CONTRATOS DE EMPRESTITO EXTERNO CON SUS RESPECTIVAS GARANTIAS Y SU SOMETIMIENTO A LA LEY Y A LA JURISDICCION EXTRANJERA, COMO CONDICIONES EXCEPCIONALES. MODIFICACION A NORMAS LEGALES VIGENTES SOBRE CONTRATACION ADMINISTRATIVA. EMERGENCIA ECONOMICA.
Constitucionales los artículos números 1º, 2º y 4º del Decreto número 3614 de 1985.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 14.
Referencia: Expediente número 1416 (200-E). Exequibilidad del Decreto Legislativo número 3614 de diciembre 10 de 1985 "Por el cual se autoriza a la Nación para celebrar y garantizar empréstitos y se dictan otras disposiciones".
Magistrado Ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada por Acta número 32 de 20 de marzo de 1986.
Bogotá, D. E.-, marzo veinte (20) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
El Decreto Legislativo de la referencia, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones consagradas en el artículo 122 de la Constitución Nacional, fue remitido a esta Corte por el Gobierno, en desarrollo de lo dispuesto por el Parágrafo de la misma norma, para su revisión constitucional.
I. Texto del Decreto
El texto del Decreto es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 3614 DE 1985
(diciembre 10)
"Por el cual se autoriza a la Nación para celebrar y garantizar empréstitos y se dictan otras disposiciones.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3405 de 1985,
"DECRETA:
"Artículo 1º Sin perjuicio de los cupos señalados en leyes especiales, autorízase a la Nación para celebrar empréstitos externos y garantizar los que celebren las entidades públicas, hasta por trescientos millones de dólares estadounidenses (US$300.000.000) o su equivalente en otras monedas y para contratar empréstitos internos y garantizar los que celebren las entidades públicas, hasta por treinta mil millones de pesos ($30.000.000.000).
"Los recursos de los préstamos a que se refiere la presente autorización se destinarán a los fines señalados en el artículo primero del Decreto número 3406 de 1985.
"Artículo 2º Los contratos de empréstito que celebren la Nación y demás entidades públicas para los fines indicados en el artículo anterior, así como los de garantía de la Nación de los mismos, sólo requerirán la autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la firma de las partes, según la competencia de la ley. En lo demás se regirán por las normas que la ley señale para la contratación entre particulares.
"Artículo 3º La ejecución de los contratos de empréstito externo que celebren con cargo a las autorizaciones conferidas por el presente decreto y la de las respectivas garantías, podrá someterse a ley y jurisdicción extranjera.
"Artículo 4º Este Decreto rige desde la fecha de su publicación.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 10 de diciembre de 1985.
belisario betancur
El Ministro de Gobierno, Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ramírez Ocampo; el Ministro de Justicia, Enrique Parejo González; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Hugo Palacios Mejía; el Ministro de Defensa Nacional, General Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, Roberto Mejía Caicedo; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud, Rafael de Zubiría Gómez; el Ministro de Desarrollo Económico, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energía, Iván Duque Escobar; el Ministro de Educación Nacional, Liliam Suárez Melo; el Ministro de Comunicaciones, Noemí Sanín Posada; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Rodolfo Segovia Salas".
II. Impugnaciones y defensas
Dentro del término de fijación en lista y, en ejercicio del derecho tutelado por el artículo 214 de la Constitución y desarrollado por el artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, el ciudadano Daniel Antonio Pachón Ortiz presentó ante la Corte un escrito que contiene argumentos encaminados a impugnar el Decreto que se halla al examen de la Corte.
Dichos argumentos se resumen así:
"Según el artículo 2º C. N., 'La soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación, y de ella emanan los poderes públicos, que se ejercerán en los términos que esta Constitución establece'. Concordantemente, el artículo 55 C.N. señala como ramas del Poder Público la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional. Y los artículos 76 y 58 C.N., a su vez, encargan al Congreso de la función legislativa, y a la Corte, los Tribunales y juzgados de la función jurisdiccional, respectivamente.
