Norma demandada: ARTICULO 2o PARCIALMENTE DE LA LEY No, 126 DE 1938 SOBRE SUMINISTRO DE LUZ Y FUERZA ELÉCTRICA A LOS MUNICIPIOS
VIGENCIA DE LA NORMA ACUSADA JUNTA NACIONAL DE TARIFAS DE LOS SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ENERGIA ELECTRICA. INTERVENCIONISMO DEL ESTADO EN LA ECONOMIA NACIONAL.
Exequible la parte demandada del art. 2° de la Ley 126 de 1938.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 3.
| Referencia: | Proceso número 1090. |
| Norma demandada. Art. 2° parcialmente de la Ley No. 126 de 1938 "sobre suministro de luz y fuerza eléctrica a los Municipios." |
Demandante: Ricardo Aníbal Godoy Suárez.
Ponente: Ricardo Medina Moyano.
Aprobado según acta número tres (3) de treinta (30) de enero de mil novecientos ochenta y cuatro (1984).
Bogotá, D. E., enero treinta (30) de mil novecientos ochenta y cuatro (1984)
la demanda
El ciudadano Ricardo Aníbal Godoy Suárez "miembro de la Sala de Derecho Público del Consultorio Jurídico de la Universidad Externado de Colombia", obrando en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, pide a la Corte se declare la inexequibilidad del artículo 2° de la Ley 126 de 1938 "pero únicamente en la parte que dice y de las demás análogas cuyo control sea conveniente unificar a juicio del Gobierno por ser violatoria de la Constitución".
Emitido el concepto de rigor por parte de la Procuraduría General de la Nación, corresponde a la Corte tomar la decisión respectiva.
II la norma acusada
Comprendidos los acápites correspondientes y subrayada por la Corte la parte demandada, la transcripción literal del artículo segundo de la Ley 126 es del siguiente tenor:
LEY 126 DE 1938
(octubre 26)
Sobre suministro de luz y fuerza eléctrica a los Municipios, adquisición de empresas de energía eléctrica, de teléfonos y de acueductos e intervención del Estado en la prestación de los servicios de las mismas empresas.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
"Decreta:
"Artículo 2° A partir de la vigencia de esta ley, el Gobierno organizará un Departamento de Empresas de Servicio Público que funcionará como dependencia inmediata y directa del Ministerio que tenga mayores afinidades, de acuerdo con los negocios que se le adscriban, el cual ejercerá la inspección y supervigilancia de las empresas de que trata la presente ley y de las demás análogas cuyo control sea conveniente unificar a juicio del Gobierno. Tal departamento estará dividido en las secciones que requiera su adecuado funcionamiento. El Gobierno queda facultado para determinar el personal necesario a dicha dependencia y señalarle sus funciones y remuneración.
Es preciso señalar que el actor acompañó a la demanda un ejemplar debidamente autenticado del "Diario Oficiar' número 23.915, año LXXIV en el cual fue promulgada la Ley de la cual forma parte la norma acusada.
III, normas cosntitucionales que se estiman violadas
A este propósito, afirma el libelista:
"Considero que la disposición acusada es violatoria de los siguientes preceptos constitucionales: inciso Io del artículo 32, artículo 55 y artículo 2° .
IV. fundamentos de la demanda
a) En su extenso memorial el actor empieza por estudiar la vigencia de la ley acusada como cuestión previa para llegar al problema de fondo, enfatizando el carácter indefinido de las leyes de intervención económica. Sobre dicho aspecto cita seis sentencias de la Corte dictadas entre mil novecientos cuarenta y ocho y mil novecientos ochenta y tres relacionadas con el tema, para concluir que:
"Precisando los conceptos anteriores en relación con la norma que nos ocupa, siendo ella de plazo indefinido y no habiendo sido derogada ni expresa ni tácitamente, encontramos que el Gobierno goza de todas las facultades que le otorga la ley de intervención 126 de 1938";
Sin embargo fuera de las consideraciones anteriores sobre la vigencia permanente de las leyes de intervención, el demandante no explica por qué a su juicio las normas respectivas no han sido "derogadas ni expresa ni tácitamente";
Concluye de contera el libelista en punto a tal extremo del proceso, que no resultaría pertinente por tal concepto una declaración de inhibición por parte de la Corporación;
b)También, y con respecto a una posible inhibición de la Corte por otro concepto, el actor alude al fenómeno de la "proposición jurídica incompleta", y luego de citar una sentencia del diez y nueve de mayo de mil novecientos ochenta y dos, en la cual la Corte estudia dicho punto, termina afirmando que:
"a quiero destacar que en cuanto a la norma acusada no puede plantearse proposición jurídica incompleta, por cuanto es esa parte del artículo 2° de la Ley 126 de 1938 la que considero inconstitucional y no todo el artículo 2°. Es pues autónoma la presente acción y, por lo tanto, cabe un pronunciamiento de fondo al respecto";
c) Finalmente el actor hace un análisis crítico del contenido de la norma demandada, a la luz de la precisión que a su juicio debe caracterizar tal género de disposiciones para concluir que la norma es inconstitucional toda vez que no determina el radio concreto de la intervención; y luego de citar y transcribir ampliamente la jurisprudencia al respecto de la Corte, afirma que la norma viola el artículo 32 de la Constitución, toda vez que:
"No delimita concretamente el radio de acción dentro del cual se debe desenvolver el Ejecutivo; no señala de modo específico qué industrias o empresas públicas o privadas puede intervenir el Gobierno y ésta es una función que debe cumplir el legislativo cuando resuelve intervenir. Según la norma demandada, el Gobierno está facultado para legislar, para determinar qué empresas que presten servicios públicos deben ser intervenidas por el Estado en los términos de la Ley 126/387 pues si bien el Departamento de Empresas de Servicios Públicos ya no existe, sus funciones han sido redistribuidas en otros organismos estatales, tal como lo sostuvo la Corte en sentencia número 23 de mayo 21 de 1981. el legislador a través de la norma que acuso, no intervino verdaderamente y sí trasladó al Gobierno el poder que el Constituyente le otorgó á aquél".
Termina el libelista afirmando que el Congreso se despojó integralmente de su competencia constitucional, otorgando además facultades de modo incondicional y permanente al Ejecutivo, expresando al efecto:
"Es bien claro que, mediante el precepto objeto de la demanda, el Legislador Ordinario se despojó globalmente de su competencia constitucional, invistiendo de modo incondicional al Organo Ejecutivo de la iniciativa de establecer qué empresas de servicios públicos puede intervenir el Estado. En el evento de que se hubiera otorgado tal facultad al Gobierno mediante facultades extraordinarias -atribución que no tenía el Legislativo por la época en que fue expedida la Ley 126- tendría que haberlo hecho de modo pro-témpore, condición que tampoco señala la autorización de dicha Ley".
V. Concepto De La Procuraduría General De La Nación
El 23 de septiembre del año próximo pasado, el Ministerio Público (f. 20 y ss) emitió el concepto número 690 mediante el cual le solicita a la Corte se declare inhibida para pronunciarse en el fondo" del asunto, por carecer actualmente de objeto de la acusación formulada.
