Norma demandada: NUMERALES 8 , 11 Y 12 DEL ARTICULO 16 (PARCIAL) DE LA LEY 145 DEN 1960
REGLAMENTACION AL EJERCICIO DE LA PROFESION DE CONTADOR PUBLICO
Inexequible el numeral 8° del artículo 15 dle la Ley 145 de 1960.
Exequibles los numerales 11 y 12 del artículo 15 de la misma Ley y el artículo 16 en la parte demandada.
La Corte se inhibe para fallar sobre el resto de la parte demandada del numeral 12, que dice: y delegar en ellas las funciones señaladas".
N° 50
Corte Suprema de Justicia
Sala Constitucional
Bogotá, D. E., septiembre 24 de 1981.
Magistrado ponente: doctor Humberto Mesa González.
Aprobado por Acta número 97 de septiembre 24 de 1981.
| R.E.F: |
| Expediente número 889. Normas demandadas: numerales 8°, 11 y 12 del artículo 15, y artículo 16 (parcial) de la Ley 145 de 1960. Actor: José Joaquín Bernal Arévalo. |
I
Petición
El ciudadano José Joaquín Bernal Arévalo, demanda los numerales 8,11 y 12 del artículo 15, y artículo 16 (parcial) de la Ley 145 de 1960, "con el fin de que sean declaradas inexequibles las referidas disposiciones".
II
Normas acusadas
El texto de las normas acusadas con el acápite del respectivo artículo y subrayándose la fracción del otro artículo impugnado, es del siguiente tenor:
A) "LEY 145 DE 1960
"(diciembre 30)
"por la cual se reglamenta el ejercicio de Contador Publico.
" Articulo 15. La Junta Central de Contadores tendrá el carácter de entidad disciplinaria de la
profesión, en ejercicio de las siguientes funciones :
"1
"8. Elaborar y divulgar, previa aprobación del Ministerio de Educación, un Código de ética profesional para los contadores y hacerle, llegado el caso, las enmiendas y aclaraciones que fueren necesarias: ...
" 11. Darse su propio reglamento interno, el cual requerirá la aprobación del Ministerio de Educación.
"12. Establecer juntas seccionales y delegar en ellas las funciones señaladas".
B) "Articulo 16. La Junta Central de Contadores tendrá un secretario permanente y los demás empleados que fueren necesarios, de libre nombramiento y remoción de ella misma, los cuales se considerarán como trabajadores oficiales para todos los efectos legales".
"Los miembros de la Junta Central tomarán posesión de sus cargos ante el Ministerio de Educación, y los que no tengan carácter de funcionarios públicos devengarán por cada reunión a que asistan la asignación que señale el Ministerio, a cuyo presupuesto se imputará esta erogación, lo mismo que los sueldos y demás gastos de la Junta Central".
III
Normas violadas y concepto de la violación
El actor señala como violados los artículos 39, 76 y 120 de la Carta, por las razones que a continuación se resumen así:
a) Luego de hacer referencia a lo dispuesto en normas indicadas, afirma que la ley impugnada '1 confusamente redactada da a entender que corresponde a la Junta Central de Contadores, como dependencia secundaria del Gobierno Nacional, como híbrido sin calificar, no solamente las funciones de 'elaborar' (proyectar) y 'divulgar' (hacer público), 'sino de dictar, proferir o producir' un Código de Etica Profesional, no sólo en forma ilimitada en cuanto a su contenido, sino en cuanto al tiempo de duración de tan exóticas atribuciones a una simple dependencia del Gobierno".
b) Que al ser atribución propia del Congreso la de reglamentar las profesiones, el acto por el cual se dicte o reforme un Código, "necesariamente debe ser ley y en ningún caso un acto administrativo de la Junta Central, que ni siquiera es el Gobierno".
c) "Que la 'inspección y vigilancia' que corresponde a las autoridades administrativas, en cuanto a Jas profesiones, es ni más ni menos que el ejercicio de las funciones de alta policía administrativa y, como tal, dicha actividad, jurídicamente no crea nada nuevo, pues esto es objeto esencial de la legislación", afirmación que, además, respalda con varios pronunciamientos de la Corte sobre el sentido y alcance del artículo 39 de la Constitución.
d) Y agrega "que si la honorable Corte estima que la atribución 6ª del artículo 15 impugnado autoriza a la Junta Central de Contadores el Código de Etica Profesional, aun con la aprobación del Ministerio de Educación, necesariamente se están violando las normas constitucionales anotadas, más aun cuando, de conformidad con el artículo 14 de la misma ley (la Junta Central) está compuesta por autoridades y particulares".
e) El demandante considera que "en cuanto hace relación a la función 11) del mismo artículo 15 impugnado, la violación constitucional de la atribución 10 del artículo 76, es innegable, ya que conforme con esa expresa facultad, es al legislador y no a una simple junta, a quien corresponde determinar los estatutos básicos de las entidades descentralizadas" y " que si la Junta Central de Contadores fuera un organismo de esta clase o adscrita a un Ministerio sus estatutos tendrían que ser proferidos por el Congreso", y que sus reglamentos internos son "verdaderos estatutos básicos", pues "establecen procedimientos, sanciones, cuestión que sería materia de estos, o aun de una ley de procedimientos administrativos y demás aspectos relacionados con la reglamentación de la profesión".
f) Y agrega que la violación anotada es aún más patente "si se tiene en cuenta que, en tratándose de una simple dependencia de la administración, por mandato de la Reforma Constitucional de 1968 y los Decretos-leyes números 1050 y 3130 del mismo año, aplicables a la citada ley anterior, cualquier reglamento interno no podría ser autorizado por el legislador sino que requeriría un decreto reglamentario y no aprobatorio del propio Gobierno".
g) En lo que se refiere al numeral 12 del artículo 15 de la Ley, afirma que "es también indubitable su inconstitucionalidad, porque siendo simple dependencia de la Administración Central de acuerdo con la Carta, corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración", según el artículo 76.9, "y al Gobierno la facultad de crear, suprimir y fucionar los empleos" al tenor del artículo 120.21.
h) En cuanto al artículo 16, en la parte impugnada afirma el actor que no hay lugar a cuestionar la inconstitueionalidad. Pretender, agrega, "que el secretario y los demás empleados, contrariando los decretos leyes aludidos ' sean de libre nombramiento y remoción de ella misma' (La Junta Central) ", es desconocer lo dispuesto por el artículo 120.5, "que le otorga exclusivamente al Presidente de la República la designación de sus empleados o agentes, con la facultad de "libre nombramiento y remoción sobre los mismos", que "si no sólo el secretario es el único empleado público más importante de la Junta Central, agente del Presidente de la República sino que además ... se trata de una simple dependencia de la Administración Central", y por tanto, "no era propio del legislador otorgar esa facultad a la mencionada Junta, sin violar las atribuciones propias y exclusivas del Presidente de la República ... ". Y resulta esto tan cierto, a juicio del demandante, que "el artículo 17 viene a ser una contradicción absoluta de las normas anteriores, porque reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, como legislador, para crear cargos y señalar asignaciones '
i) Y por último anota, que "en el Decreto-ley número 088 de 1976 orgánico y estructural del Ministerio de Educación Nacional, no se incluyó a la famosa Junta Central de Contadores Públicos, quedando desvinculada totalmente de la administración, para convertirse en una verdadera entidad privada . .. ".
IV
Concepto del Procurador
El Procurador analiza cada una de las violaciones señaladas en la demanda, así:
a) Sobre la inexequibilidad del numeral 8 del artículo 15 de la Ley 145 de 1960, indica que el artículo 39 de la Constitución otorga, exclusivamente, sin duda alguna, facultades al legislador para "reglamentar el ejercicio de las profesiones", pues el texto de la mencionada norma "al utilizar los términos 'la ley', se infiere con claridad ... que se refiere a tal expresión legal en su contenido total ... lo que indica que sólo la Rama Legislativa del Poder Público es titular de tal potestad o facultad constitucional".
Y que en el caso sub judice resulta evidente que el legislativo "delegó su función en una entidad que carece totalmente de potestad jurídica para producir actos con carácter de ley", pues "la norma demandada confiere a la Junta Central de Contadores una facultad que no podía delegarle, al autorizarla para hacer un Código que regule la profesión de los contadores en materia ética". La Carta, agrega, sólo admite delegación de la potestad legislativa en la forma y requisitos indicados en el artículo 76-12.
Además, señala que en la norma demandada es preciso distinguir dos situaciones: la facultad conferida a la Junta para ejercer potestad disciplinaria sobre los contadores y la de producir la norma sustantiva de ética profesional; esta última, a su juicio inconstitucional por las razones dadas antes, y la primera es procedente y no viola precepto constitucional alguno, afirmación que respalda con una sentencia de la Corte.
b) Respecto a la inexequibilidad solicitada en el numeral 11 del artículo 15 ibídem, considera "que siendo la Junta Central de Contadores una Dependencia del Ministerio de Educación Nacional como lo prevee (sic) el artículo 14 de la citada Ley, aunque goce de cierta libertad funcional, no está dotada de independencia tal que le permita actuar en forma autónoma, ya que precisamente su reglamento interno debe ser aprobado por el mencionado Ministerio
Y que al especificar la norma "dentro de las funciones de la Junta Central de Contadores, la de darse su propio reglamento interno puede deducirse que el mismo es el conjunto de normas de funcionamiento resultantes de la aplicación y cumplimiento de las atribuciones que por ley fueron otorgadas a la Junta"; sin que tal reglamento equivalga a los denominados "estatutos básicos", cuya expedición sólo corresponde al Congreso según el artículo 76.10 de la Constitución y tal como lo ha establecido la Corte en sentencia, cuyo pasaje pertinente transcribe (fallo de 27 de agosto de 1973).
c) Por lo que hace al numeral 12 del mismo artículo demandado y que señala como una de sus funciones de la Junta Central de Contadores "la de establecer juntas seccionales y delegar en ellas las funciones", estima el Procurador "tal atribución no constituye acto diferente al de su propia funcionalidad como dependencia del Ministerio de Educación Nacional, acto por demás lógico dentro de la descentralización funcional de los servicios oficiales y que sólo viene a constituir un desarrollo de su organización interna sin que de ello se desprenda violación alguna".
d) En cuanto a la "forma de nombramiento y remoción de los empleados de la Junta de Contadores ' ' a que se refiere el artículo 16 demandado y que a juicio del actor viola "el artículo 120.5 de la Carta" el Procurador indica que lejos de violarla "se ajusta a ella, pues, lo que indica el texto del citado numeral es que el Presidente de la República debe nombrar las personas destinadas al servicio nacional, cuya provisión no corresponde a otros funcionarios o corporaciones, "según la Constitución o leyes posteriores". Es decir, "que la ley puede fijar con libertad la autoridad nominadora mientras ésta no esté señalada precisamente en la Carta", de donde deduce que "el haberle dado tal carácter o atribución a la Junta Central de Contadores, es un desarrollo del texto constitucional hecho válidamente por el legislador.
Y, finalmente, agrega:
"Una cosa es la creación de cargos y otra su provisión: para lo primero, el artículo 17 de la Ley demandada, con arreglo al 76-9 de la Constitución, autorizó al Gobierno en lo pertinente. Para lo segundo, que es el caso contemplado en el ya visto artículo 120.5, el artículo 16 autoriza a la Junta de Contadores para llevarlo a cabo. Así, pues, por ninguno de los dos aspectos se viola la Constitución y, por tanto, debe concluirse que la norma es exequible.
V
Consideraciones de la Corte
Primera. Según lo establecido por la regla tercera del artículo 214, subrogado por el 58 del Acto legislativo número 1 de 1979, la Corte Suprema, en su Sala Constitucional es competente para conocer del presente negocio.
Segunda. A juicio del actor, la facultad otorgada a la Junta Central de Contadores para ' ' elaborar y divulgar, previa aprobación del Ministerio de Educación, un Código de Ética Profesional para los Contadores ..." como lo establece la primera norma demandada, quebranta el artículo 39 de la Carta, en cuanto éste defiere a la ley la reglamentación de las profesiones. Esta norma ha sido materia de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte, razón por la cual sobrarían consideraciones adicionales al respecto. Es así, como se limita a reproducir el último y más reciente, del cual fue ponente el Magistrado Manuel Gaona Cruz y relacionado con la facultad que se le había conferido al Consejo Nacional de Bibliotecología, para expedir un Código de Etica Profesional, pronunciamiento que la Corte hace suyo en el caso sub judice
Dijo entonces la Corte -Sala Constitucional-:
" 2. Ha estimado el constituyente mediante el artículo 39, que ante la confluencia de intereses en juego: entre el de la libertad de escoger y ejercer una profesión, de una parte, y, de otra, los de la comunidad y de los gobernados de no verse afectados por el inadecuado o indebido ejercicio de aquélla, sea el legislador ordinario, o en ocasiones el extraordinario previa y debidamente facultado por aquél para hacerlo, y no la administración, el organismo garante y el único competente para expedir con fuerza de ley las normas que exijan idónea formación científica, académica o técnica en las actividades profesionales que por su naturaleza e importancia comprometen a la colectividad, o para dictar las disposiciones que formalicen las condiciones de otorgamiento de títulos como medio de asegurar su adecuado y controlado ejercicio, o para emitir las que restrinjan o impidan el desempeño de esas actividades a quienes no cumplan los requisitos mínimos de preparación o moralidad profesional.
"O sea que, en síntesis, la libertad de escoger profesión no sólo comporta el derecho a que se reconozca y reglamente por la ley su ejercicio en beneficio de quienes acrediten la idoneidad necesaria, sino además el deber de los particulares de capacitarse para ejercerla y desempeñarla cabalmente y, claro está, también la correspondiente obligación estatal deferida al legislador de preservar a la sociedad destinataria de esa actividad" (sentencia de 23 de julio de 1981).
Tercera. "Respecto de la violación del artículo 76.10, la hace consistir el actor en que 'es al legislador a quien corresponde determinar los estatutos básicos de las entidades descentralizadas' y no al mismo Consejo de Contadores Públicos, como lo establece la segunda norma demandada, o sea el numeral 11 del artículo 15 de la Ley 145 de 1960.
Reglamento, según la definición del Diccionario de la Real Academia Española, 'es la colección ordenada de reglas o preceptos, que por su autoridad competente se da para la ejecución o para el régimen de una Corporación, una dependencia o un servicio'. Es el segundo término de la disyuntiva el que contiene la definición a la que se refiere la norma demandada. En efecto: al establecer ella como facultad del Consejo de Contadores Públicos la de 'darse su propio reglamento interno', no está indicando sino las regulaciones indispensables y necesarias de un régimen de funcionamiento, de operancia dentro de los límites que le han sido señalados, y al agregarle la ley el calificativo ' interno ' no cabe duda alguna que tales regulaciones son las que conciernen a la forma como el personal que lo integra desempeña sus tareas y las reglas ordinarias a las cuales debe ceñir sus actuaciones. El apelativo ' interno ', excluye por definición, que el Reglamento pueda cubrir situaciones ajenas o extrañas a las estrictamente inherentes al régimen interior de la entidad".
Basta lo afirmado para concluir, que en cuanto al numeral 11 del artículo 15 demandado y por el cual se facultó al Consejo de Contadores Públicos para "darse su propio reglamento interno, previa aprobación del Ministerio de Educación", no puede hablarse de violación al artículo 76.10 de la Carta.
Cuarta. Respecto al numeral 12 del mismo artículo 15, que asigna al Consejo de Contadores Públicos la atribución de "establecer juntas seccionales y delegar en ellas las funciones señaladas", se observa:
La Corte sólo examinará la fracción demandada en la parte que dice: "Establecer juntas seccionales" absteniéndose de hacerlo con el resto de ella, o sea "y delegar en ellas las funciones señaladas", por las razones que adelante se consignarán.
En primer término importa destacar que la creación de las juntas seccionales es una función conferida por el legislador ordinario dentro de sus atribuciones propias a la Junta Central de Contadores, atribución que no puede incluirse en la de determinar la estructura de la Administración Nacional, a que se refiere el artículo 76.9, pues las juntas seccionales no son ni pueden asimilarse a un Ministerio, Departamento Administrativo o Establecimiento Público, indicados en el artículo antes citado.
De otra parte, la creación de las juntas seccionales no busca finalidad distinta a la de una desconcentración funcional de la administración en beneficio de los mismos contadores, para que puedan cumplir exigencias y requisitos inherentes a las regulaciones de su profesión en lugares cercanos a la jurisdicción de sus actividades y no en la capital de la República. Consiguientemente, 110 se ve la violación invocada por el actor al artículo 76.9 de la Carta, por la creación de las juntas seccionales.
Respecto a la fracción que, con relación a las juntas seccionales prescribe "y delegar en ellas las funciones señaladas", la Corte se abstiene de pronunciarse, por cuanto esta sola expresión resulta incompleta y sin sentido normativo alguno para su examen de constitucionalidad.
Quinta. Por iiltimo, y en cuanto al artículo 16 de la Ley 145 de 1960, demandado en la parte que dice de libre nombramiento y remoción, respecto a los empleados que tendrá la Junta Central de Contadores, como violatorio del artículo 120.5 se considera:
Como bien lo anota el Procurador, lo que esta norma establece es que el Presidente debe nombrar las personas destinadas al servicio nacional, cuya provisión no corresponda a otros funcionarios o corporaciones "según la Constitución y leyes posteriores", de lo cual concluye "que la ley puede fijar con libertad la autoridad nominadora mientras ésta no esté señalada precisamente en la Carta".
Y en el presente caso es la ley, de la cual forma parte el numeral impugnado, la que señala como entidad nominadora a la Junta Central de Contadores para tener secretario y demás empleados de libre nombramiento y remoción, modalidades estas dispuestas por la ley misma y no por la mencionada Junta que las utiliza y aplica. Es así como la ley no sólo indicó la autoridad nominadora sino, también, la forma o modalidad dentro de la cual podría hacer las respectivas provisiones de sus empleados.
Además, la circunstancia de que el secretario y demás empleados de la Junta Central de Contadores sean de libre nombramiento y remoción -previa creación de los cargos por ella misma- no afecta el precepto constitucional que el actor pretende violado, toda vez que la ley es la que autoriza hacer dichas designaciones y remociones, pues si el precepto constitucional que se pretende violado lo establece como atribución del Presidente es respecto de sus agentes (representantes de la nación en las Juntas Directivas de los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales), calificación que no podría darse en relación con los empleados de la Junta Central de Contadores.
Por lo expuesto, oído el Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-,
Decide:
1° Es inexequible el numeral 8 del artículo 15 de la Ley 145 de 1960;
2° Es exequible el numeral 11 del mismo artículo 15;
3° Es exequible el numeral 12 de dicho artículo 15, en la parte demandada que dice: "Establecer juntas seccionales";
49 Declárase inhibida para fallar el resto de la parte demandada del mismo numeral 12, que dice: " ... y delegar en ellas las funciones señaladas";
5° Es exequible el artículo 16 de la Ley 145 de 1960 en la parte demandada que dice: "... de libre nombramiento y remoción de ella misma".
Cópiese, publíquese, comuniqúese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Vélez García
Presidente.
Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, Carlos Medellín Forero, Ricardo Medina Moyano, Humberto Mesa González, Luis Carlos Sá-chica, Oscar Solazar Chaves.
Luis F. Serrano A.
Secretario.