Norma demandada:  ARTICULO 24 DE DECRETO-LEY NUMERO 2733 DE 1959

NULIDAD O REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Exequible el artículo 24 del Decreto-ley número 2733 de 1959.

N° 19

Corte Suprema de Justicia

Sala Constitucional

Bogotá, D. E., mayo 5 de 1981.

Magistrado ponente: doctor Jorge Vélez García.

Aprobado según Acta número 44 de mayo 5 de 1981.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia va a resolver la demanda de inconsti-tucionalidad promovida por el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña contra el artículo 24 del Decreto-ley número 2733 de 1959. Esta Corporación es competente para conocer y decidir la acción de inexequibilidad referida, con fundamento en la regla 4$ del artículo 214 de la Carta, en relación con el parágrafo de esta misma norma.

La disposición acusada y los fundamentos de la acusación

1. El texto literal del precepto que es objeto del ataque, reza así:

"Artículo vigesimocuarto. Cuando el acto ad-ministrativo haya creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular".

2. El actor estima que la disposición preinserta vulnera los artículos 2° 10, 16 y 30 de la Constitución Nacional, por las razones que se compendian a continuación.

3. Nuestro sistema jurídico concibe la función administrativa como una actividad propia del órgano ejecutivo del poder público, empieza diciendo el demandante; esa función administrativa -agrega- está encaminada a la realización del derecho, y tiene como resultante inmediata y directa el acto administrativo. Según Duguit el Estado es la fuerza material al uso de los gobernantes para hacer que los gobernados obedezcan su voluntad, "con el fin de organizar, reglamentar y controlar los servicios públicos, de acuerdo con la norma social o el derecho objetivo". Con la expedición del acto administrativo se busca el bien común de los asociados; con él, además, se materializan los fines últimos del derecho, "se desarrolla la ley en el mundo fáctico y se logra la aplicación de ella a cada caso concreto". Consciente de la importancia que tiene la legalidad de los actos administrativos, el legislador extraordinario de 1959 estableció la revocación directa de aquéllos que incurriesen en una manifiesta oposición con la Constitución o la ley, o no se conformasen con el interés público o social o atentasen contra él, o cuando con ellos se causase agravio injustificado a una persona, revocatoria declarada por los mismos funcionarios que los hubiesen expedido, o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte y en cualquier tiempo.

4. Con la revocación directa se aspira a dar una garantía más a los particulares respecto de la sujeción de los actos administrativos a las leyes y normas superiores, ya que en un estado de derecho los gobernantes deben obrar de acuerdo con la Constitución y la ley, como fuente de sus poderes jurídicos y marco de su acción, pues de otra manera surgiría el despotismo y la injusticia.

5. El demandante procede a hacer un análisis de las hipótesis determinantes de la revocación directa estatuida por el artículo 21 del Decreto 2733 de 1959, destacando los siguientes aspectos:

a) La revocación directa, cuando a ella hubiere lugar, es un deber;

b) Del propio funcionario que haya expedido el acto o de su superior inmediato;

c) Se produce de oficio o a solicitud de parte;

d) Cuando sea manifiesta la oposición del acto con la Constitución o la ley, "pues es de por sí absurdo que pudiera existir un acto en tales condiciones";

e) Cuando el acto no esté conforme con el interés público o social, o atente contra él, ya que "no es otra la meta de la actividad administrativa; así lo consagra el artículo 30 de la Constitución", y

f) Cuando con él se cause agravio injustificado a una persona, causal que "se inspira en la equidad y la justicia, en los principios mismos del derecho y no requiere explicación alguna".

6. El libelista observa que, "en suma, la revocatoria directa es un instrumento más, para la defensa de la Constitución y la ley". Con ella "se persigue enmendar los errores o agravios, que se hubieren cometido, sin que la intervención de la función jurisdiccional sea forzosa. La revocación directa de los actos administrativos "no es más que el desarrollo de importantes principios constitucionales como el que establece la jerarquía de las normas jurídicas, la prevalencia del interés público, la garantía de toda persona de que se la proteja en su vida, honra y bienes".

7. Empero, el Decreto 2733 de 1959 en su artículo 24 "limitó el alcance del recurso", al disponer que cuando se trate de un acto administrativo que haya creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. El actor critica el mandato precedente, arguyendo que es la legalización de una postura ya tradicional que sostiene la inmutabilidad del acto administrativo cuando reconoce una situación individual y concreta. Según la mayoría de la doctrina -agrega- esta postura tiene como base la presunción de legalidad de todo acto administrativo y el artículo 30 de la Carta en lo referente a los derechos adquiridos.

8. A continuación acomete el demandante la refutación de los dos soportes (la presunción de legalidad y los derechos adquiridos) que según él sustentan la doctrina del tachado artículo 24, aduciendo que la presunción, por ser legal, admite prueba en contrario, y que el acto administrativo que incurra en algunas de las causales de revocatoria directa previstas por el artículo 21 ibídem, no puede considerarse que haya generado derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles. Como consecuencia de lo anterior, el actor argumenta que el acto revocatorio es a su vez presuntamente legal y desvirtúa la presunción de legalidad que ostentaba el acto revocado; en tal caso es el particular que antes detentaba la situación jurídica concreta generada por el acto revocado, quien debe recurrir contra el que lo revocó mediante las acciones que la ley le otorga, y no la administración la que tenga que recurrir ante la jurisdicción para lograr que se extinga una situación jurídica individual generada por un acto administrativo carente de legitimidad por oponerse a la Constitución o a la ley, por atentar contra el interés público o social, o por inferir agravio injusto a una persona.

9. Si se adujere que el óbice fundamental contra la revocatoria directa de los actos individuales radica en el principio de la irretroactividad del acto administrativo el actor replica que "las normas de derecho público, en razón de los objetivos superiores que persiguen, están sujetas a un régimen jurídico más elástico y flexible en cuanto al principio de la irretroactividad".

10. Afirma que el artículo demandado se enfrenta a la obligación de la administración, resaltando el contraste entre la voluntad administrativa de mantener el orden jurídico en parangón con la voluntad del particular beneficiario de una situación incierta, reacio a renunciarla. Con tal disposición surge el absurdo de conseguir limitar y condicionar una facultad de la administración, al pretender invalidar un acto ilegal, por "la voluntad ambiciosa de un particular". Explica en detalle por qué considera que la disposición enjuiciada viola los artículos de la Constitución preindicados, y cuyo quebrantamiento constituye la causa petendi de la demanda. Finalmente remata así: "por lo tanto, reitero a ustedes mi petición de declarar inexe-quible el artículo demandado o explicar en qué sentido puede este artículo aplicarse en armonía con nuestra carta".

El concepto del Procurador

El dictamen del Jefe del Ministerio Público es adverso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en consideraciones que en esencia y en lo pertinente se resumen, así:

a) Desde la clasificación hecha por el tratadista Gastón Jéze, se distinguen dos clases de actos administrativos: los que llevan ínsita una situación jurídica general, impersonal y objetiva, y los que regulan una situación individual y concreta. Estos últimos son los actos de que trata el artículo 24 del Decreto 2733, y tienen por objeto satisfacer "de manera inmediata las necesidades o situaciones de los administrados a quienes va dirigido el acto en forma individual"

b) Los referidos actos administrativos creadores de situaciones jurídicas concretas, individuales o subjetivas, fueron considerados inmo-dificables por la jurisprudencia nacional mucho antes de la expedición del Decreto 2733 de 1959. Esos principios doctrinarios y jurisprudenciales han sido recogidos con precisión por el artículo 24 del mencionado Decreto;

c) Esta norma, que es la acusada, restrictiva de la facultad de la administración de revocar sus propios actos cuando éstos hayan creado situaciones jurídicas individuales y concretas, representa la consagración legal de un reconocido principio de derecho: el respeto a los derechos adquiridos con justo título (artículo 30 de la Constitución Nacional). "Y digo con justo título -acota el Procurador- porque son los únicos derechos y situaciones jurídicas garantizados por el artículo 30 de la Constitución. En este entendimiento el texto acusado es constitucional. Pero si aquél ha de llevarse al extremo de que cuando la administración reconoce derechos individuales violando la Constitución o las leyes, es decir cuando confiere derechos que no son legítimos, y que por lo mismo carecen de justo título, no puede volver sobre su acto, y con él nuevo defender el orden legal que le está encomendado, obviamente el texto resultaría inconstitucional, porque estaría actuando contra el artículo 30 de la Carta";

d) Si se argumentase que no siempre esa clase de actos se limitan a reconocer derechos, sino que, por el contrario, vulneran los de una persona o grupo de personas, les es permitido a los afectados utilizar la vía de la revocación directa;

e) Con todo, la intangibilidad de los actos creadores de situaciones jurídicas individuales o reconocedores de derecho de igual categoría, "no significa que la administración esté imposibilitada para obtener el restablecimiento del derecho en caso de que considere inconstitucional el acto. Puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa buscando, en proceso necesariamente controvertido, su nulidad".

Consideraciones de la Sala

a) Por razones de método conviene copiar literalmente el contexto normativo incumbente a la institución de la "revocación directa", por lo cual junto con la transcripción del artículo 21 del Decreto 2733 de 1959, otra vez se reproduce el artículo 24 ibídem, que es el precepto cuestionado. Dichas disposiciones estatuyen:

"Artículo 21. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido, o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

a) Cuando sea manifiesta su oposición con la Constitución o la ley;

b) Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él;

c) Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona".

"Artículo 24. Cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular".

b) La tacha de inconstitucionalidad que la demanda le enrostra al artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, parece recoger algunos de los reparos que se le formulan a dicha norma, debido a su errónea interpretación, y, en general, al equivocado entendimiento de la revocación directa consagrada para la preservación del orden jurídico.

Esta institución no es propiamente un recurso de la vía gubernativa (como lo son el de reconsideración o reposición, y el jerárquico o de apelación), sino una enmienda o medida correctiva, espontánea o provocada, de lastrasgresiones del orden jurídico en que puede incurrir la administración con sus actos. Dicha enmienda puede ser espontánea o provocada --se repite-, según la revocación sea producida motu proprio por la misma administración, o sea realizada a solicitud de parte. Además, la revocación directa puede efectuarse en cualquier tiempo, mientras no se haya producido sentencia:

c) El correcto entendimiento de la disposición criticada, y en general de la revocación, exige el repaso, así sea somero, dé, esta institución del derecho público qué suscita en la doctrina y la jurisprudencia universales arduas euéstiónes aún no résiieltas satisfactoriamente merced a la aplicación de criterios uniformes. Uno de los más intrincados problemas es el que plantea la demanda: la concordancia entre la facultad que tiene la administración de revocar sus actos, y el derecho que tienen los particulares a que se respeten las situaciones jurídicas que, en su favor, aquellos actos hubieren creado.

Frente a tal escolio la doctrina suele asumir dos posturas: escamotea la cuestión con fórmulas conceptuales vacilantes e imprecisas, o intenta soluciones de especie que se diluyen por los mean, dros de un refinado casuismo. Por ello, aquí apenas resulta adecuado esbozar a grandes rasgos el tema de la revocación de los actos frente a los derechos subjetivos que aquéllos hayan originado, destacando los perfiles más salientes de la problemática conexa con este arduo pero a la vez interesante aspecto jurídico."i) La revocabilidad de los actos administrativos generales como atributo de la autoridad.

Comúnmente la revocabilidad es un principio de derecho público que, abstracción hecha de casuismos y matices doctrinarios, rige para los actos administrativos generales, impersonales o abstractos, los cuales pueden ser suprimidos del mundo del derecho por el mismo agente u órgano que los expidió. Respecto de las resoluciones generales, que por ser categorías normativas forman parte del derecho objetivo, a la facultad positiva de crearlas corresponde la facultad contraria de extinguirlas (véase Gabino Fraga Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México, 1951, páginas 227 y siguientes).

La facultad revocatoria de la administración respecto del acto general o acto-regla, según la esclarecedora nomenclatura de la escuela realista de Duguit, es un atributo de la autoridad que, lato sensu, no está causalmente vinculado o condicionado a ninguna clase de irregularidades o vicios jurídicos del acto objeto de la revocación. Esta se produce no porque el acto esté viciado, adolezca de alguna tacha o en alguna manera repugne al ordenamiento jurídico. La abrogación o derogación del acto general (que no a otra cosa equivale su revocatoria) generalmente obedece a que hechos o circunstancias sobrevi-nientes, distintos o aun contrarios a los que determinaron su expedición, tórnanlo incompatible con el interés general u opuesto al bien común. Como lo advierten las corrientes más reputadas de la doctrina, la conformidad del acto con la ley encierra el criterio de legitimidad; la conformidad del acto con el interés público se refiere al criterio de conveniencia. Si el acto se conformó en un principio con la ley, y fue por ello

legítimo, no puede convertirse en ilegítimo con el devenir de los días, ni aun en el evento de que la ley que originalmente respaldó su legitimidad sea derogada, puesto que la ley posterior derogatoria no puede aniquilar los elementos legales de un acto que cumplió con los que exigía la ley que amparó su formación; pero el acto que en su origen fue conveniente por coincidir con el interés general y favorecer el bien común puede ulteriormente tornarse en inconveniente por llegar a ser incompatible o inarmónico con el interés público y aun contrario al bien común. La dinámica social ha hecho que estos cambien, y, por tanto, el acto original, por no satisfacerlos, tórnase desueto y aun nocivo, por lo cual reclama la abrogación.

El fenómeno brevemente descrito, concretado en la adecuación del acto a las exigencias sociales, o sea al mantenimiento o desaparición de sus atributos de oportunidad y conveniencia para satisfacer el interés público, ha sido llamado por la doctrina la cuestión de mérito del acto, la que, junto con la cuestión de legitimidad, que es el ajuste del acto al derecho, constituyen los ingredientes claves para distinguir los conceptos de revocación y de anulación. De esto se siguen consecuencias que aquí apenas cabe esbozar.

La doctrina dice, por ello, que la revocatoria del acto es a su vez un acto de naturaleza constitutiva, y no declarativa como ocurre en el caso de la nulidad. En aquélla se crean unas nuevas consecuencias jurídicas ex nunc o hacia el futuro; en ésta se extinguen o invalidan situaciones jurídicas ex tune, o hacia el pasado. La revocación no tiene efecto retroactivo, y en consecuencia perduran las situaciones jurídicas concretas que hubieren nacido al amparo del acto revocado. Este por haber sido retirado del mundo del derecho ya no producirá más efectos en lo venidero, pero son válidos los que durante su existencia jurídica produjo".

ii) Las connotaciones especiales de la "revocación directa".

Conviene observar esto: la "revocación directa" en la forma que la concibe el artículo 21 antes copiado involucra ingredientes de la nulidad, de la revocación propiamente dicha, e introduce, adicionalmente, una solución de equidad. Por lo que respecta a la extinción del acto derivada de su oposición manifiesta con la Constitución o la ley, la figura equivale a lo que la mayoría de la doctrina actual reputa como nulidad, consistente en la invalidez de un acto en razón de su ilegalidad, invalidez que es declarada por el juez de lo contencioso-administrativo; la nulidad aparece así como materia conexa con la cuestión de legitimidad del acto. En lo atinente a la supresión del que no esté conforme con el interés público o social o atente contra él, se configura precisamente la revocación, que, según la opinión prevalente de la doctrina moderna, es el retiro de un acto legalmente válido por la propia administración que lo había expedido, en razón de la inoportunidad o inconveniencia de aquél frente al interés social; la revocación, pues, se vincula a "la cuestión de mérito" del acto. Por lo que concierne a la aniquilación del acto cuando causa agravio injustificado a una persona, la legislación colombiana introduce una novedosa solución de equidad natural entre las causales revocatorias, que casi seguramente no ha sido prevista por la doctrina extranjera, ni al parecer consagrada por la legislación de ningún otro país.

De lo anterior, resulta que en nuestro derecho positivo la institución de la "revocación directa" ofrece connotaciones especiales que no se ajustan exactamente a los prototipos de la doctrina en boga. Estas connotaciones y otros matices de nuestro instituto revocatorio directo (en que la especificación de directo probablemente refleje la espontaneidad de la administración en su ejercicio) van a examinarse por otros aspectos en el acápite siguiente.

iii) La"revocación directa", especie calificada y con pleno alcance de la revocabilidad general.

La institución de la revocación directa de los actos administrativos que consagra el Capítulo III del Decreto 2733 de 1959 en los artículos 21 y siguientes, constituye una especie calificada del principio de revocabilidad general que a grandes rasgos se ha descrito. Es una especie calificada porque, frente a cierta discrecionali-dad propia de la administración para apreciar los motivos que determinan el retiro de un acto general, en la revocación directa la ley ya ha calificado o especificado, concretamente, las causas que deben generar el acto revocatorio. Este puede afectar no sólo a los actos generales, sino también a los actos individuales, personales o concretos, incursos en alguna o algunas de las causales que la ley señala como determinantes de la revocación, pero obviamente deja indemnes y no puede afectar aquellos actos individuales que no adolecen de los vicios calificados por la ley como causas de revocatoria; tales actos administrativos, debido a su legitimidad por ser conformes al ordenamiento, reclaman y ameritan que éste asegure la estabilidad de las situaciones jurídicas individuales y de los derechos adquiridos que han generado, pues ostentan el justo título que el artículo 30 de la Carta exige para su preservación y garantía.

Si la "revocación directa" tiene por objeto la restauración del orden jurídico cuando este resulte afectado por un acto ilegítimo, aquella institución no se puede convertir en su antítesis extinguiendo los actos legítimos y destruyendo, en esta forma, el mismo orden jurídico para cuyo mantenimiento fue establecida.

iv) Los derechos legítimos como límite a los alcances de la revocación.

Como anota Guido Zanobini (en Corso di di-ritto administrativo, 6ª edición, Milán, 1950, páginas 415 y siguientes), la revocabilidad, aunque comúnmente propia de todos los actos administrativos, encuentra una serie de límites derivados del deber, que a veces incumbe a la administración, de respetar las situaciones jurídicas que el acto administrativo haya constituido a favor de otros sujetos. Aquel tratadista no puede menos de reconocer: "El tema de tales límites está entre los más difíciles de nuestra materia".

No hay duda de que, aunque la regla general es la revocabilidad de los actos administrativos, en la vasta gama de éstos hay algunos que son manifiestamente irrevocables. Por ejemplo, ciertos actos reglados en cuya expedición y ejecución el agente apenas sigue las pautas rigurosas y precisas que le traza la ley. En cambio, si la competencia es predominantemente discrecional, y si el acto que de ella emana impone a los particulares restricciones u obligaciones que comprimen su órbita jurídica, la administración puede en cualquier momento revocarlo liberando de las cargas a los administrados y mejorando su particular interés. Se quiere hacer ver con esto que el principio de la revocabilidad general de los actos no es un predicado universal, sino una característica prevalente, que tiene límites, y, por ende, que presenta excepciones.

Una de éstas es la obligación que tiene la administración de respetar los derechos adquiridos creados por el acto administrativo que ella misma expidió, lo cual implica un límite de su facultad revocatoria. Obviamente se supone que si se trata de derechos adquiridos creados por el acto, con ello se quiere significar derechos legítimos, perfectos, consolidados y no condicionados, permanentes y no ocasionalmente otorgados. Es decir, los que contempla como tales el artículo 30 de la Constitución, "los derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles". Sobre el texto precedente, como es sabido, la jurisprudencia nacional ya ha estimado que los derechos adquiridos emanan tanto de las leyes civiles como de la normatividad del derecho público, puesto que indiscutiblemente también con arreglo a éste se genera "justo título", muchas veces aún en forma más evidente y firme que conforme al derecho privado.

v) Atemperación del principio de irrevocabi-lidad frente a los derechos subjetivos.

Sin embargo, al reparar en el límite del poder de revocación de los administradores frente al óbice de los derechos adquiridos de los administrados, surge la pregunta de rigor: conforme al ordenamiento jurídico nacional existen derechos "absolutos" Los llamados derechos adquiridos, por serlo, y dada su estirpe, ¿son acaso "un intocable", "un tabú" Al menos en lo que al derecho colombiano se refiere la respuesta debe ser negativa. Siendo como es todo derecho subjetivo un interés que el derecho objetivo reconoce y protege, el reconocimiento y protección que el último procura al primero también tiene un límite. Ese límite es el interés público, el cual, según el mismo artículo 30 de la Carta, prevalece, en caso de conflicto, sobre el interés privado. En las relaciones simplemente generales de poder entre el Estado y los ciudadanos todos los derechos y deberes son recíprocos, formando, por ello, lo que se denomina "la relación jurídica compleja". Así, por ejemplo, el Estado garantiza la propiedad y los derechos adquiridos, pero sobre la propiedad versan las obligaciones emanadas de su función social, y el interés privado que se acoraza con los derechos subjetivos debe ceder al interés público o social.

Los derechos y los intereses privados, sea cual fuere su origen (la ley, la concesión, el acto administrativo, etc.) si entran en conflicto con el interés público deben subordinarse a éste. Si aquéllos han nacido de un acto administrativo, "donde se verifique semejante conflicto, sea porque el interés público fue mal apreciado en la emisión de la disposición, sea porque haya sufrido una sucesiva modificación, tales derechos e intereses deben caer" (Zanobini, op. cit., 416).

Hay que recalcar esto: las atemperaciones de la irrevocabilidad respecto de los actos que hayan generado derechos es un problema que se presenta especialmente con relación a la cuestión de mérito del acto, es decir, en torno de las modificaciones que experimenta la noción de interés público como efecto de los cambios sociales y la posible inadecuación sobreviniente del interés que el acto administrativo reconocía frente a las nuevas exigencias de la comunidad. "En nuestro concepto -concluye Fraga-, la doctrina más autorizada sobre el particular es la que considera que el fundamento de la revocación estriba en el cambio de uno de los presupuestos del acto jurídico original, es decir, en la mutación superviniente de las exigencias del interés público que deben satisfacerse mediante la actividad administrativa" (op. cit., página 229).

En suma, el interés de la comunidad está siempre por encima del interés del individuo, sea cual fuere el origen de su reconocimiento y protección jurídica. Si aun en las concesiones de naturaleza contractual el concesionario particular está sujeto a las modificaciones reglamentarias producidas por la administración concedente en atención a las exigencias del servicio público o a los imperativos del interés social, con mayor razón el titular de los derechos subjetivos derivados de una resolución administrativa sólo podrá estar precavido contra la revocación o reforma de ésta mientras su interés privado no entre en pugna con el interés público o social.

Con las atemperaciones anteriores y no de manera absoluta debe entenderse el artículo 24 del Decreto 2733 para que se le pueda atribuir legitimidad frente al artículo 30 de la Carta.

vi) Las hipótesis de la revocación directa consagrada por el artículo 21 frente a los supuestos de irrevocabilidad del artículo 24.

Al repasar las causales de revocación directa previstas por el artículo 21 del Decreto 2733 aquéllas se reducen genéricamente a la ilegalidad, a la disconformidad con él interés público o al agravio injustificado a una persona en que pueda incurrir el acto revocable. En la práctica, como va a verse, el eventual enfrentamiento entre aquellas hipótesis de revocación y los supuestos de irrevocabilidad del artículo 24 ibídem, quedan reducidos a la cuestión de mérito que plantearía la disconformidad del acto con el interés público. Esto obedece a las siguientes razones:

a) Si ab initio el acto administrativo está manifiestamente viciado de ilegalidad (o si, obviamente, lo está de inconstitucionalidad), v. y gr.: porque haya sido provocado mediante maniobras fraudulentas del interesado, o emitido por error, fuerza o dolo, o porque ostente el carácter de inexistente, tal acto en ningún momento ha podido generar situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos, porque para que estos nazcan se necesita un justo título, y un acto ilegal o inconstitucional no lo es, luego de él no se deriva ningún derecho ni procede ninguna situación jurídica que amerite protección del ordenamiento.

En tal caso el deber a cargo de la administración de corregir un error manifiesto suyo, o de enmendar una situación aberrante y a todas luces antijurídica, como consecuencia de haber expedido un acto que adolece de ilegitimidad grave, flagrante, y por ende ostensible, no puede estar condicionado al beneplácito de quien, diciéndose titular de los beneficios del acto írrito, no ha podido hacer derivar de éste ninguna situación jurídica concreta, ni derecho alguno de carácter subjetivo.

Empero, si la administración por corregir su error o enmendar el entuerto viola derechos del titular o de terceros, a los afectados les queda expedita la vía de la jurisdicción de lo conten-cioso-administrativo para pedir el restablecimiento de tales derechos y la indemnización consiguiente si a ello hubiere lugar.

Entonces, y respecto de los eventos a que se refiere in abstracto el presente literal, por sustracción de materia queda eliminada la posible colisión entre la revocación por ilegalidad del acto que prevé el artículo 21 y los supuestos de irrevocabilidad que estatuye el 24;

b) Si la causal de revocación es el agravio injustificado inferido a una persona por el acto, es muy posible que la situación se remita a la ilegalidad del mismo, antes examinada, porque lo cierto es que el uso y el goce del derecho legítimo y propio no daña a nadie. Empero, lo que comúnmente acaece en tal caso es que la persona agraviada suscite la revocación directa o ejercite la acción de anulación ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo contra el acto agraviante, aunque éste haya creado en favor de su titular pretendidos derechos subjetivos;

c) Entonces en la práctica el punto crítico determinante de posible contienda entre la administración y el titular de los derechos nacidos de un acto administrativo queda reducido al conflicto entre el interés general patrocinado por la primera y el interés particular que, so pretexto de derechos adquiridos, sustenta el segundo, pidiendo su amparo. Ya se vio cómo, conforme al artículo 30 de la Constitución, éste debe ceder a aquél.

vii) Medios jurídicos para hacer efectiva la atemperación de la irrevocabilidad.

Con respecto a la situación descrita en el último literal del acápite anterior, cabe preguntar: existe algún sistema o medio jurídico que haga efectiva la atemperación de la irrevocabilidad del acto creador de derechos subjetivos cuando surge el conflicto en torno a la cuestión de mérito ¿Puede acaso la propia administración utilizar su capacidad revocatoria y suprimir el acto individual

Aunque sería arriesgado aventurar respuestas absolutas para resolver interrogantes que, en la vida práctica, corresponden a situaciones variopintas, cada una singularizada por matices específicos, en términos generales puede afirmarse que cuando se suscita la cuestión de mérito de un acto individual, el principio de la irrevocabilidad pierde su original eficacia; entonces, aunque no sea por el uso de la revocación, que es el extremo opuesto, por otros sistemas la administración hace prevalecer el interés público. Los medios son diversos: la aplicación de la teoría adoptada por la doctrina y la legislación italiana de que los derechos que el particular adquiere con el acto no pueden ser, en todo caso, sino derechos condicionados a su correspondencia con el interés público; el rígido sistema francés que apenas admite la revocación durante el plazo para interponer el recurso contencioso de anulación o en el curso del respectivo proceso; el régimen llamado cuasi-judicial de Norteamérica en que toda decisión administrativa es controvertible ante las autoridades respectivas con capacidad de "adjudication", o los procedimientos españoles que consagran la revocación por ilegalidad durante los 4 años siguientes a la expedición del acto, pero que, indefinidamente, permiten que la administración en cualquier momento lo declare "lesivo" del interés público, y como subsiguiente paso, establece el llamado "proceso de lesividad" ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (Cfr.: Zanobini, Op. cit., página 418; Marcel Waline, Droit Administratif, Recueil Sirey, 6ª edición, París, 1952, página 436; Jean Rivero, Droit Adminis-tratif, Dalloz, 7ª edición, París, 1975, página 106; Bernard Schwartz, Administrive Law Lit-tle, Brown and Co., Boston 1976, página 196; Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, Inst. de Est. Políticos, Madrid, 1973, tomo I, página 570).

En Colombia, el artículo 72 del Código Con-tencioso-Administrativo (Ley 167 de 1941) se aproxima notablemente a la institución española del "proceso de lesividad". Estatuye:

"Artículo 72. También la administración, por conducto del respectivo agente del Ministerio Público, podrá solicitar la anulación de los actos a que se refieren los artículos 62 a 66 de esta Ley, por los motivos en ellos señalados".

Es notoriamente aproximada a la institución aludida, porque dentro de sus presupuestos se contempla la posibilidad de que un acto creador de derechos subjetivos puede ser controvertido ante la jurisdicción contencioso-administrativa por la administración que lo expidió, cuando el interés privado que el acto reconoce resulte contrario al interés público o social, conflicto que determinaría la violación del artículo 30 de la Carta y que, según esta norma, debería ser desatado haciendo que el interés privado cediera al público. Tiene por ello razón el Procurador en su dictamen cuando, sobre este particular, afirma que la administración no está "imposibilitada para obtener el restablecimiento del derecho en caso de que considere inconstitucional el acto"; pues en tal evento -agrega- "puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa buscando, en proceso necesariamente controvertido, su nulidad".

En el sentido anterior, que es el único que encuadra en el ordenamiento superior de la Carta, el artículo 24 del Decreto-ley número 2733 de 1959, es constitucional.

La Corte no encuentra que dicha disposición vulnere otros textos de la Carta, o que por otros motivos se oponga a ella.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones anteriores, oído el Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, declara que es exequible el artículo 24 del Decreto-ley número 2733 de 1959.

Notifíquese, comuniqúese a los Ministros de Gobierno y Justicia, insértese en la Gaceta Judicial, y archívese el expediente.

Jorge Vélez García

Presidente.

Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda (con salvamento de voto), Carlos Medellín Forero (con salvamento de voto), Ricardo Medina Moyano, Humberto Mesa González, Servio Tulio Pinzón, Oscar Salazar Chaves (con salvamento de voto).

Luis F. Serrano A.

Secretario.

Salvamento de voto

De acuerdo con la decisión, con todo respeto no compartimos la motivación cuando en ésta se afirma que si el acto administrativo ab initio está viciado de ilegalidad y obviamente de inconstitucionalidad, tal acto no ha podido generar situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos porque para que estos nazcan se necesita un justo título, y un acto ilegal o inconstitucional no lo es, luego de él no se deriva ningún derecho ni procede ninguna situación jurídica que amerite protección jurídica, lo que hace posible por tanto, ser revocado por la administración sin el beneplácito del titular.

Estimamos por el contrario que, como lo determina expresamente el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, estableciendo con él una excepción al deber de la administración de revocar sus propios actos en determinadas circunstancias que le impone el artículo 21 del mismo Decreto, cuando ese acto haya creado una situación jurídica individual o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del titular.

A más de ser estos preceptos claros y terminantes, así lo ha afirmado la jurisprudencia de manera constante e invariable. En este sentido, se cita un fallo del Consejo de Estado de 14 de septiembre de 1937 en el que se dice: "una resolución administrativa de esta naturaleza, definitiva y declaratoria de un derecho, tiene toda la virtud suficiente para causar estado, lo que equivale a decir, que una vez dictada cesa la competencia de la autoridad que la dicta y la administración ya no puede volver sobre sus propios actos, toda vez que estos confieren derechos a terceros. El Gobierno en su función administrativa, no puede modificar sus actos por resoluciones posteriores, cuando ellos han definido una situación jurídica concreta, personal, subjetiva "; y en fallo del mismo Consejo de Estado de l9 de febrero de 1979, es decir, cuarenta años después, lo que demuestra que en ese largo intervalo se ha mantenido constante la jurisprudencia, se lee: " Si la administración produce una declaración de voluntad y crea con ella una situación concreta a favor de una persona natural o jurídica, y posteriormente advierte que ese acto se opone, en forma ostensible, a la Constitución o a la ley, o no está conforme con el interés público o social, o causa agravio injustificado a otra persona, puede revocarlo pero con el consentimiento del respectivo titular, porque de lo contrario tal acto es inmodificable en la vía gubernativa y sólo es posible su anulación por los Tribunales Contencioso-administrativos, mediante el ejercicio de la acción consagrada en el artículo 72 de la Ley 167 de 1941. Es indiscutible, pues, que en ese caso a la administración le está vedada la revocación directa contemplada en el artículo 21 del Decreto 2733 de 1959, pero puede acudir a la jurisdicción contenciosa, por conducto del agente del Ministerio Público o del representante legal de la entidad interesada, en ejercicio de su aptitud jurídica, claramente consagrada, en defensa de la legalidad o de sus intereses económicos vulnerados por el acto que ella misma expidió".

El fundamento de estos preceptos legales y de esta jurisprudencia invariable, como es sabido y se ha repetido, se encuentra en la seguridad jurídica. Acoger otra solución, y darle a la administración la posibilidad incondicional de revocar sus propios actos cuando estos han creado una situación concreta a favor de una persona seria, simplemente, propiciar la arbitrariedad.

Mario Latorre Rueda, Carlos Medellín Forero, Oscar Solazar Chaves.