"De manera concreta, el artículo 76 C.N. prescribe en sus ordinales 1º y 2º: Corresponde al Congreso hacer las leyes.
"Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
"1ª Interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes.
"2ª Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones:
"El anterior recuento de normas de la Constitución permite afirmar que son atributos de la soberanía estatal la expedición de las leyes y el establecimiento de la jurisdicción que han de regir en el territorio nacional".
"Examinando brevemente el régimen ordinario de contratación administrativa, contenido en el Decreto-ley número 222 de 1983, se encuentra que el contrato de empréstito es calificado como administrativo (art. 16, num. 7º), connotación plena de significado en el Derecho Público; y así mismo se encuentra que, en materia de ley y jurisdicción aplicables, tal estatuto dispone en su artículo 239, incs. 1º y 2º:
"En todo caso, la celebración de los contratos de empréstitos se someterá a la ley colombiana y la jurisdicción de los jueces y tribunales colombianos. Los contratos celebrados en el exterior que deban ejecutarse en el país, se regirán por la ley colombiana.
"La ejecución de los contratos de empréstito que deba verificarse en el exterior, podrá someterse, en cuanto a la ley y jurisdicción, a lo que en ellos se pacte.
"Del texto transcrito se infiere que si el legislador ordinario ha dispuesto que los contratos de empréstito se deben someter a la ley y la jurisdicción colombiana, salvo los que se vayan a ejecutar en el exterior, mal podría el legislador extraordinario ir más allá, rebasar este límite soberano derivado de la Constitución. Aquí cobraría plena vigencia aquel principio jurídico de Derecho Público, según el cual las atribuciones excepcionales son de uso y alcance restringido. Es decir que cuando el Presidente de la República ejerce excepcional y extraordinariamente, la función legislativa en desarrollo del Estado de Emergencia, no puede sobrepasar los límites impuestos por el constituyente al propio Congreso.
"Como los contratos de empréstito externo de que trata el Decreto número 3614 de 1985 van a tener ejecución en territorio colombiano, según resulta de lo prescrito en su artículo 1º, inc. 2º., el referido artículo 3° de este decreto aparece manifiestamente contrario a la Constitución Nacional, ya que desconoce la soberanía del Estado colombiano en cuanto a ley y jurisdicción aplicables en el territorio nacional".
III. Concepto del Procurador General de la Nación
El señor Procurador General de la Nación emitió el concepto de rigor, según lo dispuesto en el artículo 214 de la Carta. Al respecto dice lo siguiente:
"Ciertamente, la competencia legislativa excepcional que adquiere el Presidente de la República por virtud de la declaratoria de emergencia, no es igual a la que el Constituyente le atribuye al Congreso de manera general para hacer las leyes, pues aquélla, debe ejercerse dentro de los límites materiales y temporales que establece el artículo 122 de la Carta y están sujetos a control político del legislador ordinario.
"Sobre esta base cabe señalar que la materia regulada en el artículo 3° del Decreto sometido a revisión, no es extraña a las facultades del artículo 122 de la Constitución en cuanto lo prescrito sólo es aplicable a la ejecución de los contratos y garantías, que autoriza celebrar dicho ordenamiento para el cumplimiento de la finalidad allí prevista.
La solicitud de inexequibilidad que formula el impugnador, se fundamenta esencialmente, en que los contratos de empréstito externos, en todos los casos, van a ejecutarse en el país, tal vez confundiendo el cumplimiento del objeto contractual de éstos, con el de los convenios que posiblemente van a celebrarse financiados con tales recursos, que son dos asuntos sustancialmente distintos, ya que, los actos de ejecución de un contrato de empréstito externo, que son a los que se refiere la norma impugnada, se contraen exclusivamente a la entrega del dinero por la entidad prestamista en la forma y condiciones convenidas y al recibo y pago del dinero conforme a las estipulaciones acordadas, por lo tanto no resulta del todo cierta la apreciación del impugnador.