A fin de fundamentar su solicitud la Procuraduría transcribe lo expresado por ella en su concepto número 474 de marzo 9 de 1981 al estudiar la constitucionalidad del Decreto-ley número 3069 de 1968 (Junta Nacional de Tarifas y Servicios Públicos), como también lo afirmado por la Corte con ocasión del mismo proceso, para concluir: "Las funciones que de conformidad con el artículo 2° de la Ley 126 de 1938, antes le correspondía cumplir al Departamento de Empresas de Servicio Público, las cumple el Gobierno Nacional (art. 24 ibid.), particularmente por medio de los siguientes organismos: Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos (Decreto número 3069/68), Superintendencia de Industria y Comercio (Decreto número 149/76) y Ministerio de Desarrollo Económico (Decreto número 152/76), por lo tanto la norma impugnada no se encuentra vigente".El día 30 del presente mes de enero, encontrándose el proyecto elaborado por la Sala Constitucional al estudio de la Corte en pleno, el ciudadano Luis Ernesto Arciniegas Triana presentó un escrito dirigido al Presidente de la Corporación, solicitando a ésta qué "no se inhiba para pronunciarse sobre el fondo de la acusación"
VI. Consideraciones De La Corte
A) Competencia.
Toda vez que la norma acusada forma parte de una Ley expedida por el Congreso, es competente para conocer del presente juicio de exequibilidad, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 214 de la Carta Fundamental, la Sala Plena de la Corte, previo estudio de la Sala Constitucional.
b) Vigencia de la norma acusada.
Como ya se ha visto, la Procuraduría General de la Nación para concluir que la norma acusada "no se encuentra vigente" se funda concretamente en que las funciones que "antes le correspondía cumplir al Departamento de Empresas de Servicios Públicos", las cumplen ahora otros organismos. Observa igualmente que en tal sentido se pronunció la Corte en sentencia del 21 de mayo de 1981, al examinar la constitucionalidad del Decreto número 3069 de 1968.
Por su parte, el demandante, se limita a expresar enfáticamente en punto a dicho problema que siendo la norma acusada de "plazo indefinido" y además "no habiendo sido derogada ni expresa ni tácitamente", en consecuencia se encuentra vigente, sin explicar, como ya se observó, el por qué de esta última afirmación.
Corresponde por lo tanto aclarar el punto anterior, a fin de determinar si es posible proferir sentencia de mérito, o si por el contrario debe la Corte declararse inhibida por carecer de objeto la acusación formulada", como lo solicita el Ministerio Público. Con tal propósito resulta pertinente hacer las siguientes observaciones:
1° No existe disposición alguna que derogue expresamente la norma acusada.
2° Apartándose del concepto de la Procuraduría, tampoco encuentra la Corte que la norma en cuestión haya sido subrogada o derogada tácitamente, por las razones que a continuación se precisan.
a) La Corte en la providencia del 21 de mayo del año de 1981 (Expediente número 849) citada por la Procuraduría, al referirse a la Ley 126 de 1938, en ningún caso afirmó que ésta se encontrara derogada, antes bien, dijo lo siguiente, con lo cual alude precisamente a su vigencia:
"Tal el origen del control y fiscalización glosados por el demandante y cuya vigencia es la misma de la ley que las estableció y, por consiguiente, en cuanto ella no haya sido derogada tiene su plena validez y surte todos sus efectos. El Decreto, como queda demostrado, no hizo sino una redistribución de funciones ejercidas antes por otras entidades y ahora asignadas a la Junta creada por él, todo dentro del marco de las facultades contenidas en la Ley 65 de 1967".
b) Tampoco en tal oportunidad expresó la Procuraduría que la citada Ley 126 de 1938 se encontrara derogada, y más bien, aludiendo a ésta manifestó al respecto:"De lo anterior es fácil deducir que mientras se halla vigente la Ley 126 de 1938 el Gobierno conserva y es su obligación ejercer las funciones de vigilancia e intervención de los servicios públicos que el actor pretende derivar del Decreto número 3069 de 1968";
c)En el presente proceso, la Procuraduría acepta la derogatoria de la Ley 126 considerando que las funciones atribuidas al Departamento de Empresas de Servicio Público, se han redistribuido en otras entidades por el Decreto número 3069 de 1968, y los Decretos números 149 y 152 de 1976;
Ahora bien, si por una parte las leyes en virtud de las cuales se dictaron los Decretos anteriores, tienen la misma fuerza de la Ley 126 de 1938, la verdad es que existen por otro lado notables diferencias entre aquéllas y ésta;
a)En efecto la Ley 126 en obsequio a su propia naturaleza de ley de intervención tiene una clara vocación de permanencia, al paso que las leyes con base en las cuales se dictaron los mentados Decretos, por tratarse de leyes de facultades tienen únicamente vigencia pro-tempore;
Así por ejemplo la Ley 65 del 26 de diciembre de 1967, con base en la cual se dictó el Decreto número 3069 de 1968, determina en su artículo lo que las facultades respectivas se conceden "por el término de un año contado a partir de la vigencia de esta Ley".
A su turno, la Ley número 28 del 20 de diciembre de 1974, con base en la cual fueron dictados los Decretos números 149 y 152 de 1976, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias" por el término de doce meses, contados a partir de la vigencia de esta Ley";
b) Además si se compara el artículo 2° de la Ley 126 de 1938 con los artículos respectivos de las leyes de facultades extraordinarias arriba citadas, no cabe la menor duda de que la primera tiene una mayor amplitud que estas últimas;
c) Esto lo demuestran claramente los Decretos-leyes respectivos, en los cuales el campo de actuación del Estado es más reducido que aquél contemplado en la Ley 126;
Así por ejemplo el artículo 1° del Decreto número 3069 de 1968 creó la Junta Nacional de Tarifas "para controlar y fiscalizar las tarifas de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica". Por el contrario la Ley 126 alude a la inspección y supervigilancia en general "de las empresas de que trata la presente ley;
De análoga manera obsérvese que el Decreto número 152 de 1976 lo único que hizo en la materia que se comenta fue adscribir al Ministerio de Desarrollo, la Superintendencia de Industria y Comercio;
Cabe anotar por lo tanto, que si bien han existido reformas legales sobre la estructura de los órganos y de los mecanismos a través de los cuales se realiza la intervención, sin embargo no se han hecho modificaciones a la facultad del Gobierno para intervenir, al tenor de lo dispuesto por el artículo 2° de la Ley .126 de 1938,
No encuentra por lo tanto la Corte, que exista base jurídica bastante para efectos de concluir que la norma acusada se encuentra derogada, resultando por lo tanto pertinente el estudio de la constitucionalidad de la misma;
c).Constitucionalidad de la norma acusada.
1° En múltiples oportunidades la Corte ha estudiado cuidadosamente la evolución histórica del intervencionismo del Estado en la economía nacional. En el presente caso sólo parece conveniente destacar de tales estudios sobre el desarrollo constitucional de la institución, la eliminación por el constituyente en la reforma constitucional de 1968 de la prohibición vigente hasta ese momento, de investir al Presidente de la República de facultades extraordinarias para intervenir económicamente por la vía del artículo 76.12 de la Carta Fundamental, con lo cual se pretendió, dar fluidez y funcionalidad a la citada intervención económica. Pero tal hecho no autoriza válidamente para concluir, desde ningún ángulo visual, como lo da a entender el libelista, que la ley de intervención deba contener los mismos requisitos de la ley de facultades extraordinarias, con lo cual se identificarían dos mecanismos que desde el punto de vista de la Constitución tienen una clara autonomía institucional.
De cualquier forma, no debe olvidarse que la ley acusada fue dictada con anterioridad a las reformas constitucionales de 1945 y de 1968.
