Norma demandada:  ARTICULO 22 DE LA LEY 179 DE 1959

AUSENCIA BE PROPOSICION JURIDICA COMPLETA. -DECISION INHIBITORIA-

Inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda.

N° 47

Corte Suprema de Justicia

Sala Constitucional

Bogotá, D. E., septiembre 1° de 1.981.

Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano.

Aprobado por Acta número 85 de septiembre 19 de 1981.

I

La acción

El ciudadano Rogelio Castillo Cándelo, en uso del derecho que le concede la Constitución Política de Colombia, ha demandado ante la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, el artículo 22 de la Ley 179 de 1959, "por la cual se decreta la cooperación económica de la nación en favor de los damnificados por la explosión del 7 de agosto de 1956 en la ciudad de Cali". El actor solicita se declare inexequible la norma en referencia por razones de constitucionalidad.

Repartido el proceso al honorable Magistrado Carlos Medellín Forero, la ponencia respectiva fue oportunamente registrada y debatida por la Corte. Sometida a votación la decisión contenida en el proyecto, no fue aceptada por la Sala por mayoría de votos. En tales condiciones y de conformidad con las normas procesales respectivas, el negocio pasó al siguiente Magistrado, para la elaboración de una nueva ponencia que recogiera el pensamiento de la Corporación sobre el tema cuestionado.

II

La norma impugnada

La Corte transcribe a continuación el texto literal del artículo acusado, y además, el acápite de la Ley, para un cabal entendimiento de la mentada norma.

"LEY 179 DE 1959

"(diciembre 30)

"por la cual se decreta la cooperación económica de la Nación en favor de los damnificados por la explosión del 7 de agosto de 1956 en la ciudad de Cali.

"Artículo 22. Todo damnificado que reciba indemnización de la Fundación Ciudad de Cali, se entiende que renuncia a toda acción contra el Estado por causa de perjuicios derivados de la explosión. Pero queda a salvo el derecho de quienes no quieran acogerse a las disposiciones de esta Ley para hacerlo valer ante la justicia ordinaria"

III

Normas violadas

Indica el demandante que, a su juicio, la norma citada es contraria a las disposiciones en su orden de los artículos 45, 40, 16 y 19 de la Constitución Política del Estado.

IV

Fundamentos de la demanda

Afirma el actor que "el derecho de petición, según doctrina nacional y extranjera, y también jurisprudencia del país, se confunde con el derecho de acción. Es decir, devienen en una sola y misma cosa", y considera que el artículo 22 de la Ley 179 de 1959, al disponer que "todo damnificado que reciba indemnización de la Fundación Ciudad de Cali, se entiende que renuncia a toda acción contra el Estado", resulta contrariando el artículo 45 de la Carta "ya que nadie puede impedir el ejercicio del derecho de petición o de acción allí consagrado", " ni siquiera bajo el pretexto de que el damnificado haya recibido, 'indemnización de la Fundación Ciudad de Cali' porque el derecho de petición o de acción -como todo derecho- sólo es susceptible de ser renunciado -en cuanto la ley permita tal renuncia- en forma libre, espontánea, voluntaria". Y estima que, en el caso presente, la norma acusada da por renunciado ese derecho "por parte de una persona natural o jurídica, cuando esta persona no ha hecho expresión de ello en forma alguna, y menos con libertad y espontaneidad".

También pretende el demandante que la norma en examen viola el artículo 40 de la Constitución por cuanto "impide y limita el derecho a litigar en causa ajena o sea de los damnificados con la explosión, a todo abogado inscrito según la Carta". Y que atenta también contra el artículo 16 del mismo Código Superior "por cuanto impide al Estado o lo imposibilita para dar cumplimiento cabal a los deberes sociales que esa norma de la Carta le impone de modo concreto y claro". Afirma que "la ayuda económica que tenía que prestar a los damnificados en la explosión, el Estado o la nación, no podía ser confundida e identificada al propio tiempo con un negocio o con una presunta indemnización que inhibiera a todos y cada uno de los damnificados para hacer valer sus derechos, en materia de perjuicios, ante el juez correspondiente". Por similares razones, considera finalmente el actor, que también resulta lesionado el artículo 19 de la Constitución.

