Norma demandada:  Norma acusada: Parcialmente, la letra ordinal i) del artículo 2° del Decreto número 149 de 1976

INHIBICION DE FALLO POR CARENCIA DE UNIDAD NORMATIVA EN LA DEMANDA.

La Corte se inhibe de fallar por carencia de unidad normativa.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 26.

Actor: Simón Castro Benítez.

Magistrado Ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.

Bogotá, D. E., marzo dieciséis (16) de mil novecientos ochenta y tres (1983).

Aprobada por Acta número 20 de marzo 16 de 1983.

El ciudadano Simón Castro Benítez demanda la declaratoria de inexequibilidad de una parte del precepto de la referencia.

I. El texto de lo acusado

Es únicamente lo subrayado de lo que en seguida se transcribe:

«DECRETO NUMERO 149 DE 1976

(enero 27)

Por el cual se suprime la Superintendencia Nacional de Producción y Precios, se redistribuyen sus funciones y se revisa la organización administrativa de la Superintendencia de Industria y Comercio.

El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y en especial de las extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974, y oída la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

DECRETA:

Artículo 2° El establecimiento de la política de precios, su aplicación, así como la fijación por medio de resolución, de los precios de los bienes y servicios sometidos a control corresponde a las siguientes entidades:

i) A la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, las tarifas de agua, energía eléctrica, alcantarillado, recolección domiciliaria de basuras, teléfonos urbanos, larga distancia, telégrafos y correos».

II. Fundamentos de la demanda

En sentir del actor, el precepto parcialmente acusado es contrario a lo previsto en los artículos 39, inciso 4°, 76, ordinal 12 y 197 numeral 2, de la Constitución.

Las fundamentaciones de su demanda son las siguientes:

1. El artículo 39, inciso 4° de la Carta, dispone apenas que la ley podrá ordenar la revisión y fiscalización de las tarifas de los servicios públicos, pero no su fijación, como lo ordena la norma acusada, ni el establecimiento de la política de precios de ellas, ni la aplicación de esa política, por parte de la Junta Nacional de Tarifas, derogando y contrariando lo previsto en el Decreto número 3069 de 1968.

La acción de revisar es por definición posterior y distinta a la de fijación; ésta es una típica norma de relación de tutela entre la Nación y las entidades territoriales, exclusivas y directas del legislador según el artículo 76-10 de la Carta, pero no de un acto administrativo o resolución de la Junta Nacional de Tarifas.

2. La Corte señaló mediante sentencia de 21 de mayo de 1981 que la Junta Nacional de Tarifas es un organismo de intervención y como el Estado no puede intervenir al propio Estado, aquella Junta no puede intervenir en las tarifas de servicios públicos de los entes oficiales.

3. Según el artículo 197-2 de la Constitución, corresponde a los concejos municipales, de conformidad con ella, la ley y las ordenanzas, votar las contribuciones y gastos locales. El artículo 43 dispone que en tiempo de paz no se podrá establecer ninguna contribución, sino por el concejo municipal, y según sentencia de la Corte de septiembre 11 de 1969, contribución es sinónimo de impuesto; entonces dicha función no puede ser de la Junta Nacional de Tarifas.

4. El artículo 183 de la Carta señala que los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva, lo cual es predicable de los municipios.

5. La Ley 28 de 1974 no faculta al gobierno en ninguno de los literales del artículo 1° para que señale organismos que fijen los precios de las tarifas de servicios públicos prestados por los mismos municipios en un sector central o descentralizado.

III. El Procurador

El Procurador considera que el aparte demandado del literal i) del artículo 2° del Decreto número 149 de 1976, es constitucional.

Sus puntos de vista se resumen así:

1. El Decreto número 149 fue proferido por el Presidente de la República dentro del término previsto en la Ley de facultades 28 de 1974, por lo cual la norma acusada no quebranta por este aspecto la Constitución.

2. Aunque advierte no insistir ante la Corte sobre la tesis de la proposición jurídica incompleta, relaciona varios preceptos del mismo Decreto que en una u otra forma tienen que ver con la propuesta de inexequibilidad del actor y que por lo tanto han debido acusarse junto con el que se examina.

3. Destaca que mediante fallo de 17 de marzo de 1977 la Corte declaró exequibles los artículos 1°, 2° literal a), y 3° literales a), d), e) y g), del mismo Decreto, y que por sentencia de 10 de junio de 1980, declaró "exequible" (sic) el artículo 38 del mismo.

Transcribe apartes de la sentencia de la Corte de 21 de mayo de 1981, que declaró exequibles varias normas del Decreto número 3069 de 1968, por el que se creó la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, para hacer notar fundamentalmente que la función de fiscalización por parte del gobierno sobre las empresas de servicios públicos, no proviene de la Ley de facultades 28 de 1974 que sirvió de base a la expedición del Decreto número 149 de 1976 que parcialmente se acusa, sino de la Ley 126 de 1938, por lo cual no prospera el cargo de extralimitación de la Ley de facultades por parte del gobierno.

4. Rechaza la violación del artículo 197-2 por parte del precepto parcialmente acusado, con transcripción y comentario que hace de la sentencia de la Corte de 11 de septiembre de 1969, en la que precisamente se apoya el actor, de cuyo texto realmente se observa que "lo que se paga por los servicios a cargo de los establecimientos o las empresas oficiales no es ni una contribución ni un impuesto. Se trata de unas tasas de derechos previstos en una tarifa o sea en una tabla o lista de precios, proporcionales al uso del servicio y que sólo la prestación de este puede causar. Ello es obvio y así debe constar en los estatutos o reglamentos de los establecimientos o empresas, a menos que la ley, de modo expreso, haya dispuesto su prestación gratuita".

De lo anterior colige que, entonces, según lo previsto en los literales d) y e) del artículo 3° del Decreto-ley número 149 de 1976:

"Las entidades a que se refiere la norma transcrita parcialmente tienen como funciones propias fijar los precios de los servicios pertinentes, esto es, fijar los precios de las tarifas de esos servicios públicos o, lo que es lo mismo, de conformidad con la parte del fallo de la Corte Suprema de Justicia de 11 de septiembre de 1969 que el actor transcribe pero malinterpreta, fijar los precios de las tasas de esos servicios..." (Subrayas del Procurador).

Y como quiera que los literales d) y e) que se comentan del artículo 3° del Decreto número 149 de 1976, ya fueron declarados exequibles mediante sentencia de 17 de marzo de 1977, es también exequible la parte acusada del literal i) del artículo 2° del mismo.

IV. Consideraciones de la Corte

1. El actor contrae su demanda sólo a la parte del literal i) del artículo 2° del Decreto número 149 de 1976, que dice: "agua, energía eléctrica, alcantarillado, recolección domiciliaria de basuras, teléfonos urbanos".

Los vocablos sueltos de dicha parte, desde el punto de vista semántico, constituyen apenas predicamentos heterónomos de los núcleos de expresión normativa fundamental que los sustentan y explican, pero que no se demandaron, a saber: los del inciso primero que encabeza el mismo artículo y que junto con la primera parte del mentado literal, señalan que la Junta Nacional de Tarifas de Servicio Público es una de las entidades autorizadas para establecer y aplicar una política de precios y para fijar por resolución los precios de los bienes y servicios sometidos a control del gobierno, algunos de los cuales fueron precisamente los acusados.

Así las cosas, ha quedado rota la unidad normativa y se ha enervado tanto la pretensión del actor como la competencia de la Corte para examinarla y decidir sobre ella. Ha habido ruptura absoluta de la continencia necesaria en la causa petendi, pues de llegar a declararse inexequible alguna de las expresiones acusadas (agua, alcantarillado, etc.), no se sabría la razón y además sería arbitrario porque ellas son apenas predicado conjunto de varios sujetos y acciones que mientras no sean examinados, impiden decisión de mérito.

2. Ciertamente, el artículo 29 del Decreto número 432 de 1969, ordena que concierne a la Corte confrontar la norma acusada no sólo con las constitucionales indicadas por el actor y en relación con sus fundamentaciones, sino con la totalidad de aquéllas y por causas o en formas diferentes de las alegadas. Este precepto consagra para la Corte una competencia extensiva en cuanto le permite fallar sobre lo acusado, no sólo en relación con lo señalado por el demandante, sino frente a toda la Constitución.

Pero esa competencia extensiva para decidir en ningún caso autoriza a la Corporación para pronunciarse sobre la exequibilidad de lo no acusado, pues ella no tiene la facultad de sustituir o ampliar la acción ciudadana.

