300Corte SupremaCorte Suprema30030001711830Humberto mesa Gonzales198125/05/1981830_Humberto mesa Gonzales_1981_25/05/198130001711VIGENCIA DE DECRETOS Y LEYES. PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL (PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA EXPEDICION DE LOS ACTOS DE LA COMISION DE VALORES) Exequibles los artículos 5 y 25 del Decreto 1169 de 1980. N° 22 Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional Bogotá, D. E., mayo 25 de 1981. Magistrado ponente: doctor Humberto Mesa González. Aprobado por Acta número 52 de mayo 25 de 1981. REF: 1981
Leon Posse ArboledaARTICULOS 5 Y 25 DEL DECRETO 1169 DE 1980Identificadores30030001712true73596Versión original30001712Identificadores

Norma demandada:  ARTICULOS 5 Y 25 DEL DECRETO 1169 DE 1980


VIGENCIA DE DECRETOS Y LEYES. PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL (PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA EXPEDICION DE LOS ACTOS DE LA COMISION DE VALORES)

Exequibles los artículos 5 y 25 del Decreto 1169 de 1980.

N° 22

Corte Suprema de Justicia

Sala Constitucional

Bogotá, D. E., mayo 25 de 1981.

Magistrado ponente: doctor Humberto Mesa González.

Aprobado por Acta número 52 de mayo 25 de 1981.

REF:

Expediente número 830. Normas demandadas: artículos 5° y 25 del Decreto 1169 de 1980, "por el cual se fija el procedimiento administrativo que debe seguirse en la expedición de los actos de la Comisión de Valores. Actor: León Posse Arboleda.

El ciudadano León Posse Arboleda, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, solicita a la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional- "que se declaren inexequibles los artículos 59 y 25 del Decreto 1169 de 1980, por considerarlos violatorios de la Constitución Nacional '

I

Disposiciones acusadas

El texto de las normas acusadas es como sigue:

"Artículo 5° Las providencias de carácter general que expidan tanto la Sala como el Presidente de la Comisión Nacional de Valores regirán a partir de la fecha de su expedición. Su texto deberá ser publicado en diarios de amplia circulación nacional y copia auténtica de los mismos será remitida a las bolsas de valores".

"Artículo 25. Este Decreto rige desde la fecha de su expedición".

El actor considera como disposiciones constitucionales violadas, los artículos 28 y 76, numeral 12 de la Constitución.

II

Fundamentos de la violación

Dos son los cargos en que el actor fundamenta su demanda:

a) El de la extralimitación por el Ejecutivo de las facultades conferidas por la Ley 32 de 1979 y que a su juicio no incluirían las de modificar las reglas vigentes sobre promulgación de las leyes, y

b) El de que al dotarse la Comisión de Valores de "potestad legislativa" sus actos vienen a ser leyes en sentido material, por lo cual deben ser promulgadas, para efectos de su vigencia.

Respalda el primer cargo indicado, así:

"Al ejercer así las atribuciones que en forma extraordinaria le concedió el Congreso, el Ejecutivo excedió su atribución, pues en parte alguna, el Congreso lo había facultado para modificar las reglas vigentes sobre la promulgación de las leyes".

"Es evidente el exceso del Ejecutivo al legislar, en los artículos acusados, sobre la promulgación de la ley, pues, fijar el procedimiento que se debe seguir en la expedición de los actos de la Comisión Nacional de Valores no comprende en forma precisa la facultad de señalar la época a partir de la cual tales actos rigen".

Y con relación al segundo cargo, afirma:

"Para la ley formalmente considerada se desarrolla el principio constitucional en los artículos 52 y siguientes del Código de Régimen Político y Municipal y, para los actos generales del Ejecutivo se determina la necesidad de su notificación personal o su publicación en el 'Diario Oficial' desde la creación del mismo según el Decreto del 28 de abril de 1864, y el Decreto 2733 de 1959.