"El contrato de empréstito externo, al cual va dirigida la norma supone la intervención de una persona o entidad extranjera, privada o pública, que proporciona el dinero, por lo tanto, la relación jurídica extranacional que se traba, corresponde al ámbito del derecho internacional, ya que, la solución de los conflictos que de ella, se deriven no depende por entero de una sola legislación.
"De acuerdo con los principios del Derecho internacional estos son acuerdos que no realiza el Estado -Nación o Entidad pública- como un acto de imperio en ejercicio de autoridad, sino de aquellos que efectúa como actividades privadas, en consecuencia, la ley aplicable, es generalmente la que resulte de las condiciones de la negociación.
"En la mayoría de los casos los contratos de empréstito sean internos o externos y con mayor razón estos últimos, son verdaderos contratos de adhesión, en los cuales quien impone las condiciones es la entidad o país prestamista, entre ellas, están las estipulaciones que se refieren a la sujeción a la ley aplicable y a la jurisdicción llamada a definir las controversias que se presten en desarrollo del convenio, lo cual dependerá de la capacidad que tenga la entidad o país que solicita el crédito, para imponer las condiciones que le sean más favorables.
"De esta manera el precepto que se analiza, al dejar abierta la posibilidad para que la Nación y las entidades puedan acordar, respecto de la ejecución de los contratos y garantías, la legislación y jurisdicción aplicables en los contratos de empréstito que celebren para los fines del Decreto número 3614 de 1985, no puede entenderse como agravio a la soberanía, dada la naturaleza de la negociación y las partes intervinientes, ni como dirección de las relaciones internacionales, sino como el reconocimiento de una realidad económica internacional, o mejor de una práctica aceptada de las relaciones comerciales internacionales".
Concluye el Procurador recomendando a la Corte declare exequible el Decreto en estudio por no ser violatorio de la Constitución.
IV. Consideraciones de la Corte
1. Competencia
Estima la Corte que tiene competencia para estudiar el Decreto aludido y para decidir en forma definitiva sobre su constitucionalidad, toda vez que a ella compete según el artículo 214 de la Constitución Nacional la guarda de su integridad y, en especial, según el artículo 122, el control jurisdiccional sobre los decretos legislativos que expida el Gobierno en ejercicio de las atribuciones que le confiere el Estado de Emergencia. Tal función se extiende no solamente a los aspectos formales o externos de los decretos, sino a la materia de los mismos.
2. Análisis constitucional del Decreto por sus aspectos formales
Estudiado el Decreto objeto de revisión, ha establecido la Corte que se cumplen satisfactoriamente los requisitos de forma exigidos por el artículo 122 y demás normas de la Constitución Política, en especial las firmas del Presidente de la República y todos sus ministros.
3. Análisis constitucional del Decreto por su aspecto sustancial
a) Por lo que atañe a la relación de causalidad con las razones que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia. El Decreto número 3614 de 1985 autoriza a la Nación para celebrar empréstitos y garantizar los que celebren las entidades públicas, hasta por trescientos millones de dólares estadounidenses o su equivalente en otra moneda. También la faculta para contratar empréstitos internos y garantizar los que celebren las entidades públicas hasta por treinta mil millones de pesos.
Una y otra autorización tienen por fin, según lenguaje expreso del artículo 1º del propio Decreto, destinar los recursos que se obtengan a los propósitos señalados en el artículo 1º del Decreto número 3406 de 1985, que no son otros que "la financiación de las actividades y obras que requiera la rehabilitación social, económica y material de la población y de las zonas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz".
Precisamente esta vinculación de finalidad deja en claro la relación directa, exclusiva y específica entre la medida adoptada y los motivos que indujeron al Gobierno a apelar a las atribuciones excepcionales del artículo 122, como consta en los considerandos del Decreto número 3405 de 1985, por medio del cual el Presidente asumió dichas atribuciones.