La Corte también en diversas oportunidades ha explicado la dualidad de dicha situación. Por ejemplo en sentencia del 12 de junio de 1969 manifestó al respecto la Corporación:
"c) Así ampliado el concepto intervencionista, el constituyente suprimió la prohibición que en el texto anterior, introducido en la reforma de 1945, vedaba al legislador investir al Presidente de facultades extraordinarias en esta materia. El derogar esa limitación no fue inadvertencia ni producto de apresuradas decisiones; por el contrario, fue propósito muy claramente consignado en la exposición de motivos del proyecto oficial de reforma y asunto de prolongado examen y finalmente de acuerdo casi unánime. Se encontró, en efecto, que no siempre era dable a la ley puntualizar con la debida claridad y definición, las materias, procesos y etapas o el sentido y directrices de la intervención, especialmente cuando hubiere motivos de urgencia, y que resultaba preferible dejar al juicio del legislador la posibilidad de escoger entre las alternativas de dictar por sí mismo, el estatuto intervencionista, o de autorizar al Presidente para expedirlo, dentro de las prescripciones del numeral 12 del artículo 76" (G.J. No. 2338 - Pág. 132).
2° Es por lo tanto de la misma naturaleza de las leyes de autorizaciones sobre intervención cierto grado de generalidad, que debe ulteriormente ser precisado por el Gobierno mediante los Decretos respectivos. La Corte ha explicado tal situación con meridiana claridad al afirmar que:
"La confrontación indicada se amolda con justeza al doble mecanismo que regula el artículo 32 de la Carta para imprimir validez a una intervención estatal en materia económica; de una parte, declaración de orientaciones y lineamientos generales, por mandato de la ley; y de otra, aplicación en detalle de tales directrices, adaptándolas a las mudables necesidades del movimiento económico, al través de medidas concretas del gobierno consignadas en Decretos" (G. J. Nos. 2340-41-42, Pág. 63).
3° La aceptación por la Corte de la mentada naturaleza de la ley de intervención, ha llevado a la Corporación a calificarla con no poca frecuencia como una "ley cuadro sobre orientaciones relativas a la intervención que deba cumplirse" (Marzo 3 de 1971 -G. J. Nos. 2340, 41-42, Pág. 64).
4° Si bien las razones mencionadas resultan bastante para concluir que la norma impugnada no viola la Constitución, no sobra advertir que analizado en su contexto el artículo parcialmente acusado, hablar en él de empresas análogas a las de energía eléctrica, teléfonos y acueducto, de las cuales trata la Ley, no se presta a dudas o equívocos respecto del área de intervención del Estado. Evidentemente por la naturaleza indiscutible de servicios públicos por antonomasia de tales empresas, no podría generar equivocidad alguna, determinar cualesquiera otras análogas a ellas.
Aceptar otro punto de vista sin fundamento constitucional alguno sería tanto como cercenarle al Ejecutivo facultades otorgadas por el legislador y sin que exista por parte de éste la voluntad inequívoca de privarlo de ellas. No encuentra de contera la Corte que la norma acusada viole el artículo 32 ni ninguno otro de la Carta Fundamental.
5° Ahora bien, si todo lo anterior resulta pertinente, frente a los argumentos de la demanda, encaminados a demostrar una eventual violación del artículo 32 de la Carta, no puede dejar de mencionarse por otra parte en el caso de cuestionarse la naturaleza de ley de intervención de la norma acusada, que el Gobierno se encuentra ampliamente facultado para tomar medidas como la que que aquí se discute, al tenor de lo dispuesto por el artículo 39 de aquélla, cuyo último inciso dispone:
También podrá la ley ordenar la revisión y la fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de transporte o conducción y demás servicios públicos".
VII. Decisión
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y escuchada la Procuraduría General de la Nación,
Resuelve:
Declárase Exequible por no ser contraria a la Constitución, la parte del artículo 2o de la Ley 126
de 1938 que dice:
"y de las demás análogas cuyo control sea conveniente unificar a juicio del Gobierno".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Humberto Murcia Ballén, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo (Con salvamento de voto); Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza Alvarez, José María Esguerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, José Eduardo Gnecco Correa (Con salvamento de voto); Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Fanny González Franco, Juan Hernández Sáenz (Aclaró el voto); Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, Alfonso Patino Rosselli, Alfonso Reyes Echandía, Jorge Salcedo Segura, Pedro Alias Serrano Abadía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario