Norma demandada:  ARTICULO 4 DEL DECRETO 542 DE 1977 Y 16,17,18,19, DEL DECRETO 717 DE 1978

FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SUELDOS DE FUNCIONARIOS DE

LA RAMA JURISDICCIONAL

•Exequibles los artículos 17, inciso l9, 18 y 19 del Decreto-ley número 717 de 1978.

•Inexequible el inciso 29 del artículo 17 del Decreto 717.

•En cuanto al artículo del Decreto extraordinario número 542 de 1977, estése a lo dispuesto en sentencia del 20 de octubre de 1977.

•La Corte se declara inhibida para fallar sobre el artículo 16 del Decreto 717 de 1978.

N° 34

Corte Suprema de Justicia

Sala Constitucional

Bogotá, D. E., julio 8 de 1981.

Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.

Aprobado por Acta número 68 de julio 8 de 1981.

El ciudadano Félix Emilio Duque Osorio, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 214 y 215 de la Constitución, demanda que se declaren inexequibles los artículos 49 del Decreto 542 de 1977 y 16, 17, 18 y 19 del Decreto 717 de 1978, dictados por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el Congreso de la República por medio de las Leyes 60 de 1976 y 5^ de 1978, respectivamente.

Es la Corte competente para decidir definitivamente sobre la demanda, de acuerdo con la regla 4^ del citado artículo 214.

Normas impugnadas

El siguiente es el texto de las disposiciones acusadas:

a) Decreto 542 de 1977, artículo 4°: "Ningún funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional tendrá derecho a percibir, por concepto de sueldo básico más prima de antigüedad, remuneración superior al sueldo básico de la respectiva autoridad nominadora. En los casos de autoridad nominadora colegiada el límite lo constituirá la remuneración básica mensual de sus miembros. Los fiscales tendrán el mismo límite de los funcionarios ante quienes ejercen sus funciones.

"Ningún funcionario o empleado del Ministerio Público podrá percibir por concepto de sueldo básico más prima de antigüedad una remuneración superior al último sueldo básico que corresponda a su superior inmediato.

"Sin embargo, las personas que una vez realizado el reajuste a que se refiere el artículo 1° quedaren con remuneración superior, por concepto de sueldo básico más prima de antigüedad, continuarán devengando dicha remuneración".

b) Decreto 717 de 1978:

"Artículo 16: Del límite de la remuneración en la Bama Jurisdiccional. Ningún funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional tendrá derecho a recibir por concepto de asignación básica y prima de antigüedad, una remuneración superior a la remuneración básica de la respectiva autoridad nominadora, "Cuando se trate de autoridad nominadora colegiada, el límite a que se refiere el presente artículo estará constituido por la remuneración básica mensual que perciba cada uno de su' miembros.

"Los fiscales tendrán como límite de remuneración el que corresponda a los funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones.

"Cuando la remuneración corresponda a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia o a los consejeros de Estado, el límite de que trata este artículo estará constituido por la suma de la asignación básica y los gastos de representación de dichos funcionarios. El mismo límite tendrán los magistrados del Tribunal Superior Militar, los fiscales de Tribunal, el visitador de la Dirección Nacional de Instrucción Criminal y los directores seccionales de Instrucción Criminal.

"Artículo 17. Del límite de la remuneración en el Ministerio Público. Ningún funcionario o empleado del Ministerio Público podrá percibir por concepto de asignación básica y prima de antigüedad una remuneración superior a la remuneración básica de su superior inmediato.

"Para efectos del presente artículo el Procurador General de la Nación determinará los respectivos superiores inmediatos.

"Artículo 18. De las excepciones al límite de remuneración. No obstante lo dispuesto en los artículos 16 y 17 del presente Decreto, los funcionarios y empleados que actualmente estén percibiendo remuneración superior a los límites señalados en el Decreto 542 de 1977 y que por efectos de la aplicación de las nuevas escalas salariales, llegaren a exceder la asignación básica que corresponda, según el caso, a la autoridad nominadora o al superior inmediato, tendrán derecho a percibir el excedente hasta cuando cesen en sus funciones o se retiren del servicio.

"Artículo 19. Del ajuste de la prima conforme al límite de la remuneración. A partir de la vigencia del presente Decreto, siempre que con ocasión de los reajustes previstos por concepto de primas de antigüedad, la remuneración que correspondería a un funcionario o empleado sobrepase el límite señalado en los artículos 16 y 17, el funcionario o empleado tendrá derecho a percibir el reajuste en cuantía que no exceda dicho límite.