Igualmente señala el Decreto número 3614 de 1985 que los contratos que celebren la Nación y las demás entidades públicas con el objeto mencionado requerirán únicamente la autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las firmas de las partes según la competencia establecida por la ley, y que en los demás aspectos se observarán las normas para contratación entre particulares. Así mismo, permite en su artículo 3° que la ejecución de tales contratos de empréstitos externos y de las respectivas garantías, podrá someterse a la ley y jurisdicción extranjera. También en estos aspectos guardan relación las citadas disposiciones, en la forma como lo exige la Constitución, con los motivos del Estado de Emergencia, puesto que es cabalmente la situación excepcional que dio lugar a ella la que obliga a establecer las condiciones excepcionales enunciadas, las cuales en la práctica implican modificaciones a las normas legales vigentes sobre contratación administrativa contenidas en el Decreto número 222 de 1983 y normas complementarias.
Es objeto de discusión, la exequibilidad o inexequibilidad de las cláusulas contractuales que excluyen la sujeción del convenio o de su ejecución a las leyes y jurisdicción nacionales.
Conforme al artículo 2° de la Carta, "la soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación, y de ella emanan los poderes públicos, que se ejercerán en los términos que ésta (subrayamos) Constitución establece".
En concordancia con la norma transcrita, el artículo 55 en su primer inciso contiene la conocida enumeración de las ramas del poder público; "la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional", al tiempo que los artículos 147 y siguientes regulan la administración de justicia, señalando sus órganos, competencia general y funciones principales.
Estima la Corte que en cuanto al imperio de la ley que haya de aplicarse en Colombia y a la competencia de los jueces y tribunales, es diferente el tratamiento en cuanto a la contratación administrativa del que podría tenerse en cuenta para la contratación entre particulares, pues, por lo que atañe a la primera, no puede acudirse a normas establecidas conforme a una constitución foránea, ni diferirse en tribunales extranjeros la solución de las disputas que de ella surjan, sin incurrir en violación del artículo 2° de la Constitución Nacional.
Como, lejos de autorizarlo o permitirlo la Carta Política excluye la sujeción a leyes y tribunales extranjeros en cuanto a esa contratación, no pudiendo la administración pública actuar sin autorización legal, menos, podrá hacerlo en violación de la ley fundamental.
De lo cual se deduce que la norma comentada viola la Constitución.
Conviene tener en cuenta, además, que la Corte en fallo de 26 de agosto de 1976, con ponencia del magistrado Guillermo González Charry, consideró el problema a que se refiere el artículo 3° del Decreto en revisión, dejando en claro al respecto que, salvo los casos en que existan tratados o convenios internacionales, bilaterales o multilaterales, en los cuales podría haber resignación plural de la jurisdicción, no es constitucional deponer la soberanía unilateralmente. Expresó en esa oportunidad esta Corte:
"…la regla de que los jueces colombianos, bien sean permanentes como los previstos en la Carta, ora transitorios como los que en algunos casos autorizan las leyes, son los únicos competentes para dirimir las controversias de todo orden que se susciten entre personas privadas y entre éstas y el Estado, es y será inexcusable".
"Sin embargo, como el principio anterior mantenido con rigidez haría impracticable las relaciones internacionales, es admitido por el derecho internacional consuetudinario y escrito, que con el objeto de mantener relaciones pacíficas entre los Estados, se busquen y adopten permanentemente soluciones también pacíficas para sus diferencias de todo orden. Se trata de un camino para lograr el mantenimiento de la convivencia a través del imperio del derecho, pero concebido para ser convenido y realizado entre entidades políticas, es decir, entre Estados que se suponen igualmente independientes y soberanos. En este caso una relajación de los principios tradicionales de la soberanía, ha hecho aconsejable y necesario, en beneficio de los superiores principios mencionados una derogatoria de la jurisdicción nacional, hecha mutuamente por medio de tratados o convenios bilaterales o multilaterales, por cuya virtud entidades o mecanismos ajenos a los Estados contratantes en conflicto sean revestidos de capacidad jurisdiccional para decidir la diferencia, bien entre esos Estados o entre uno de ellos y súbditos del otro con decisiones que deben ser parejamente acatadas por los sujetos del diferendo. Pero en Colombia tanto la derogación citada como el medio escogido para resolver el conflicto, deben ser materia de tratados o convenios internacionales, y en ningún caso tener su fuente en disposición unilateral como sería una ley... pero en estos casos como en el tradicionalmente conocido, sólo un acuerdo internacional para el caso de Colombia sería razón y fuente valedera para que ésta se desprendiera en todo o en parte del poder de juzgar que la Constitución ha entregado a sus jueces. Así resulta con entera claridad del artículo 120-20 de la Carta, que erige al Presidente como Jefe de las relaciones diplomáticas y comerciales y del 76-18 que deposita en el Congreso la atribución de aprobar los tratados y convenios que celebre el primero".
