimas en la población civil".
El artículo 121 de la Constitución Nacional establece las facultades excepcionales del Gobierno en virtud del estado de sitio, y que constituyen el régimen de la legalidad marcial.
En esa medida de auxilio para el transporte de las autoridades en sus actividades tendientes al restablecimiento del orden público que contiene el Decreto que se estudia, donde se encuentra la conexidad, o la relación causal como la llama la doctrina aristotélica, entre ese precepto y la finalidad que tiende a la búsqueda del orden perdido, puesto que la penuria del Estado colombiano le impide poder dotar suficientemente de medios adecuados de transporte a las autoridades para el cabal cumplimiento de esas actividades; de manera que disponer la utilización provisional de los vehículos que se encuentren almacenados en el Fondo Rotatorio de Aduanas o en los depósitos autorizados por éste, en los términos y condiciones previstos en el articulado de dicho Decreto, además de tener conexidad con el objetivo del régimen excepcional del artículo 121, no se sale de las limitaciones que esa misma norma le impone al Gobierno en el ejercicio de esas facultades, ni de las que otros preceptos de la Carta indican.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, habiendo escuchado el estudio de la Sala Constitucional y el concepto del Procurador General de la Nación,
resuelve:
declárase exequible el Decreto Legislativo número 1956 de 1986 "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".
Cópiese, comuníquese, publíquese, infórmese al Gobierno y al Congreso, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Fcrnando Uribe Restrepo, Presidente; Manuel Enrique Daza Alvarez, Magistrado; Luis Enrique Aldana Rozo, Magistrado; Rafael Maquero Herrera, Magistrado; José Alejandro BoniventoF. Magistrado; Nemesio Camocho Rodríguez, Magistrado, Con salvamento de voto; Jorge Carreño Luengas, Magistrado; Guillermo Dávila Muñoz, Magistrado, Con salvamento de voto; Jairo E. Duque Pérez, Magistrado, Con salvamento de voto; Guillermo Duque Ruiz, Magistrado; Héctor Gómez Uribe, Magistrado, Salvó voto; Gustavo Gómez Velásquez, Magistrado; Juan Hernández Sáenz, Magistrado, Con salvamento de voto; Héctor Marín Naranjo, Magistrado; Lisandro Martínez Zúñiga, Magistrado; Fabio Morón Díaz, Magistrado, Con salvamento de voto; Alberto Ospina Botero, Magistrado, Con salvamento de voto; Hernando Gómez Otálora, Magistrado, Con salvamento de voto; Jaime Pinzón López, Magistrado, Con salvamento de voto; Edgar Saavedra Rojas, Magistrado; Guillermo Salamanca Mohíno, Magistrado, Con salvamento de voto; Humberto De la Calle Lombana, Magistrado; Rafael Romero Sierra, Magistrado.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria
salvamento de voto
De los Magistrados Fabio Morón Díaz, Jaime Pinzón López, Hernando Gómez Otálora, Juan Hernández Sáenz, Alberto Ospina Bolero, Héctor Gómez Uribe, Guillermo Salamanca Molano, Guillermo Dávila Muñoz, Nemesio Cantadlo Rodríguez, Jairo E. Duque Pérez.
Los suscritos magistrados que aceptamos en su integridad la ponencia de la Sala Constitucional elaborada por el Magistrado doctor Jairo E. Duque Pérez y conforme a la cual se proponía a la Sala Plena de la Corte la declaración de inconstitucionalidad del Decreto Legislativo número 1956 de 1986 por su ostensible falta de conexidad con los hechos invocados como fundamento del inplantamiento del estado de sitio según Decreto número 1038 de 1984 y en general con el restablecimiento del orden público, Salvamos nuestro voto de la decisión adoptada mayoritariamente y apoyamos nuestra disención en los argumentos que en dicha ponencia se daban para sugerir la declaración de inexequibilidad, del Decreto sometido al control oficioso de constitucionalidad.
Conocida la decisión final y el proyecto que le sirvió de fundamento, no nos queda la menor duda de que ciertamente, el Decreto materia de debate carece de la indispensable conexidad con la finalidad de restablecer el orden público y por ende, no se ciñe a la perentoria exigencia del inciso 2.º del artículo 121 de la Carta Fundamental.
La parte del proyecto originario a que nos referimos, es la siguiente:
"3ª. La conexidad. Conforme reza el acápite de la normatividad que se revisa, se trata de la adopción de medidas conducentes al restablecimiento del orden público, consistentes en que mientras dure el estado de excepción los vehículos almacenados en el Fondo Rotatorio de Aduanas, por estar a órdenes de la justicia Penal Aduanera, o haber sido decomisados administrativamente, pueden ser entregados provisionalmente previos determinados trámites, a los organismos de seguridad del Estado con el "único fin de ser utilizados en actividades relacionadas con el restablecimiento del orden público".
La aludida finalidad resulta ostensiblemente vaga, imprecisa e indeterminada, razón por la cual advierte la Corte prima facie que las medidas que se adoptan mediante el Decreto materia de esta confrontación constitucional, no están encaminadas a restablecer el orden público ya que por sí mismas no remedian, corrigen ni extinguen en todo o en parte siquiera, ninguno de los graves hechos de recurrencia insospechada que se invocaron por el Presidente como causas de la declaración del estado de sitio; tampoco es dable afirmar, que tenga correlación necesaria con los mismos.