"Aceptar que los organismos del Ejecutivo pueden dictar leyes en sentido material que son oponibles al ciudadano desde su expedición, sería el primer paso para caer en sistema similar al que vivió la Argentina bajo el régimen de Perón. Iríamos en pendiente acelerada a caer en leyes ocultas que destruirían nuestro ordenamiento jurídico violando en forma ostensible, vulgar, el artículo 28 de la Constitución Nacional"

Por último, en desarrollo de su argumentación cita el caso de "las Resoluciones números 11, 12 y 13, expedidas el 20 de octubre" por la Comisión de Valores y apenas publicadas en "El Tiempo" el día 27.

III

Concepto del Procurador

El Procurador señala, en primer término, que erróneamente se invocó como violado el artículo 76.12, cuando debió ser el artículo 118.8, ya que la demanda se endereza a demostrar la inconstitucionalidad del decreto y no de la ley.

En seguida y, para rebatir el uso excesivo de las facultades alegadas por el demandante, indica "que por lo que hace a la forma como debe surtirse la actuación ante la Comisión Nacional de Valores el Gobierno fue dotado de las más claras y precisas autorizaciones", afirmación que deduce del punto 4 del artículo 16 de la ley de facultades, que ordenó fijar "el procedimiento administrativo que debe seguirse en la expedición de los actos de la Comisión de Valores, y determine las consecuencias de su inobservancia"; y por lo cual el Gobierno "regló el artículo demandado, con el cual precisamente se inicia el trámite de las decisiones de los órganos de la Comisión de Valores, el momento en que entran a regir las providencias de carácter general y su forma de difusión".

Y agrega:

"En lo atañadero a la vigencia de los actos de la Comisión de Valores, que el legislador, a través del Gobierno, consideró debería ser 'a partir de su expedición', se tiene en primer lugar, que ello es parte del procedimiento administrativo para cuyo establecimiento el Gobierno estaba autorizado, como ya se dijo; además, que es un sistema legal que no contraría precepto alguno de la Carta. En efecto, y tratándose de la ley, el Código de Régimen Político y Municipal, --artículo 53- encargado de señalar los sistemas que pueden utilizarse para poner en vigencia la ley, dice que es una de ellas.- '1° Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado'. Las leyes, es evidente, no son tales sino en virtud de la sanción presidencial (o congresional por excepción). Esa sanción o refrendamiento que consiste en la firma que al pie de la ley autógrafa el primer Magistrado junto con el o los Ministros o Jefes de Departamento Administrativo correspondientes, o en su defecto el Presidente del Congreso (artículos 81, 85, 88 y 89.de la Constitución Nacional).

"Y si tal ocurre con la ley, con mayor razón con un acto administrativo, pues no se diga que el Gobierno no estaba autorizado para ello, porque si lo fue en forma tan amplia y completa para regular el procedimiento, tal punto, inherente a él, está naturalmente implícito en las facultades".

Enumera, luego, algunas de las leyes expedidas por el Congreso, para que entren a regir a partir de su sanción y niega que a la Comisión se le hayan otorgado "potestad legislativa", pues "del contenido del Decreto 1169 de 1980, se deducen funciones típicamente administrativas, con procedimiento propio, lo cual es bien diferente".

Concluye, solicitando declarar exequibles los artículos demandados.

Producido el concepto precedente, el actor, en escrito presentado el 4 de febrero del año en curso, a la vez que ratifica los argumentos de la demanda, replica el contenido de dicho concepto, entre otros, con los siguientes argumentos:

"c) Cuando el Código de Régimen Político y Municipal señala que la ley rige dos meses después de su promulgación si la ley no dispone otra cosa, no está diciendo -como lo supone el Procurador- que puede regir con anterioridad a su promulgación, sino que puede regir con anterioridad a los dos meses de su publicación.

"d)

"Para salir del tema el Procurador habla de facultades implícitas, lo cual resulta contrario a la norma constitucional que exige que sean precisas y por tanto explícitas, siendo claro que si ellas no existen el Ejecutivo no las puede ejercer".

IV

Consideraciones de la Corte

Primera. Como cuestión previa, importa señalar que la Corte es competente para conocer de la presente demanda, al tenor de lo consagrado en el artículo número 214 de la Constitución.