"Estas consideraciones son tan importantes porque, corno lo afirma la misma jurisprudencia de otra suerte resultaría que por ministerio de una ley, cualquiera de las entidades que de acuerdo con las disposiciones vigentes puede contratar empréstitos extranjeros, quedaría autorizada para derogar la jurisdicción nacional, contra todos los principios políticos y jurídicos que integran las instituciones. Si las conveniencias aconsejan que tribunales multinacionales, o supranacionales, ocasionales o permanentes, sean las entidades aconsejadas para resolver problemas de esta clase, el tema debe llevarse a un tratado internacional en el cual haya una resignación plural de la jurisdicción, pero en ningún caso disponerlo unilateralmente, como se ha hecho en el caso que se estudia".
La Corte considera que el anterior criterio debe mantenerse por representar no sólo la defensa de principios institucionales sino por integrar un concepto progresista de las relaciones internacionales que cada día más avanzan en elementos que se sustraen a la concepción tradicional de la soberanía.
b) Por lo que atañe al artículo 122 de la Carta Política
La facultad constitucional de conferir autorizaciones para que el Gobierno contrate y garantice empréstitos y la fijación de las condiciones respectivas compete, según el artículo 76 de la Carta, a la Ley, que por regla general expide el Congreso de la República. Lo propio sucede con la forma de modificar o adicionar las leyes o decretos con fuerza de ley vigente, como es el caso del Decreto número 222 de 1983.
Habiéndose declarado el Estado de Emergencia y dentro del término que contempla el decreto declaratorio, los decretos que en tales condiciones dicte el Presidente con la firma de todos sus ministros, son leyes y por tanto, pueden ejercer esas atribuciones con pleno vigor y amplitud (artículos 118, ordinal 8°, 122, 214 y 216 de la C.N.)
Como el Decreto en estudio corresponde al ejercicio de las facultades referidas y ellas encajan según lo expuesto dentro de las previsiones del artículo 122, también desde este punto de vista aquel decreto se ajusta a la Constitución.
Por otra parte, el Decreto se expidió dentro del término indicado en el Decreto declaratorio de la emergencia y no desconoce derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores.
c) Por lo que atañe a las demás normas constitucionales
El Decreto analizado por la Corte no viola ningún otro precepto de la Constitución.
V. Decisión
Con fundamento en las consideraciones antes expuestas, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Decide
Primero. Declarar constitucionales los artículos 1º, 2º y 4º del Decreto Legislativo número 3614 de diciembre 10 de 1985 "Por el cual se autoriza a la Nación para celebrar y garantizar empréstitos y se dictan otras disposiciones".
Segundo. Declarar inconstitucional el artículo 3° del mismo Decreto que dice:
"La ejecución de los contratos de empréstito externo que celebren con cargo a las autorizaciones conferidas por el presente decreto y la de las respectivas garantías, podrá someterse a la ley y jurisdicción extranjera".
Cópiese, comuníquese al Gobierno, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Enrique Aldana Rozo, Vicepresidente; Hernando Baquero Borda, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camocho Rodríguez, Jorge Carreña Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Álvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Germán de Gamboa y Villate, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Hernando Tapias Rocha, Germán Valdés Sánchez.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria General