Norma demandada: examen de constitucionalidad, del Decreto Legislativo número 666 de 1984 (marzo 21) "Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones públicas, en los departamentos del Caquetá, Cauca, Huila y Meta".
TURBACION DEL ORDEN PUBLICO. DECRETO LEGISLATIVO PARA LA CONSERVACION DE LA PAZ CIUDADANA, EN LOS TERRITORIOS DEL CAQUETA, HUILA, META Y CAUCA. CONSTITUCIONALIDAD FORMAL DEL DECRETO DE ESTADO DE SITIO. PROHIBICION SALVO EXPRESA Y PREVIA AUTORIZACION DE LOS GOBERNADORES DE LAS REUNIONES DE CARACTER POLITICO.
Constitucional el Decreto número 666 de 1984.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 34.
Referencia: Expediente número 1173 (154-E).
Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 666 de 1984 "por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones públicas en los departamentos del Caquetá, Cauca, Huila y Meta".
Magistrado Ponente: doctor Alfonso Patino Roselli
Aprobada por Acta número 18, de mayo 10 de (1984).
Bogotá, D. E., mayo diez (10) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).
I. el decreto en revisión
Al día siguiente de su expedición, el Gobierno Nacional hizo llegar a esta Corporación, para el correspondiente examen de constitucionalidad, copia auténtica del Decreto Legislativo número 666 de 1984 (marzo 21) "Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones públicas, en los departamentos del Caquetá, Cauca, Huila y Meta".
El texto de dicho Decreto es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 666 DE 1984
(marzo 21)
"Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones públicas, en los departamentos de Caquetá, Cauca, Huila y Meta.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y en desarrollo del Decreto número 615 del 14 de marzo de 1984,
"Decreta:
"Artículo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en Estado de Sitio los departamentos de Caquetá, Huila, Meta y Cauca, quedan prohibidas las reuniones de carácter político, las manifestaciones públicas, concentraciones de carácter estudiantil o laboral, los espectáculos públicos que puedan originar situaciones que afecten o entraben el normal desarrollo de las actividades ciudadanas, salvo que preceda expresa y previa autorización de los respectivos gobernadores.
"Artículo 2° Para que los gobernadores puedan conferir las autorizaciones a que se refiere el artículo anterior, se deberá presentar por los interesados o por los organizadores, solicitud escrita con siete (7) días de anticipación, indicando el motivo de la reunión, manifestación o concentración y el lugar, fecha y hora de su ocurrencia.
"Artículo 3° La solicitud que reúna los requisitos señalados en el artículo anterior se resolverá de plano, con una anticipación no menor a la de cuarenta y ocho (48) horas de aquella en que se pretenda efectuar la reunión.
"La providencia que resuelva la solicitud podrá, por razones de orden público señalar hora y sitios de reunión diferentes a los indicados por los interesados.
"Artículo 4° En los despachos de los Gobernadores, se llevará un registro de solicitudes, en el cual deberá constar el día y la hora de su presentación, los nombres de las personas que las suscriben y presentan, registro en el cual deberá dejarse constancia de las decisiones que se tomen.
"Parágrafo. A todos los interesados, en el acta de la presentación se les hará conocer el texto del presente decreto.
"Artículo 5° Se prohíbe autorizar la celebración de manifestaciones simultáneas dentro de un municipio.
"Artículo 6° Las reuniones públicas no podrán efectuarse, por ningún motivo, antes de las seis (6) de la mañana ni después de las seis (6) de la tarde. Las en recinto cerrado deberán concluirse antes de las diez (10) de la noche, salvo que esté rigiendo toque de queda.
"Artículo 7° Las reuniones de que trata el presente decreto sólo podrán efectuarse en el día, hora y lugar para las cuales se autoricen.
"Artículo 8° Quienes desarrollen acciones tendientes a efectuar reuniones, concentraciones, manifestaciones o espectáculos sin permiso previo o varíen sin autorización de la autoridad competente, la hora, el lugar o el día de una ya autorizada, incurrirán en multa de diez mil pesos ($10.000) a cincuenta mil pesos ($50.000), a favor del Tesoro Nacional, convertibles en arresto a razón de un día por cada mil pesos ($1.000), multa que impondrá el alcalde municipal respectivo, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 228 del Decreto número 1355 de 1970.
"Las respectivas providencias serán apelables en el efecto devolutivo ante el respectivo gobernador.
"Las apelaciones deberán ser resueltas dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su recibo en el despacho del Superior.
"Artículo 9° Para los efectos del artículo 309 del Código Penal, se consideran acciones tendientes a impedir o perturbar una reunión lícita, las agresiones a participantes en ella, el obstaculizar el acceso al lugar de su realización, los ataques a vehículos, así como las incitaciones verbales, radiodifundidas, escritas o impresas para impedir su libre desarrollo, y las demás de naturaleza similar.
"Artículo 10. Los oradores que en una reunión pública inciten a la violencia, al desconocimiento de las autoridades, o al delito, serán arrestadas policivamente por un término de cuarenta y ocho (48) horas inconmutables, sin perjuicio de la correspondiente sanción penal y la autoridad procederá a disolver la reunión.
"Artículo 11. Los gobernadores no podrán delegar las facultades que por este Decreto se les otorgan.
"Artículo 12. El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende todas las disposiciones que le sean contrarias.
"Comuníquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D.E. a 21 días de marzo de 1984.
"(Fdo.)
belisario betancur
"El Ministro de Gobierno,Alfonso Gómez Gómez; el Ministro de Relaciones Exteriores, Rodrigo Lloreda Caicedo; el Ministro de Justicia, (E.) Nazly Lozano Eljure; el Ministro de Hacienda, Edgar Gutiérrez Castro; el Ministro de Defensa Nacional, Gustavo Matamoros D'Costa; el Ministro de Agricultura, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Desarrollo, RodrigoMarín Bernal; el Ministro de Minas y Energía, Carlos Martínez Simahan; el Ministro de Educación (E.) Clara Victoria Colbert de Arboleda; el Ministro de Trabajo, Guillermo Alberto González M., el Ministro de Salud, Jaime Arias Ramírez; el Ministro, de Comunicaciones, Nohemí Sanín Posada; el Ministro de Obras Públicas, Hernán Beltz Peralta".
En cumplimiento del artículo 14 del Decreto número 432 de 1969, para efectos de la intervención ciudadana el expediente fue fijado en lista en la Secretaría de la Corte por el término de tres días. Ello dio lugar a la presentación, por la ciudadana Martha Inés Rojas García, de un escrito en el cual afirma que éste tiene por fin impugnar la constitucionalidad de la parte del artículo 8° del Decreto número 666 de 1984 que dice "de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 228 del Decreto número 1355 de 1970". Concluye tal memorial, sin embargo, solicitando que la Corte declare ilegal esa tracción de la mencionada norma.
II. Concepto Del Procurador General
En su correspondiente vista fiscal el Procurador General de la Nación sostiene la constitucionalidad del Decreto en referencia y concluye pidiendo a la Corte que lo declare exequible.
Según el Jefe del Ministerio Público hay debida relación entre las disposiciones del Decreto número 666 de 1984 y la turbación del orden público declarada por el Decreto número 615 de 1984 en los departamentos de Caquetá, Huila, Meta y Cauca.
"Todas las medidas del Decreto bajo revisión constitucional -manifiesta- responden a la gravedad de los hechos a que se refiere la parte motiva del Decreto número 615 declarativo del Estado de Sitio en los cuatro departamentos en cuestión y se ajustan o acomodan a las causas determinantes de la turbación del orden público declarado, en forma tal que existe 'conexión directa con los motivos de perturbación que se pretende superar', de acuerdo con lo que expresa la honorable Corte Suprema de Justicia en fallo de 30 de octubre de 1978, con ponencia del magistrado doctor Luis Carlos Sáchica, en el cual además se reproducen apartes de la sentencia de 14 de mayo de 1970, en la que ese alto Tribunal dijo: Lo que determina la validez constitucional de los decretos referidos es la relación entre las materias que contengan y la turbación del orden' ".
Desestima el Procurador la impugnación de la ciudadana Rojas García poniendo de presente que "cualquier ley puede ser modificada, derogada, reformada y aun revivida por otra ley, así sea ésta de carácter formal o material".
Finalmente, hace notar el Procurador que en el artículo 9° del Decreto en examen se incurrió en evidente error al referirse al artículo 309 del Código Penal y no al 292 del mismo. "Empero -conceptúa- este error de referencia no puede conllevar o comunicar el vicio de inconstitucionalidad".
III. Consideraciones De La Corte
Primera. Tratándose de decreto expedido en ejercicio de las facultades de que según el Inciso 1° del artículo 121 de la Carta, está investido el Presidente de la República en virtud de haber declarado -mediante el Decreto número 615 de 1984- turbado el orden público y en Estado de Sitio el territorio de los departamentos de Caquetá, Huila, Meta y Cauca, compete a la Corte decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto número 666 de 1984. En sentencia número 27 de 12 de abril del año en curso, la Corte decidió declarar ajustado a la Constitución el citado Decreto número 615.
Segunda. El Decreto número 666 cumple el requisito exigido por el inciso segundo del artículo 121 de la Constitución, de llevar la firma de todos los ministros, y para su examen por la Corte el Ejecutivo atendió la disposición del parágrafo del mismo artículo, de enviarlo a la corporación al día siguiente de su expedición en copia auténtica.
Tercera. Del escrito presentado por la ciudadana Martha Inés Rojas García no se desprende cargo de inconstitucionalidad contra la fracción a que se refiere del artículo 8° del Decreto número 666 de 1984. En él se aducen las Leyes 2a de 1984 (artículos 1°, 4° y 76) y 153 de 1987, pero no se formula acusación de violación de ningún artículo de la Carta y se pide, como ya se expresó, declarar ilegal la mencionada fracción del artículo 8°.
Cuarta. La prohibición -salvo con expresa y previa autorización de los respectivos gobernadores- de las reuniones de carácter político, de las manifestaciones públicas y de las concentraciones de carácter estudiantil o laboral, así como de los espectáculos públicos que puedan afectar el normal desarrollo de las actividades ciudadanas, es medida que evidentemente concuerda con la necesidad de evitar mayores perturbaciones de las ya existentes en el orden público en los departamentos de Caquetá, Cauca, Huila y Meta y con la urgencia de poner término a la situación de anormalidad que originó la aplicación, mediante el Decreto número 615 de 1984, del artículo 121 de la Constitución.
La reglamentación que para efectos de tal prohibición establecen los artículos 2° a 7° del Decreto número 666 de 1984, destinada a fijarle condiciones que a tiempo que contribuyan a su efectividad eviten que posea el carácter de facultad no regulada, es conjunto de normas complementarias que ni remotamente podrían exceder las atribuciones correspondientes al Ejecutivo durante el Estado de Sitio.
Las sanciones previstas en el artículo 8° del Decreto número 666 forman también parte de tal reglamentación, ya que la prohibición consagrada en el artículo 1°-al igual que cualquiera otra del régimen constitucional ordinario o del excepcional- no tendría sino carácter teórico, de no estar acompañada de sanciones por su incumplimiento.
El artículo 9° tiende a precisar las garantías de que gozan quienes participen en reuniones lícitas y en nada puede transgredir, por consiguiente, las facultades derivadas de la declaración 'de turbación del orden público hecha por el Decreto número 615. Con respecto a este artículo la Corte lamenta señalar que la equivocada cita del artículo 309 del Código Penal, que corresponde al mismo artículo del Código Penal anterior al actual, demuestra que en la preparación del Decreto número 666 faltó al Ejecutivo el cuidado que tiene el deber de poner en todos sus actos, y en especial en la expedición de normas dictadas en ejercicio de los poderes extraordinarios contemplados en el artículo 121 de la Carta. Coincide con el Procurador General, sin embargo, en considerar que tal error no es suficiente para generar vicio de inconstitucionalidad.
La sanción prevista en el artículo 10 para los oradores que inciten a la violencia, al desconocimiento de las autoridades o al delito, así como la facultad de disolver las reuniones en que semejantes oradores hayan hecho tales incitaciones, constituyen normas elementales que no podrían ser consideradas contrarias a la Carta. La expresión "policivamente" implica que para lo concerniente al arresto previsto en este artículo es aplicable el procedimiento fijado en el Código de Policía.
Al disponer el artículo 11 que los gobernadores no podrán delegar las facultades que por el Decreto número 666 se les otorgan establece una restricción que por ningún aspecto cabría estimar adversa a los preceptos constitucionales.
Finalmente, la suspensión que consagra el artículo 12 de las disposiciones contrarias al decreto concuerda con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 121 de la Constitución.
Todas las disposiciones del Decreto número 666 de 1984 guardan, por tanto, armonía con el artículo 121 de la Carta y no se encuentra que alguna de ellas la vulnere.
IV. Decisión
Por lo anteriormente expuesto, la Corte Suprema de Justicia, -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
resuelve
declarar constitucional el Decreto Legislativo número 666 de 1984, "Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre reuniones públicas, en los departamentos del Caquetá, Cauca, Huila y Meta".
Cópiese, publíquese, comuníquese, al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Humberto Murcia Ballén, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo (Con salvamento parcial de voto); Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza, Dante L. Fiorillo Porras (Con salvamento parcial de voto); Manuel Gaona Cruz (Con salvamento parcial de voto); Gustavo Gómez Velásquez (Con salvedad de voto); Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco (Con salvamento parcial de voto); José Eduardo Gnecco C., Juan Hernández Sáenz (Con salvamento de voto); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano (Con salvamento de voto); Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, Nicolás Pájaro Peñaranda, Alfonso Reyes Echandía (Salvamento parcial de voto); Alfonso Patino Rosselli, Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano Abadía, Femando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria (Con salvedad parcial de voto).
Rafael Reyes Negrelli
Secretario
salvamento de voto
A continuación señalamos las razones que nos llevaron a suscribir la anterior decisión con salvamento de voto.
El artículo 9° del Decreto Legislativo número 666 de 1984 señala que para los efectos del artículo 309 del Código Penal se consideran acciones tendientes a impedir una reunión lícita, " las agresiones a participantes en ellas, el obstaculizar el acceso al lugar de su realización, los ataques a vehículos, así como las incitaciones verbales, radiodifundidas, escritas o impresas para impedir su libre desarrollo y las demás de naturaleza similar".
Destácase, en primer lugar, que el artículo 309 del vigente Código Penal contempla una forma de proxenetismo consistente en el constreñimiento a la prostitución y, por lo tanto, norma que nada tiene que ver con la conducta de quien impide una reunión lícita.
En estas condiciones, referido el artículo 9° del Decreto examinado al 309 del Código Penal que hoy rige, resulta que aquella norma de emergencia no guarda ninguna relación con los móviles que se adujeron en el Decreto Legislativo número 615 de 1984 para declarar el Estado de Sitio en los cuatro departamentos que menciona y, por ello, quebranta el artículo 121 de la Carta Política.
De conformidad con el texto del artículo 45 del Código de Régimen Político y Municipal, los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras no perjudicarán y deberán ser modificados por los respectivos funcionarios cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del legislador. No obstante, en el caso presente la equivocación del legislador extraordinario fue de tal magnitud que no tiene el carácter de yerro caligráfico o tipográfico pues se citó una disposición del derogado Código Penal de 1936, de modo que la facultad que al intérprete confiere el citado artículo 45 difícilmente podrá ser ejercida frente al nuevo ordenamiento penal.
Pero si de un error caligráfico o tipográfico se tratara, la disposición que se examina sería inconstitucional atendida su vaguedad. En efecto, en el vigente Código Penal hacen referencia a la perturbación de reuniones lícitas los artículos 165 y 292. En la primera de las disposiciones citadas cuando se impide o perturba la reunión de las Corporaciones Legislativas, Judiciales o Administrativas, mientras que en la segunda se consagra el impedimento o perturbación de reuniones que se realizan como manifestación del ejercicio de los derechos laborales que consagran las leyes. Ante la pluralidad de disposiciones que en el ordenamiento penal se refieren al impedimento o perturbación de reuniones lícitas el intérprete no está en condiciones de acudir a la facultad que le otorga el art. 45 del C. de R. P. y M., que sólo resulta aplicable "cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del legislador".
En estas condiciones el artículo 9° del Decreto número 666 de 1984, que es ambiguo, contraría los artículos 26 y 28 de la Constitución Política, pues la necesidad de la ley preexistente al acto que se imputa, garantía fundamental de los asociados, exige no solamente la previa existencia de la ley incriminadora, sino que la conducta aparezca descrita con precisión y claridad. Sólo en la medida en que el ciudadano conozca inequívocamente las conductas que se hallan reprimidas penalmente, se le respetarán integralmente los derechos que le confiere la Carta.
De otra parte estimamos que es inconstitucional el artículo 10 del mismo Decreto Legislativo porque para la sanción de la conducta en él consagrada no se determina el funcionario competente para imponerla, ni el procedimiento que debe seguirse para el juzgamiento.
En la providencia de la cual discrepamos se dice que la expresión "policivamente" que aparece en ese artículo, implica que para lo concerniente al arresto previsto en este artículo es aplicable el procedimiento fijado en el Código de Policía, afirmación que no es exacta por cuanto en ese Código se consagran por lo menos dos procedimientos diferentes, uno previsto en los artículos 219 y siguientes del Decreto número 1355 de 1970 para las contravenciones y otro para las contravenciones especiales contemplado en los artículos 71 y siguientes del Decreto número 522 de 1971. A más de esto, bien podrán ser aplicadas las disposiciones procedimentales de los códigos departamentales de policía, habida consideración de que este Decreto sólo está llamado a regir en los departamentos en donde se declaró turbado el orden público.
Tampoco la expresión "policivamente" indica cuál es la autoridad competente para el juzgamiento, pues son muchos los funcionarios que cumplen atribuciones de policía, de modo que la sanción bien podría ser aplicada en forma indiscriminada por gobernadores, alcaldes, inspectores, o por oficiales, suboficiales o agentes de policía, con lo cual se viola el mandato del artículo 26 de la Constitución Nacional que exige la previa determinación del Tribunal competente y la preexistente regulación de carácter procedimental.
En esta forma dejamos consignadas las razones de nuestro respetuoso disentimiento.
Juan Hernández Sáenz, Luis Enrique Aldana Rozo, Dante L. Fiorillo Porras, Gustavo Gómez Velásquez, Jorge Salcedo Segura.
salvamento de voto
Nos apartamos del criterio mayoritario de la Sala que considera constitucional el art. 10 del decreto revisado. He aquí las razones de este respetuoso disentimiento:
La norma en cuestión describe un hecho punible y le señala una pena, pero no indica cuál es la autoridad que debe imponerla ni determina el procedimiento aplicable, aspectos estos que han de aparecer, clara, expresa e inequívocamente precisados en la ley tal como lo exige el art. 26 de la Carta Fundamental al recoger principios penales -sustantivos y procesales- de imperativo cumplimiento en toda época, aun en períodos de Estado de Sitio.
Supone la mayoría de la Sala que la expresión "arrestadas policivamente" está indicando que es una autoridad de policía la encargada de imponer el arresto y que es el procedimiento de aquel código el que ha de seguirse en tales casos.
No compartimos esta apreciación; arrestar policivamente no significa nada distinto de aprehender a una persona mediante intervención de la policía para ser sometida a pena de arresto; pero con ello no se indica qué autoridad asume la potestad de imponer tal pena; aun suponiendo que se trata de una autoridad policial falta la necesaria precisión sobre ella, como que son autoridades de policía los agentes, suboficiales y oficiales de aquella institución, los comandantes de puesto, subestación, estación o comando, los inspectores de policía, los alcaldes y los gobernadores; ¿a cuál de ellos se refiere la norma No se sabe.
Tampoco se menciona el procedimiento; ni siquiera imaginando que es uno de carácter policial se resuelve satisfactoriamente la cuestión, porque el Código Nacional de Policía prevé dos procedimientos, uno para las contravenciones propiamente dichas (arts. 219/35) y otro para las llamadas contravenciones especiales (art. 295/ 330), además de que aún hoy los Códigos Departamentales de Policía prevén mecanismos procesales propios. No solamente hay, pues, tres procedimientos policiales posibles, sino la probabilidad de interpretar la norma en el sentido de que ella describe un hecho sancionable con 48 horas de arresto sin necesidad de procedimiento alguno, interpretación esta nada despreciable si se tiene en cuenta que el art. 8° del mismo decreto hace específica referencia a la aplicación del procedimiento previsto en el art. 228 del Código Nacional de Policía, de donde bien podría inferirse que si nada se dijo sobre ello en el art. 10 fue porque se quiso imponer la pena allí indicada sin procedimiento previo.
En cuanto al contenido del art. 9°, si bien consideramos que su texto no se opone a ningún mandato constitucional, no podemos menos de hacerle dos observaciones: 1. En materia de tanta trascendencia como ésta, es sobre modo criticable la expresa referencia a norma (art. 309) de un código penal derogado por el propio gobierno desde el 29 de enero de 1981, fecha en que entró en vigencia el nuevo Código Penal, referencia que, por lo demás, hace inaplicable tal disposición y 2. Aun admitiendo, como lo hacen Procuraduría y Corte en su decisión mayoritaria, que la verdadera referencia es el art. 292 del actual código penal, tal disposición es inútil porque se limita a ejemplificar sobre algunos de los modos de realizar la conducta típica de impedir o perturbar una reunión lícita, tipo este de los llamados abiertos en cuanto no señalan la forma cómo el agente ha de ejecutar la conducta u obtener el resultado punible, pues que ello es indiferente para la positiva realización del proceso de adecuación de la acción concreta al tipo que la describe; de tal manera que con el art. 9o o sin él quien impida o perturbe una reunión lícita utilizando uno de los mecanismos allí señalados o cualquiera otro, efectúa comportamiento subsumible en dicho tipo penal.
Alfonso Reyes Echandía, Fanny González Franco, Manuel Gaona Cruz, Ricardo Medina Moyano, Darío Velásquez Gavina, Alvaro Luna Gómez.