Y en cuanto al Decreto al cual pertenecen los artículos impugnados, se anota: fue expedido el 14 de diciembre de 1978, es decir, dentro del año fijado en la ley de facultades extraordinarias, número 32 de diciembre 17 de 1979. Así, por la temporalidad, el acto no merece reparo alguno.

Con relación al precepto constitucional que el actor invoca como violado, asiste la razón al Procurador cuando afirma que tal precepto debió ser el 118.8 y no el 76.12 que es el señalado en la demanda, toda vez que a través de ésta se reitera la extralimitación del Gobierno en el uso de las facultades, es decir, se ataca el decreto y no la ley, para cuyo enjuiciamiento sí habría sido pertinente el artículo invocado.

Segunda. Los cargos del demandante los hace consistir, en haber el Gobierno legislado sin facultad alguna, para determinar el momento en que las decisiones de la Comisión Nacional de Valores entran en vigencia y la promulgación de tales decisiones, en cuanto las considera leyes en sentido material. La Corte procede a su respectivo examen, en los términos que a continuación se precisan.

La vigencia de toda regulación jurídica es la fijación cierta del momento en que es dable su aplicación y comienza a producir efectos.

Como lo expresa el Procurador, la ley de facultades, base de los artículos impugnados, otorgó al Gobierno, entre otras, la del punto 4° del artículo 16 para que fije el procedimiento administrativo que debe seguirse en la expedición de los actos de la Comisión de Valores, y determine las consecuencias de su inobservancia. "Dentro de dicho procedimiento administrativo para la expedición de los actos", es forzoso incluir en primer término, el de la determinación del momento a partir del cual aquellos entran en vigencia. En este caso, el legislador ordinario defirió al Gobierno el señalamiento de su vigencia, y éste, con fundamento en dicha autorización, estimó que aquélla comience a partir de la expedición.

En sentir del actor, esta modalidad de vigencia está en contradicción con postulados atinentes al conocimiento cierto de disposiciones vigentes sobre la materia. En otras palabras, se cuestiona si la expedición puede por sí sola dar validez legal a una norma, abstracción hecha de su promulgación, o si ésta es indispensable para dicha validez. El punto ha sido materia de mucha controversia y discusión por parte de la doctrina y dentro de la cual pueden advertirse diversas tendencias. No así la jurisprudencia que, sobre el particular, ha sido clara, como lo demuestra una de las sentencias de la Corte, cuya parte pertinente, se transcribe a continuación:

"a) La sanción es elemento esencial, requisito que pone fin al proceso formativo de la ley, la cual, por adquirir así su carácter de soberana expresión de la voluntad del legislador, gana desde ese punto eficacia, o como dice la disposición copiada, 'será ley'. Normalmente, la vigencia de la ley empieza cuando lo disponga el Congreso en su texto; y por lo misino, bien puede ordenar, sin quebranto de la Carta, que aquélla comience desde su sanción o a partir de su promulgación. Ante el silencio de la ley sobre el punto, lo usual es que rija después de su promulgación.

"El Ejecutivo toma parte en el remate de la función legisladora para mejor realización de los fines del Estado (artículo 55 de la Constitución Nacional); como antes, y a veces de modo exclusivo, interviene en la fase inicial (artículo 79) y después de sancionada la ley también ha de promulgarla, es decir, publicarla y, por fin, obedecerla y velar por su exacto cumplimiento (artículo 120-2).

"Las operaciones denominadas sanción y promulgación, palabra ésta equivalente, en derecho colombiano, a publicación, son distintas. Por la primera finaliza el período de expedición de la ley y se da fe de su existencia, libre de la suspensión de resultados que causan las objeciones presidenciales y trámites subsiguientes (artículos 86, 87, 90 de la Constitución Nacional). La segunda es un hecho independiente, posterior a la voluntad soberana del Congreso, que debe llevar a cabo el Gobierno a la mayor brevedad, con el objeto de hacerla conocer del público (artículos 85, 118-7, 120-2 de la Constitución Nacional). Pero ello no impide, como acaba de verse, que su eficacia obligatoria comience desde que se cumple el acto ejecutivo de su sanción" (sentencia de junio 3 de 1976. Tomo CLII).

Tercera. Es de importancia destacar que el pasaje transcrito hace referencia a la ley en sentido formal, como lo comprueban las disposiciones de la Carta, sobre el particular. En efecto: el Título VII "De la formación de las leyes" -que prosigue en orden lógico al " De la reunión y atribuciones del Congreso"- regula desde la iniciativa de las leyes hasta su fórmula inicial, es decir, todo el proceso que ha de seguirse en la elaboración de las leyes, específicamente en los artículos 81, 82, 83, 85, 86, 88, 89 y 92, preceptos dentro de los cuales se halla la sanción de la ley por parte del Presidente de la República, y por medio de la cual éste atestigua sobre la idoneidad del acto y la regularidad en cuanto al cumplimiento de los trámites cumplidos en su expedición. Etapa última que puede considerarse como participación del Ejecutivo en la tarea legislativa del Congreso, como la promulgación, colaboración del primero con el segundo, al poner la ley en condiciones de su conocimiento y ejecución.

Cuarta. "Por manera que, si la ley en sentido formal puede entrar a regir antes de su promulgación si así lo dispone el Congreso, no se ve la razón por la cual el Gobierno, habilitado debidamente como es el caso presente, no pueda determinar que los decretos dictados rijan a partir de su expedición, sin perjuicio de su inserción en el 'Diario Oficial'.

Y es más explicable esta modalidad en decretos requeridos de su vigencia inmediata, ya que se encaminan en muchos casos a actuar sobre situaciones que necesitan de pronta acción para prevenir hechos, cuya inminente ocurrencia podrían causar graves efectos, si no se ejecutan con la necesaria diligencia, a fin de impedir actos que en la práctica pudieran hacerlos nugatorios.

"La Corte advierte que, de todas maneras, la publicación deberá efectuarse dentro del menor tiempo posible, para el conocimiento autorizado de los ciudadanos, mediante su inserción en el 'Diario Oficial'. En consecuencia, lo que el legislador extraordinario ha ordenado, no es exonerar a la Comisión Nacional de Valores de la publicación oficial de sus actos, sino darles mayor y más oportuna difusión en diarios de amplia circulación. Cabe destacar que el acto sub judice fue publicado en el 'Diario Oficial' número 35533 de 9 de junio de 1980, es decir, exactamente un mes después de su expedición, con lo cual se contempló su promulgación que la jurisprudencia ha venido aceptando como equivalente a su publicación".

Por lo dicho, no hay transgresión a los artículos señalados por el demandante ni a ningún otro de la Constitución Nacional.

En virtud de las consideraciones precedentes, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, oído el Procurador General de la Nación,

Declara:

Son exequibles los artículos 59 y 25 del Decreto 1169 de 1980.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Vélez García

Presidente.

Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, Humberto Mesa González, Carlos Medellín Forero, Ricardo Medina Moyano (con salvamento de voto), Servio Tulio Pinzón D. (con salvamento de voto), Oscar Salazar Chaves.

Luis F. Serrano A.

Secretario.

Salvamento de voto de los Magistrados

Servio Tulio Pinzón Duran y Ricardo Medina Moyano.

Respetuosamente, nos hemos permitido disentir de la ponencia de la mayoría, tanto en la parte motiva como en la resolutiva. Las principales razones que sirven de fundamento a dicho disentimiento son las siguientes:

1ª Materia de arduos y dilatados estudios jurisprudenciales y doctrinarios ha sido en Colombia el punto relativo a la vigencia de las normas legales. Y, es preciso reconocer que ha existido una ostensible uniformidad en reconocer enfáticamente la doctrina universal, según la cual una norma reservada o secreta, carece de obligatoriedad frente a los destinatarios del poder, reconocimiento ampliamente ratificado por jurisprudencia constante de la Corte Suprema y del Consejo de Estado.

Ciertamente, no darle publicidad a la ley es tanto como mantenerla reservada o en secreto, situación ésta que contraría abiertamente al Estado de Derecho.

El Consejo de Estado ha dicho al respecto que "la ley tiene que ser conocida por aquellos a quienes se dirige, por aquellos que van a estar sujetos a ella. No se concibe que una ley secreta o reservada pueda crear obligaciones para los ciudadanos" (providencia de 21 de septiembre de 1971).

Sin embargo y pese a esta aceptación constante de tales principios ecuménicos, como es bien sabido, inspirados en las más puras exigencias democráticas de contención del poder, y cristalizadas a la postre en el Estado de Derecho, al ser trasladados a la práctica con frecuencia han venido a desvirtuarse, aceptándose entonces en la praxis legislativa que en determinados casos, una norma puede empezar a regir con anterioridad a su promulgación, por mandato expreso del legislador.

Efectivamente, uno de los pilares en que se asienta el mencionado "Estado de Derecho" es la firmeza y seguridad del ordenamiento jurídico, las cuales dependen en buena parte de que los destinatarios del poder tengan oportuno conocimiento de las leyes (tanto en sentido formal como material), para que puedan observarlas.

Y ese conocimiento lo obtienen los administrados, por medio de la promulgación, a la cual se refieren imperativamente numerosos artículos de la Carta Política.

2° La promulgación de la ley formal, lo mismo que la de los reglamentos de carácter general, impersonal y objetivo emana en Colombia, no solamente de los principios políticos de la Constitución, entre los cuales no es el menor el de la lealtad del Estado para con los destinatarios del poder y de éstos para con él, que lleva a la postre a diferenciar el auténtico Estado de Derecho, de aquél en que prima la arbitraria voluntad del príncipe; sino que se origina también en un núcleo coherente y sistemático de normas del mismo estatuto fundamental, como son los artículos 85, 86, 89, 120, 194.7; los artículos 31, 204 y 205 y para algunos los artículos 121 y 122.

Corresponde también dicha promulgación al derecho de los miembros de la comunidad a tener una absoluta certeza acerca de la autenticidad de los textos legales, y por lo tanto a que se produzca por el Estado una publicación oficial auténtica.

Se trata pues en último análisis de la defensa de los derechos humanos, con la cual está comprometida la propia existencia del Derecho Constitucional que en frase de Linares Quintana tiene como 'finalidad suprema la defensa y garantía de la dignidad y libertad del hombre.

Se insiste en que es de la esencia de la ley para su observancia, eficacia y obligatoriedad, que sea previamente promulgada, es decir, publicada en el "Diario Oficial", ya que es éste el periódico indicado a tal efecto. Entre nosotros, en presencia de lo que establece el inciso segundo del artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, no es posible distinguir entre promulgación y publicación, como sí se hace en otros países.

No de otra manera podría exigirse a los gobernados la observancia de la ley cuando éstos por los medios adecuados no han tenido la ocasión de conocerla. De ahí que el artículo 10 del nuevo Código Penal, entre las normas rectoras de la ley penal colombiana, continúen criterio establezca que "en ningún caso tendrá vigencia la ley penal antes de su promulgación".

Dada la claridad de las normas constitucionales citadas, es obvio que al legislador no le es dable establecer excepciones a la promulgación. Es el propio constituyente, el cual al estimarlo necesario, determina en ciertos casos concretos en qué momento va a aplicarse la norma respectiva.

Así ocurre por ejemplo, con el artículo 31 de la Carta Política, que alude al momento en que deben aplicarse las leyes mediante las cuales se establece un monopolio; el artículo 204 que alude a la "fecha en que comenzarán a cobrarse" las contribuciones indirectas; y el artículo 205 que también se refiere concretamente al momento en que deben entrar en vigencia las leyes que introducen variaciones en la tarifa de aduanas. También cabría mencionar aquí, según la posición que al respecto se adopte, los decretos dictados con base en las facultades previstas en los artículos 121 y 122 de la Carta Constitucional.

Lo anterior, demuestra como ya se dijo que, siempre que el constituyente pretendió establecer una excepción a lo consagrado por él mismo en punto a la vigencia de la ley, así lo dijo claramente.

39 Aunque no contiene la Constitución norma alguna que indique de manera expresa la fecha de vigencia de las leyes, los citados artículos 85, 86 inciso segundo, 89 y 120, numeral 29, ordenan la promulgación de las que han sido sancionadas. Este mandato se complementa y precisa con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, según el cual "la ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada".