3. La carencia de unidad normativa, que imposibilita pronunciamiento de fondo por parte de la Corte, se da en el presente caso, además de las gramaticales anotadas, por las siguientes razones esenciales:

a) Porque la Corte requiere, para poder enjuiciar los predicamentos normativos acusados, juzgar también la exequibilidad del núcleo central de la norma, contenido en el inciso primero del artículo 2° y en la primera parte del propio literal i), que no se demandaron, a fin de determinar si frente a la Constitución es válido o no que una entidad de la naturaleza de la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos tenga competencia para establecer y aplicar políticas de precios y para fijar además por resolución las tarifas de bienes y servicios, de agua, energía eléctrica, alcantarillado, recolección domiciliaria de basuras y teléfonos;

b) Porque también resulta indispensable esclarecer si la Ley de facultades 28 de 1974, fue o no extralimitada al autorizar a dichas juntas esas funciones y precisar si éstas contienen competencias mayores, coincidentes o menores que las de simple señalamiento de las tarifas de los servicios tildados de inconstitucionales;

c) Porque se debe distinguir de entre esas atribuciones las que son de intervención y las que no y su constitucionalidad y definir si son contribuciones, impuestos o tasas, ya que los dos primeros sólo pueden ser decretados por las corporaciones públicas de origen popular y no por entes administrativos.

V. Decisión

A mérito de lo expuesto, y por las razones expresadas, la Corte Suprema de Justicia, en -Sala Plena-, previo estudio de la Constitucional, oído el Procurador General de la Nación y en ejercicio de su atribución consagrada en el artículo 214 de la Carta, se inhibe de fallar en el presente caso por carencia de unidad normativa de la demanda.

Cópiese, publíquese, comuniqúese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

José E. Gnecco Correa, Presidente; Manuel Gaona Cruz, Luis Enrique Aldana Rozo, Jerónimo Argáez Castello, Fabio Calderón Botero, Ismael Coral Guerrero, Manuel Enrique Daza A., José María Esguerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyana, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Alvaro TafurGalvis, Conjuez; Jorge Salcedo Segura, Con salvamento de voto, Pedro E. Serrano Abadía, Fanny González Franco, Darío Velásquez Gavina.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario

Salvamento de voto

Del magistrado Jorge Salcedo Segura en relación con la falta de integración de la unidad normativa como requisito para decidir en el fondo una acción pública de inexequibilidad'.

Se ha sostenido en la sentencia dictada en el proceso de la referencia que la Corte debe inhibirse de pronunciarse sobre la exequibilidad de una norma legal acusada con fundamento en el artículo 214 de la Constitución cuando quiera que "un mismo supuesto de hecho se halle regulado por número plural de disposiciones" y el demandante no cumpla como deber inexcusable con acusar en la misma demanda "todas las que tengan evidente incidencia en el punto".

Sea lo primero advertir que toda forma procesal con fundamento en la cual un Juez se abstenga de impartir justicia debe estar precisamente consagrada en la ley, para que el particular que ha ocurrido ante el funcionario tenga oportunidad de conocerla. El Juez que inventa las formas procesales que conducen a la abstención o inhibición está denegando justicia. Es así que la fórmula procesal de la integración de la unidad normativa no está consagrada en la ley, luego no es de aplicación en ningún proceso y el Juez que la aplica le está denegando justicia al particular que la ha recabado en su demanda.

De otra parte, el numeral segundo del artículo 214 de la Constitución Nacional comienza expresando que la Corte tendrá la facultad de "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y decretos... cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano" ¿Qué es lo que se acusa Una ley o un decreto. Y el Decreto número 432 de 1969, por el cual se establece el procedimiento constitucional, en sus artículos 3°, numeral 1°, 11, 16, 22, 29 y 30, se refiere también inequívocamente a proyectos de ley, leyes o Decretos como objeto del control de inconstitucionalidad. En consecuencia, es de entender que cuando en ejercicio de la acción pública un ciudadano considera que lo inexequible es apenas un artículo, inciso, numeral o proposición determinadas de una ley o de un Decreto, como lo acusado debe entenderse toda la ley o el Decreto, la Corte puede y debe dar su sentencia así tenga que pronunciarse sobre la constitucionalidad de otros artículos, incisos, numerales o proposiciones distintos de los citados por el demandante pero que formen parte de la norma acusada, que, se hace hincapié, es toda la ley o todo el Decreto. No habría lugar, entonces, en ningún caso a predicar la falta de integración de la unidad normativa cuando quiera que tal concepto hace referencia a un artículo, inciso, numeral o proposición de una misma norma acusada.

Finalmente, toda nueva doctrina que en una u otra forma autolimite a la Corte en su trascendental papel de guardián de toda la Constitución la merma en su importancia ante la Nación y, por tanto, se debe evitar propiciarla.

En la anterior forma queda explicada la razón de mi disidencia.

Bogotá, marzo 25 de 1983.

Jorge Salcedo Segura