"Sin embargo, si posteriormente se modificaren los sueldos básicos que constituyen el límite, a partir de la fecha en que se hiciere efectiva dicha modificación entrará a causarse, y en consecuencia podrá percibirse el monto total del reajuste hasta concurrencia del nuevo límite".

Normas violadas y concepto de violación

Considera el demandante que han sido violados los artículos 76-12, 62, 30, 160 y 118-8 de la

Constitución, por las siguientes razones, que se sintetizan así:

a) El señor Presidente de la República se desvió de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por el Congreso en las Leyes 60 de 1976 y 5ª de 1978, ya que desconoció a algunos funcionarios de la Rama Jurisdiccional la prima de antigüedad creada sin límites por los Decretos 903 de 1969 y 1231 de 1973, "adoptando erróneamente un sistema desmejorativo mediante el cual los jueces grado 17, no obstante la antigüedad en el cargo, pierden el derecho a la citada antigüedad, puesto que de acuerdo con el texto de los artículos causados (sic) no se puede sobrepasar el básico del nominado (sic), cuando es de conocimiento público que a la fecha de la dictación (sic) de los citados Decretos se había superado el citado límite"

b) So pretexto de ejercer una facultad no prevista en las Leyes 60 de 1976 y 5ª de 1978, el Gobierno Nacional asumió la competencia reservada al Congreso para fijar por medio de la ley las calidades, requisitos, condiciones y asignaciones para el desempeño de ciertos empleos;

c) Fueron vulnerados derechos adquiridos, en virtud de que los funcionarios "Grado 17" se hallaban favorecidos con la prima de antigüedad para las fechas en que fueron expedidos los Decretos-leyes números 542 de 1977 y 717 de 1978;

d) Las normas acusadas, según el accionante, suprimieron el derecho a la prima de antigüedad, y, por añadidura, disminuyeron el sueldo de los jueces, en perjuicio de quienes se encuentran desempeñando tales funciones.

Concepto de la Procuraduría,

Anota el señor Procurador cómo la Corte, en fallo del 20 de octubre de 1977, se pronunció afirmativamente sobre la exequibilidad del artículo 4° del Decreto 542 de aquel año, presentándose así en este punto el fenómeno jurídico de la cosa juzgada. Y, refiriéndose a los artículos 16, 17,18 y .19 del Decreto 717 de 1978, considera que establecieron un límite máximo para reconocimiento del salario, actuando el Gobierno dentro de las facultades que le otorgó la Ley 5ª de 1978, porque la fijación de las escalas de remuneración comprende la de regular los factores adicionales que la integran. Estima el Jefe del Ministerio Público que tampoco se vulneraron derechos adquiridos de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, "pues el artículo 18 del Decreto 717 justamente protegió las situaciones individuales que se presentaren, al establecer una excepción a la aplicación de los artículos 16 y 17 respecto de quienes al entrar en vigencia el Decreto sobrepasaren el límite máximo fijado y de otra parte el artículo 19 ibídem previo la forma de ampliación del límite del funcionario de inferior categoría cuando se presentare aumento de la base salarial del cargo superior cuando se hubiere aplicado el límite". Agrega que, de no haberse consagrado las fórmulas de los preceptos acusados, desaparecerían las necesarias distinciones en la categoría de los cargos y se desconocerían las reglas de la jerarquización de los empleos. Advierte, por último, que el artículo 160 de la Carta "no prohíbe la modificación de la cuantía ni aún la supresión de factores que constituyen salario respecto de los Magistrados y Jueces de la República, sino que expresamente les garantiza las situaciones individuales creadas por las disposiciones legales anteriores para que, al ser modificadas éstas se respeten los derechos de quienes venían ejerciendo el cargo". En consecuencia, es de opinión que los artículos 16,17, 18 y 19 del Decreto 717 de 1978 no causan agravio alguno a la Constitución.

Consideraciones de la Corte

1ª Debe observarse, en primer término, que el artículo 49 del Decreto 542 de 1977 fue declarado exequible por sentencia de la Corte, de fecha 20 de octubre de ese año. Por lo tanto, en este punto de la demanda existe cosa juzgada, y la Sala ordenará, en consecuencia, que se esté a lo resuelto en ese fallo.