La jurisprudencia vigente de la Corte se ha orientado por la excepción primera del artículo 53 del Código de Régimen Político y Municipal, sin advertir, al parecer, que ésta se refiere a la observancia de la ley, mas no a su promulgación. Esta interpretación se concilia con el texto de la segunda excepción ibídem, según la cual el plazo de los dos meses siguientes a la publicación se amplía hasta cuando desaparezcan las causas de perturbación allí previstas.

Realmente se ha reconocido siempre por la doctrina y la jurisprudencia nacionales, que toda vez que las normas de la Carta Política no reglamentan la materia relativa a la vigencia de tales normas, ésta se encuentra deferida a la ley, debiendo por consiguiente hacerse el estudio de la misma, en el marco de lo dispuesto por el citado Código de Régimen Político y Municipal, en sus artículos 52 y 53.

El texto de los citados artículos es el siguiente:

"Artículo 52. La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada.

"La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción.

"Artículo 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes:

"1° Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado.

''2) Cuando por causa de guerra u otra inevitable estén interrumpidas las comunicaciones de alguno o algunos municipios con la capital, y suspendido el curso ordinario de los correos, en cuyo caso los dos meses se contarán desde que cese la incomunicación y se restablezcan los correos".

La conclusión práctica primeramente citada, según la cual la observancia de la ley puede ser anterior o posterior a su promulgación, se ha hecho derivar tradicionalmente de la primera excepción prevista por el artículo 53, que se acaba de transcribir.

4° Ahora bien, entendemos nosotros que analizado gramatical y jurídicamente el citado texto legal, se concluye lógicamente que la excepción, no puede referirse en ningún momento a la promulgación, sino al transcurso de los dos meses posteriores a ella. Entender el sentido del artículo en otra forma, llevaría a nuestro juicio a desconocer los textos constitucionales que obligan a la promulgación de la norma. En otros términos : a aceptar teóricamente los principios constitucionales sobre promulgación, pero desconocerlos en la práctica, siempre que el legislador considera discrecionalmente que cualquier norma, también elegida a capricho puede obligar, sin necesidad de promulgación, esto es, sin necesidad de su conocimiento por parte de la comunidad estatal a la cual precisamente va dirigida.

5° Como consecuencia de lo anterior, deben hacerse las siguientes observaciones a los dos artículos transcritos:

a) La primera parte del artículo 52 constituye un mandato ineludible, toda vez que el legislador sin ambigüedades de ninguna índole, ordena perentoriamente, como por otra parte no podía dejar de hacerlo ante diáfanos textos constitucionales que:

"La ley no obliga sino en virtud de su promulgación"

b) De conformidad con reglas elementales de hermenéutica, no sería dable concluir que después de tan rotunda afirmación, en el siguiente artículo el mismo legislador dijera, sin embargo, que la promulgación no es necesaria para la vigencia de la ley, cuando el legislador así lo dispone;

e) El artículo 52 separa claramente dos fenómenos, a saber: la promulgación y la observancia de la ley, para explicar en el segundo momento, en qué preciso instante después de realizada la promulgación, se inicia la observancia de aquélla;

d) Y justamente, el artículo 53 al referirse a las excepciones del artículo anterior, como es obvio no se refiere a la excepción para efectos de no realizar la promulgación, sino que alude solamente al fenómeno de la observancia, al concretar dichas excepciones empleando la expresión "regir". Ciertamente como ya se indicó en párrafos anteriores, el legislador alude al caso en que "la ley fije el día en que deba empezar a regir";

e) Pero si a lo anterior todavía fuera necesario agregarle algún argumento, entonces lo que no permite abrigar la menor duda de cuál fue el pensamiento del legislador, lo encontramos en la redacción de la segunda excepción, pues allí dice con claridad que brilla al ojo: en cuyo caso los dos meses se contarán".

Es decir, que la redacción del artículo 53 relacionado con las excepciones, alude sin equívocos de ninguna naturaleza a la forma en que ' se contarán los dos meses", dando de contera por supuesta la promulgación, perentoriamente consagrada, como ya se vio, en el artículo 1°.

El legislador pues expresó con suficiente claridad, que si bien la observancia de la norma es consecuencia de la promulgación, no es naturalmente, la promulgación misma.

Y, sólo la confusión entre las dos, a nuestro juicio, puede llevar a pensar que las excepciones previstas en el artículo 53 del Código de Régimen Político y Municipal, no se refieren a la observancia, sino que abarcan también la promulgación de la ley.

6° Entre otros autores, el tratadista Alvaro Copete Lizarralde, uno de los pocos constitucionalistas del país, que se han ocupado del asunto como lo evidencia una revisión general de los autores nacionales, al estudiar a fondo el problema examinado, expresa en su libro "Lecciones de Derecho Constitucional", conteste con la tesis ahora sostenida por nosotros, lo siguiente:

"Algunos han creído que el numeral 1° del artículo 53 del Código Político y Municipal da autorización al legislador para fijar como fecha de observancia de la ley una anterior a su promulgación. Pero ello no es así. La norma general es que la ley comienza a regir dos meses después de su promulgación. Ese término de dos meses puede ser acortado o alargado a voluntad del legislador, pero siempre es indispensable que la promulgación se consume, entre otras razones, porque siendo universal el principio de que la ignorancia de la ley no sirve de excasa, es necesario que el Estado ponga todos los medios para que sus súbditos conozcan las disposiciones que los obligan" (Editorial Lerner. Bogotá, 196-3. página 189).

Refiriéndose también a este trascendental aspecto, José María Samper, a quien se cita, no solamente por su condición de coautor de la Constitución vigente, sino por su forma enfática de abordar el fenómeno, expresa en el segundo tomo de su "Derecho Público Interno", que:

1 En cuanto a la promulgación de las leyes, es ésta una formalidad tan imperiosamente necesaria como la aprobación regular y la sanción de aquellas. Nadie puede ser obligado a cumplir con deberes que no conoce, ni a abstenerse de hacer lo que no sabe que le está prohibido. Para que cese esta ignorancia y nadie pueda alegarla, es necesario que la ley, toda ley, sea publicada y esté al alcance de todos; y esta publicación, sujeta a determinadas formalidades, es lo que se llama promulgación. Preciso es, por lo tanto, que si el Presidente ha de hacer ejecutar y cumplir todas las leyes, comience por promulgarlas. Sin esta formalidad todo acto que se ejecute en cumplimiento de ellas es nulo, y la ocultación misma de esas leyes es criminosa" (Ministerio de Educación Nacional. Bogotá, 1951, página 290).

Resalta pues a todas luces que la clandestinidad de la ley debilita el Estado de Derecho y por contraste vigoriza desmesuradamente el poder, creando una situación de verdadero "pretorianismo" para mencionar un término utilizado por don Miguel Antonio Caro, que tanto entendía de la problemática del poder.

No parece inoportuno señalar que, corresponde a una auténtica tradición de las instituciones político-constitucionales del país, el propósito de obtener una oportuna y adecuada publicación de las leyes y de los actos administrativos en un órgano estatal, que garantice por lo tanto una publicación oficial auténtica.

Podría decirse en líneas generales, que esta verdadera aspiración del Estado describe una parábola que se inicia con el Decreto de 28 de abril de 1864, firmado por el Presidente Manuel Murillo Toro, por el cual se ordena "la publicación de un 'Diario Oficial' " y cuyo artículo segundo, ordena entre otras cosas que:

"Artículo 2° Se insertarán en el 'Diario' los documentos que pasan a expresarse:

"1° El 'Diario del Tesoro'.

"2° Las leyes y decretos del Congreso y demás documentos pertenecientes a las Cámaras legislativas, cuya publicación se haya dispuesto, sin especificar la forma en que deba hacerse.

"3° Los Actos legislativos que hubieran sido objetados y las consiguientes observaciones del Poder Ejecutivo.

"4° Los Actos del Poder Ejecutivo, y cualesquiera otros documentos, cuya publicación se resuelva por cada Secretaría de Estado.