V

Concepto de la Procuraduría. General de la Nación

En primer lugar el Procurador General de la Nación, en su concepto de rigor, analiza las distintas acepciones posibles del término acción, a la luz de la doctrina y la jurisprudencia, para concluir que en la norma impugnada tal vocablo se emplee "como sinónimo de derecho material". Es por ello que se usa la expresión "acción contra el Estado", y se advierte que el mismo "derecho" puede hacerse" valer ante la justicia ordinaria". La norma impugnada enfatiza en lo que es apenas obvio: con el pago de la indemnización que se fije por el "procedimiento administrativo", directo o gubernativo señalado en la Ley 179 de 1959, se extingue dicha obligación del Estado y el derecho correlativo del perjudicado. Y es obvio, también, que quien recibe por el procedimiento administrativo no puede recibir nuevamente por el procedimiento judicial. En apoyo de esta aseveración agrega: "Si se aceptara lá tesis de la demanda, consistente en que los hipotéticos damnificados hubieran podido recurrir, simultánea o sucesivamente, a las dos fuentes legales de reparación la creada por la Ley 179 de 1959, y la resultante de una acción judicial, se estaría en presencia de un enriquecimiento sin causa, ya que se trataría de obtener una doble reparación del mismo hecho".

Con referencia a las normas constitucionales que señalan la asistencia pública como deber del Estado, y a su posible violación en este caso, opina el Procurador que carece de fundamento el cargo de ineonstitucionalidad, "ya que el Estado, más que el deber genérico de prestar asistencia pública, admitió su obligación de reparar los perjuicios ocasionados con el trágico hecho".

Y en cuanto a la posible afectación del artículo 40 de la Carta, afirma: "Basta señalar que ni la norma constitucional, ni ningún otro precepto de la Carta Fundamental, se dirige a garantizar la existencia de litigios para que 'el trabajo de los abogados' se haga posible". La norma constitucional no tiene por objeto "prohibir al Estado o a los particulares la posibilidad de 'pagar extra-judicialmente las reparaciones a que haya lugar' ".

VI

Consideraciones de la Corte

A. Competencia de la Corte Suprema -Sala Constitucional-.

La Corte Suprema de Justicia, por medio de su Sala Constitucional, es competente para conocer de la demanda intentada por el ciudadano Rogelio Castillo Cándelo contra el artículo 22 de la Ley 179 de diciembre 30 de 1959 ante la jurisdicción constitucional del Estado, según lo previsto en el literal 4° del artículo 214 de la Carta Política, subrogado ulteriormente por el artículo 58 del Acto legislativo número 1 de 1979.

B. Ausencia de 'proposición jurídica completa'.

"La Corte considera que en el presente caso no es dable proferir sentencia de mérito, supuesta la forma incompleta en que fue formulado el ataque de ineonstitucionalidad por parte del actor, debiendo de contera declararse inhibida.

El fundamento para esta decisión inhibitoria, 1° encuentra la Corte en que, habiéndose acusado tínicamente el artículo 22 de la Ley 179 de 1959, y existiendo una conexidad evidente de tal artículo con otros de la misma Ley, no se da el fenómeno procesal que ya tradicionalmente conoce la jurisprudencia de la Corte, como 'proposición jurídica completacuya inexistencia impide a la corporación dictar sentencia de mérito". Para llegar a dicha conclusión, estima la Sala como suficientes, las observaciones siguientes:

1ª Con ocasión de un grave siniestro ocurrido en la ciudad de Cali, en el año de 1956, como consecuencia de actividades realizadas por el Estado, se creó mediante los Decretos 133 y 170 de tal año, la Fundación Ciudad de Cali, con el fin de prestar ayuda a las víctimas de la grave calamidad mencionada.

2ª Ulteriormente, en el año de 1959 se dictó la Ley 179 del 30 de diciembre, "por la cual se decreta la cooperación económica de la Nación en favor de los damnificados por la explosión del 7 de agosto de 1956 en la ciudad de Cali".