2ª En segundo lugar, es preciso anotar que el artículo 16 del Decreto 717 de 1978, incluido en las disposiciones acusadas, fue sustituido por el artículo 7° del Decreto 911 del mismo año ("Diario Oficial" número 35034 de junio 14 de 1978), que no ha sido demandado. Por este motivo, siguiendo lo que ha sostenido la Corte en casos similares, debe la Sala abstenerse de proferir sentencia de mérito en ese aspecto de la demanda.

3ª Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, queda circunscrita la decisión de fondo a los artículos 17, 18 y 19 del Decreto-ley número 717 de 1978.

Este Decreto se originó en las facultades extraordinarias con que el Congreso revistió al Presidente de la República, mediante la Ley 5ª de 1978 (abril 7), por el término de noventa días, contados a partir de su vigencia, para los siguientes efectos:

"1° Fijar, con efectividad al primero (1°) de enero de 1978, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de:

"c) La Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público, el Tribunal Disciplinario, el Consejo de Estado y los Tribunales Contencioso-administra-tivo y las Direcciones de Instrucción Criminal".

Comoquiera que la citada Ley entró a regir a partir de la fecha de su promulgación, o sea, desde el 10 de abril de 1978 en que fue publicada en el "Diario Oficial" número 34990, y que el referido Decreto fue dictado el 20 de los mismos mes y año ("Diario Oficial" número 35005 de abril 29 de 1978), el Ejecutivo obró dentro del tiempo fijado para ejercer las facultades.

El primer cargo que contiene la demanda apunta hacia el desbordamiento de las facultades concedidas al Gobierno, de quien se dice que se ocupó de una materia, para regular la cual no estaba autorizado, referente a la prima de antigüedad de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, en detrimento de estos servidores del Estado y quebranto del artículo 118-8 de la Carta Política, en relación con el 76-12 de la misma.

Sin embargo, carece de fundamento este acápite de la impugnación, porque las facultades contenidas en la Ley 5ª de 1978 comprenden las de fijar las escalas de remuneración de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público; y, como ha dicho la Corte, "la prima de antigüedad a pesar de su denominación, 110 tiene carácter de prestación social sino que es un factor de remuneración adicional al sueldo básico" (sentencia de octubre 20 de 1977).

"Cuando la Constitución y la ley hablan de 'fijar escalas de remuneración' -agregó la Corte en el citado fallo- tal facultad envuelve la de señalar cuantitativamente los distintos factores constantes, como el sueldo básico, y variables como las primas y los gastos de representación, que tengan aquella finalidad.

En el sistema vigente de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, el alza del sueldo básico implica el aumento de las primas de antigüedad, de capacitación y ascensional, creadas por el Decreto 903 de 1969 y reglamentadas en decretos posteriores. Así, no se presta a dudas que la habilitación por el Congreso al Presidente de la República se extendía a la regulación de la prima de antigüedad, como incremento que es del sueldo básico.

Ahora bien: acerca de los límites establecidos con el fin de evitar que sueldo y primas, sumados, sobrepasen la asignación básica del inmediato superior, el ordenamiento se aviene a las escalas de remuneración, cuya fijación debe hacerse atendiendo a que los servidores públicos de inferior nivel devengúela sueldo que no exceda el de su superior jerárquico. De otro modo, sería impracticable el sistema de remuneración indicado en la ley de facultades, con base en escalas que correspondan a la jerarquización entre los empleados. Es éste uno de los estímulos para el ascenso dentro de la carrera judicial o administrativa, que explica la diferencia que debe existir entre funcionarios y empleados de distintos grados en la escala de remuneración, según las varias categorías.

Tampoco asiste razón al demandante cuando sostiene que el Presidente usurpó en esta materia la competencia del Congreso para legislar porque, si bien es cierto que éste tiene constitucionalmente la función de expedir las leyes, sabido es que puede habilitar a aquél conforme con el ordinal 12 del artículo 30 de la Carta, por medio de facultades precisas y pro tempore, como lo hizo en la Ley 5ª de 1978, cuya exequibilidad no reprocha el actor.

No tiene base la tacha de que vulnera derechos adquiridos referentes a la prima de antigüedad, porque las disposiciones pertinentes del Decreto 717 de 1978, como el mismo preceptúa, sólo tienen efecto a partir de su fecha de expedición, esto es, hacia el futuro, no presentándose por tanto infracción del artículo 30 de la Constitución en tal aspecto.

Además, como es bien sabido, el problema de los derechos adquiridos no se puede plantear solamente porque varíe por vía general la norma-tividad que rige ciertas situaciones, pues el poder del Estado para cambiar la ley hacia el futuro no tiene cortapisas, tanto más si se traía de relaciones de Derecho Público. Los problemas concretos generados por la aplicación de una ley que afecte situaciones particulares perfeccionadas bajo un régimen legal anterior, originan litigios contencioso-administrativos y no cuestiones de constitucionalidad, ya que implican decisión sobre hechos y no sobre la validez de la norma en abstracto.

Por esto, no hay base en que se apoye el argumento de que se suprimió la prima de antigüedad y de que se disminuyeron los sueldos de los funcionarios, ya que una simple comparación entre los que percibían antes y después del Decreto 717 de 1978 lleva a una conclusión contraria, ante lo ostensible que resulta el aumento sobreviniente como consecuencia de dicho estatuto, por el cual, con las facultades de la Ley 5^ de ese año, el Gobierno estableció "el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público" y "fijó la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos".

En palabras de la Corte, que pertenecen a la sentencia tantas veces citada, "debe observarse, además, que los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y los del Ministerio Público están vinculados con el Estado mediante una situación estatutaria, impersonal y objetiva, lo cual autoriza para que unilateralmente y en ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley 60, el Gobierno fije sus escalas de remuneración, atendiendo a los factores que considere adecuados, tanto en cuanto al salario básico como a la remuneración adicional, respetando las situaciones subjetivas concretas y la garantía constitucional del artículo 160, inciso final".

En el caso sub judice, no hay reducción del sueldo, sino regulación de éste, de la prima de antigüedad y fijación de un límite que permite mantener las escalas de remuneración de acuerdo con las diferentes categorías de empleos, dentro de las cuales se supone que, a mayor grado en la jerarquía, el empleado debe estar dotado de superiores conocimientos, experiencia y responsabilidad que exigen un salario que esté por encima al de rango inferior. No se desconocen las situaciones jurídicas individuales y concretas que se habían consolidado en el pasado y deja abierta la oportunidad para rebasar ese límite en el futuro, cuando se modifique ese sueldo básico constitutivo de la limitación. De ahí que el artículo 18 del Decreto 717 disponga que los funcionarios y empleados que estén percibiendo remuneración superior a los límites señalados y que por efectos de las nuevas escalas llegaren a sobrepasar la asignación básica limitante, tendrán derecho a percibir el excedente (subraya la Corte). Y que el artículo 19 del mismo Decreto establezca que, "si posteriormente se modificaren los sueldos básicos que constituyen el límite' habrá lugar a percibir el monto total del reajuste salarial hasta concurrencia del nuevo límite.

4ª En cambio, la Corte considera que, cuando el inciso 2° del artículo 17 del Decreto 717 que se examina faculta al Procurador General de la Nación para determinar el orden jerárquico de esa dependencia para efectos de los topes salariales, hay un ejercicio inconstitucional de las facultades, y así debe declararse, ya que ese ejercicio debe ser, y así lo ha sostenido aquella siempre, directo, es decir, indelegable, o de la exclusividad del Gobierno. Lo contrario es vio-latorio del artículo 118-8 de la Constitución. Además, debe tenerse en cuenta que la competencia constitucional relacionada con la fijación de dotaciones y emolumentos de los subalternos del Ministerio Público atribuida al Presidente de la República por el numeral 21 del artículo 120, materia que, en consecuencia, no puede ser objeto de facultades extraordinarias.

5ª Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, oído el Procurador General de la Nación,

Resuelve:

1° Son exequibles los artículos 17, inciso l9, 18 y 19 del Decreto-ley número 717 de 1978; 2° Es inexequible el inciso 2 del artículo 17 del Decreto 717;

3° Estése a lo dispuesto en la sentencia de fecha 20 de octubre de 1977, por medio de la cual la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, declaró exequible el artículo 49 del Decreto extraordinario número 542 de 10 de marzo de 1977;

4° Declararse inhibida para fallar de fondo la demanda de inexequibilidad del artículo 16 del Decreto 717 de 1978.

Cópiese, publíquese, comuniqúese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Vélez García

Presidente.

Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Luis Carlos Sáchica, Oscar Solazar Chaves, Humberto Mesa González.

Luis F. Serrano A.

Secretario.