Si bien es cierto que al Gobierno, como reiteradamente lo viene sosteniendo la Corte, le incumbe decidir las medidas pertinentes para la defensa y restauración del orden público cuyo mantenimiento le está expresamente asignado, es de privativa competencia de la Corte "examinar si existe relación entre los motivos que justifican la implantación del estado de sitio y las medidas que adopte" y por ende "si tales medidas se ajustan a los precios límites de las facultades concedidas por el artículo 121" (Sentencia de la Sala Plena de 24 de noviembre de 1977); y si "regula materias cuyo contenido sea indispensable para el restablecimiento del orden público vale decir, que conduzcan directamente al restablecimiento de ese orden público buscado", y finalmente "si la norma o normas examinadas se encuentran directamente vinculadas con el artículo 121" (Sentencia de 23 de mayo de 1980).
Ahora bien no se logra captar la relación de conexidad que pueda existir entre la perturbación o conmoción interior originada en los hechos invocados por el Gobierno en el Decreto número 1038 de 1984 y la destinación transitoria que el Decreto número 1956 de 1986 pretende dar a los automotores o vehículos objeto de procesos de Contrabando o que hayan sido decomisados administrativamente según lo contempla el Estatuto Penal Aduanero y el Decreto número 2666 de 1984, a tal extremo que puede asegurarse sin asomo de duda que esa medida este necesariamente encaminada al restablecimiento del orden público.
Es claro que la aludida destinación provisional puede ser conveniente y aparentemente lo es para el fin que se propone, pero esta sola consideración no saca avante su constitucionalidad, ya que además de la conveniencia es menester que las medidas extraordinarias que adopte el Ejecutivo en desarrollo de las facultades del estado de sitio, se ciñan rigurosamente a las exigencias constitucionales pues no puede perderse de vista que el Presidente de la República en dicha emergencia asume atribuciones extraordinarias y excepcionales que se marginan transitoriamente de las atribuciones del Legislador ordinario dado que el estado de sitio es un mecanismo de excepción que no puede devenir en normatividad legislativa bajo ningún pretexto, lo que acarrearía como resulta obvio, el menoscabo del estado de Derecho.
La anterior es razón más que suficiente para inferir que las circunstancias de apremio en que se encuentra el Gobierno en estado de sitio, le imponen a la vez gran ponderación y cautela en la adopción de los Decretos Legislativos so pena de traspasar su órbita constitucional e invadir de contera, terrenos del legislador. Es por esto que el constituyente le confía a la Corte un control oficioso de la constitucionalidad de esos actos a fin de que se constate objetivamente la vinculación que exista entre las providencias decretadas por el Gobierno y las necesidades del orden público.
Si bien es cierto que esta Corporación ha fallado la constitucionalidad de normas de similar contenido de las que ahora se examinan, en las sentencias de junio 27 y noviembre 29 de 1984 sobre los Decretos Legislativos números 1060 y 2665 de ese año, que fueron dictados en ejercicio de las facultades del artículo 121 de la Constitución e igualmente en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984; es evidente que las medidas que allí se juzgaron guardaban relación directa, y ostensible con las causas primarias, que determinaron la implantación del estado de excepción, toda vez que se referían a los muebles y equipo decomisados dentro de investigaciones por la comisión de delitos o contravenciones relacionadas con el tráfico y procesamiento de estupefacientes.
Conviene recordar finalmente que la Corporación ha concretado los límites de las facultades del Gobierno en estado de sitio y se ha referido insistentemente a ellas como se desprende del siguiente fragmento de uno de sus fallos de la Sala Plena de 1.º de abril de 1971, que es pertinente al caso sub-examine. Dijo en esta ocasión la Corte:
Las materias atinentes a los Decretos que se dictan dentro del Estado de Sitio, deben guardar relación esencial con dos presupuestos: Las razones expuestas por el Gobierno y en el Decreto por medio del cual declara turbado el orden público y en estado de sitio el Territorio Nacional o parte de él y los hechos manifestados que hallan perturbado o continúen perturbando el orden público. Sólo bajo esta mira se podrá decir acertadamente si las medidas tomadas se hallan dentro de los "precios límites" autorizados por la Constitución (artículo 121) y que son, de un lado, las facultades legales ordinarias; de otro, las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden, y, finalmente, las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de gentes, rige para la guerra entre los nacionales" (G.J. Nos. 2340/41/42. pág. 144).
Como la falta de conexidad del Decreto en revisión, con el restablecimiento del orden público y los hechos en que se estribó la declaración del estado de sitio, es evidente, según las anteriores consideraciones, ella es suficiente para declarar su inexequibilidad sin que sea necesario considerar los motivos o tachas de impugnación que esgrime el ciudadano interviniente en el correspondiente escrito presentado dentro de la oportunidad legal.
Apoyada en las consideraciones anteriores precedentes, la Corte encuentra que el decreto materia de la revisión, no se aviene al ordenamiento constitucional.
Fabio Morón Díaz, Jaime Pinzón López, Hernando Gómez Otálora, Juan Hernández Sáenz, Alberto Ospina Botero, Héctor Gómez Uribe, Guillermo Salamanca Molano, Guillermo Dávila Muñoz, Jairo E. Duque Pérez, Nemesio Camacho Rodríguez.