Los fines perseguidos por el Estado al dictarse dicha Ley fueron los de "pagar extraju-dicialmente las reparaciones a que haya lugar como consecuencia de este siniestro", e "indemnizar a las personas que sufrieron perjuicios con la explosión, y especialmente a las personas pobres", según las voces de los artículos 2° y 2.1 de la misma.

3ª El contenido de la Ley, en orden al logro de tales propósitos, puede agruparse alrededor de cinco puntos:

1. Determinación de la institución, Fundación Ciudad de Cali (artículo 2°) encargada de pagar las indemnizaciones, con la fijación de su domicilio y su personería jurídica (artículo 39); su manejo y administración (artículo 4°), su patrimonio (artículo 5°), su competencia (artículo 6°) y su fiscalización por la Contraloría General de la República (artículo 23);

2. El discernimiento de los damnificados (artículo 7°) con las medidas tomadas a su favor (artículos 8°, 9°, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 20);

3. Prueba requerida para la fijación de las indemnizaciones (artículo 10);

4. Financiación de la institución (artículo 24), y

5. Reglamentación y vigencia de la Ley, lo mismo que las normas derogadas por ella.

4° Del contexto de la ley, se infiere que ésta clasificó a los damnificados en dos grupos: por un lado los "pobres", esto es aquellos con patrimonio gravable que no exceda de cien mil pesos ($ 100.000.00); y de otro, aquellos perjudicados, con un patrimonio gravable superior a dicha suma, fijando además en forma discrecional como límite de la indemnización, en todos los casos, una cantidad de cincuenta mil pesos, por encima de la cual no se reconoce en consecuencia perjuicio alguno.

5ª Dentro del conjunto normativo de la ley, deben destacarse, de una parte el artículo 22, mediante el cual se dispone, que todo damnificado que reciba indemnización de la Fundación '1 se entiende que renuncia a toda acción contra el Estado", quedando a salvo el derecho "de quienes no quieran acogerse a las disposiciones de la presente Ley, para hacerlo valer ante la justicia ordinaria"; y de otra, el artículo 6ª íntimamente vinculado con el anterior, el cual determina, entre otras cosas, que los damnificados con un patrimonio gravable superior a los cien mil pesos ($ 100.000.00) "podrán a su arbitrio, acudir al poder judicial para la fijación del monto de sus perjuicios o fijarlos por medio de transacciones celebradas con la Fundación Ciudad de Cali, pero en ningún caso la Fundación Ciudad de Cali puede decretar indemnizaciones por cantidad mayor de cincuenta mil pesos ($ 50.000) ".

El artículo 22, comprende en la renuncia a acudir al orden judicial para fijar la responsabilidad del Estado, a todos los damnificados previstos en el artículo 7®, así fuere su patrimonio superior o inferior a cien mil pesos ($ 100.000), en el evento de que, sea cual fuere el valor del daño, hubieren recibido una indemnización cuyo tope máximo es de cincuenta mil pesos ($ 50.000).

Además de los artículos anteriores, cabe destacar así mismo los artículos 2, 6, 8 y 11, entre los cuales también se pone de resalto, un diáfano vínculo de conexidad, expresado en último análisis, en el hecho de la renuncia de los interesados a ejercitar ante la justicia ordinaria, toda acción contra el Estado, en los casos en que estos hubieren aceptado la indemnización extraju-dicial por parte de la Fundación Ciudad de Cali.

6ª La teoría de la "proposición jurídica completa", en su evolución jurisprudencial, ha venido paulatinamente siendo precisada por la Corte Suprema, en los siguientes aspectos, en los cuales se configura la contraria o sea la 1 ' proposición jurídica incompleta".

a) Esta se da en aquellos casos en que levantado el estado de sitio, se demanda un decreto legislativo, sin demandar la ley que le ha dado a éste carácter permanente, en razón de lo cual:

"Los presuntos vicios de que adolezca aquél, donde existen en realidad es en la ley, por haber sido el instrumento de convalidación, y condición sine qua non de su vigencia actual. En consecuencia si la demanda ataca únicamente el Decreto, la proposición jurídica es incompleta y por lo mismo la demanda es inepta, para que la Corte pueda entrar al fondo de su contenido" (julio 4 de 1974, "Jurisprudencia -Sala Constitucional-", Jaime Betancurt C., Bogotá, página 1067).