Y concluye por lo menos hasta el momento, dicha evolución con el Decreto 2733 de octubre 7 de 1959, cuyo Capítulo II al referirse al procedimiento gubernativo, indica la forma en que se deben notificar, publicándose en el "Diario Oficial" las providencias que ponen fin a un negocio o actuación administrativa de carácter nacional".

7° La ley existe formalmente cuando se han cumplido los requisitos de trámite señalados en el artículo 81 de la Constitución, el último de los cuales es el de la sanción impartida por el Presidente de la República o por el Presidente del Congreso en el evento previsto en el artículo 89 ibídem.

Sin embargo, no es suficiente que exista formalmente para que obligue. La obligatoriedad, observancia y eficacia de la ley devienen de su promulgación, la cual consiste en su inserción en el periódico oficial, según las voces del inciso segundo del artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal (Ley de 1913).

Dentro de lo que podría llamarse la teoría de las normas, es hoy por hoy una verdadera constante la de distinguir un •período de expedición y un período de promulgación, estructura teórica producto de las disposiciones constitucionales que disciplinan ya lo atinente a la existencia de las normas, ora lo relativo a la promulgación de las mismas, en diversas oportunidades expresado por la jurisprudencia de la Corte.

Por estas razones, unidas a las que se han venido exponiendo en un intento sistemático del problema, nos separamos igualmente del concepto de la Procuraduría, para la cual como ya se anotó en su oportunidad, todo lo atinente a la vigencia de las normas, forma parte del procedimiento adoptado para la formación de los actos de la Comisión de Valores, debiendo considerarse como algo "implícito en las facultades", según sus propias palabras.

Por lo demás, si de alcances implícitos se tratara, lo que aparece implícito en la ley es precisamente su promulgación, como que en latín, el sustantivo ley, proviene del verbo leer, lectura que por supuesto sólo puede realizarse, por los miembros de la comunidad, una vez publicada la ley.

No siendo ello aceptable desde el punto de vista constitucional, viene a ser corolario de lo anterior que evidentemente el artículo 5° materia de la demanda viola el artículo 118.8 de la Carta

Política, por haber desbordado las facultades trasladadas por el Congreso.

Siendo la vigencia de la ley un fenómeno autónomo, con fisonomía claramente individualizada dentro de la teoría de las normas, si el Congreso al momento de otorgar las facultades no lo mencionó en forma expresa, es obvio deducir que no lo hizo, para dejar su regulación a la disciplina general sobre la materia.

En idéntica forma el artículo 25 al disponer que el mismo Decreto rige desde su expedición, desbordó las facultades otorgadas por el Congreso.

8° Es cierto como lo afirma la Procuraduría, que a menudo se han dictado leyes, cuya vigencia se ha ordenado a partir de la sanción; pero no es menos cierto que también se han dictado muchas otras en que su vigencia se ha dispuesto a partir de su promulgación. Mencionamos una sola, por su importancia, como que se refiere nada menos que a la determinación del territorio nacional; esto es la Ley 10 de 1978, por la cual se precisó la anchura del mar territorial colombiano.

De todas maneras la diversidad anterior de criterios evidencia 1a, necesidad de darle uniformidad y seguridad a tan trascendental asunto.

También alude la Procuraduría en apoyo de su tesis al "descomunal avance tecnológico en materia de comunicación masiva"; y de veras no resulta aceptable que el Estado Moderno, dueño de tan importantes instrumentos de comunicación, no los ponga en práctica, para obtener una promulgación oportuna de las leyes; evitándose así de contera, recurrir a mecanismos que se apartan, como ya se ha visto de los principios y normas constitucionales, mejorándose así por otro lado el ordenamiento jurídico nacional.

En orden al mejoramiento del sistema jurídico del país y frente a una situación, si no caótica, por lo menos desordenada, resulta indispensable a nuestro juicio, no solamente tratar de regresar las cosas a sus cauces constitucionales originales, sino, mayormente robustecer el Estado de Derecho, cuya defensa constituye uno de los objetivos fundamentales del control de la Constitución.

Fecha, ut supra.

Servio Tulio Pinzón Duran, Ricardo Medina Moyano.