b) También hay proposición jurídica incompleta:

"Cuando se rompe en forma específica e inequívoca la continencia o conexidad entre la norma que se demanda y las que no, de manera tan esencial que resultaría estéril su declaratoria de inexequibilidad por persistir en otras el principio y seguir siendo aplicable, o porque su juicio y fallo de exequibilidad sería igualmente nugatorio" (junio 2 de 1981).

c) Podría darse igualmente la proposición jurídica incompleta, en aquellos casos en que la norma demandada, constituye solamente la excepción de una regla general, contenida en otra u otras normas no comprendidas en la demanda (noviembre 14 de 1972) Gaceta Judicial, número 2364, página 256), y

"En aquellos casos en que, la norma demandada, por constituir solamente un aspecto parcial o incompleto, de un todo normativo, de un mandato integral del legislador, impide por ello que pueda captarse plenamente su sentido" (marzo 4 de 1981).

Así pues, la relación existente en el caso sometido al juicio constitucional de la Corte entre los artículos 2, 6, 7, 8 y 11 de la Ley 179 de 1959, y el artículo 22 de la misma, materia de la demanda, permite concluir que entre ellos se crea una "proposición jurídica completa" en tal grado que la decisión sobre uno solo de ellos haría inane a la postre dicha decisión. Tales someramente las razones para que en el presente caso, la Corte deba declararse inhibida, para dictar sentencia de mérito.

VII

Decisión

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y escuchada la Procuraduría General de la Nación,

Resuelve:

Declárase inhibida para conocer de la demanda de inexequibilidad intentada contra el artículo 22 de la Ley 179 de 1959, por ineptitud de la demanda.

Cópiese, publíquese, comuniqúese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Vélez García

Presidente.

Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, Ricardo Medina Moyano, Carlos Medellín Forero (con salvamento de voto), Humberto Mesa González, Oscar Solazar Chaves, Luis Carlos Sói-chica.

Luis F. Serrano A.

Secretario.

Salvamento de voto

Con toda atención me aparto de la decisión recaída sobre el presente negocio (Expediente número 879 por las siguientes razones:

1ª No considero la existencia de proposición jurídica incompleta. Por el contrario, estimo que la norma contenida en el artículo 22 de la Ley 179 de 1959 es autónoma y merece pronunciamiento de fondo de la Corte sobre su constitu-eionalidad. Lo esencial de esa disposición legal es su determinación de que quien haya recibido el pago de los perjuicios causados por la explosión de Cali, no puede volver sobre el mismo objeto por la vía judicial, non bis in idem, para obtener repetición del pago, sin que se produzca enriquecimiento injusto. Aceptar o no dicho pago de la Fundación Ciudad de Cali (institución creada por el Estado con tal finalidad), es acto voluntario de los damnificados que implica la extinción de la obligación así resuelta; extinguida ésta desaparece la acción que a ella correspondía como uno de sus elementos. Este principio jurídico es universal, comprende todo tipo de obligaciones civiles así uno de sus sujetos sea la persona jurídica del Estado.

2ª Como lo manifesté en la primera ponencia, considero que la norma demandada no contradice ningún precepto de la Carta y, por consiguiente, ha debido declararse exequible. No es tal norma la que ordena indemnizar a los perjudicados. Pero como alude al hecho de haberse recibido indemnización, si ello diera lugar a enjuiciar la eonstitucionalidad de ésta habría que llegar a la conclusión de que tal indemnización no lesiona el artículo 78-5 de la Constitución, que prohíbe al Congreso decretar a favor de ninguna persona o entidad gratificaciones, indemnizaciones, pensiones ni otra erogación que no esté destinada a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente, salvo lo dispuesto en el artículo 76, inciso 18, hoy 20. Este último permite al Congreso fomentar empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo. La Fundación Ciudad de Cali pertenece a la clase de empresas benéficas. La Ley 179 de 1959 se expidió con la finalidad de otorgarle cooperación económica de la nación, en favor de los damnificados por la explosión de Cali, y encaja perfectamente dentro de la citada atribución constitucional del Congreso.

Fecha ut supra.

Carlos Medellin.