Norma demandada: ARTICULOS 1 Y 2 DEL DECRETO 3450
INTERVENCION ESTATAL EN ARRENDAMIENTOS
Son exequibles el inciso l9 del artículo 1" y el artículo 2° del Decreto 3450 de 1980. En cuanto al inciso 2° del artículo l9 del mismo Decreto, declárase inhibida para fallar, por haber sido subrogado por el artículo l9 del Decreto 237 de 1981.
N° 18
Corte Suprema de Justicia
Sala Constitucional
Bogotá, D. E., mayo 7 de 1981.
Magistrado ponente: doctor Humberto Mesa González.
Aprobado por Acta número 45 de mayo 7 de 1981.
| REF: |
| Expediente número 840. Normas demandadas: artículos 1° y 2° del Decreto 3450 de 1980, sobre control de arrendamientos. Actor: Alfonso Isaza Moreno. |
El ciudadano Alfonso Isaza Moreno solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 19 y 2° del Decreto 3450 de 1980.
I
Disposiciones acusadas
El texto de las normas acusadas es como sigue:
"Artículo l° Para los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles ubicados en áreas urbanas, distintos a los regulados por el Código de Comercio, celebrados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, prorrógase la congelación de arrendamientos establecida por los Decretos 2770 de 1976, 063 y 2923 de 1977, 2813 de 1978 y 3209 de 1979, basta el 31 de diciembre de 1981.
"Al vencimiento del plazo pactado en tales contratos, el canon mensual respectivo se reajustará en un diez por ciento (10%) y el incumplimiento de su pago constituirá causal de terminación del contrato, previos los trámites del artículo 434 del Código de Procedimiento Civil.
"Artículo 29 El presente Decreto rige a partir del 1° de enero de 1981 y deroga los artículos 2<» y 3 del Decreto 3209 de 1979".
II
Disposiciones violadas y concepto de la violación
El actor señala como violados los artículos 2°, 20, 30, 121 y 120.3 de la Constitución.
Afirma el demandante: "La Rama Ejecutiva del Poder Público, contraviendo (sic) el artículo 55 de la Carta, que también considero violado, pues con el pretexto de reglamentar una ley ordinaria en virtud de la llamada facultad reglamentaria invadió la órbita del Congreso, dispuso que el canon mensual de los arrendamientos se reajustará tan sólo en un diez por ciento, siendo así que, de conformidad con el artículo 1602 del Código Civil, 'todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por el consentimiento mutuo o por causas legales' ".
Luego sostiene "que el incumplimiento de rea. justar ese porcentaje del diez por ciento constituye causal de terminación del contrato, y al prorrogarse inconstitucionalmente la vigencia de decretos anteriores que conllevan el mismo vicio de inconstitucionalidad, el Ejecutivo ba invadido la órbita del Congreso, ba violado el principio de la autonomía de la voluntad que domina nuestro derecho privado" consagrado en el artículo 30 de la Constitución.
En seguida y, con referencia al contrato de arrendamiento, dice que "tiene una causa válida, un objeto lícito que satisface la función social de la propiedad, que genera obligaciones recíprocas y que sólo expira" por las causales del artículo 2008 del Código Civil; por lo cual, agrega que "una rama del Poder Público que no está autorizada para dar por terminado los contratos, lo cual no podría hacerlo ni el mismo legislador aunque hiciera las veces de constituyente, no puede engendrar un derecho nuevo que se sustituya al pactado entre las partes contratantes, lo cual se desprende obviamente del artículo 29 de la misma Carta.
Tal la fundamentación única que puede considerarse relacionada con el negocio, pues las referencias a los derechos humanos, expropiación, estado de sitio, emergencia económica y potestad reglamentaria no son pertinentes.
III
Competencia de la Corte
La Corte es competente para conocer de este negocio, por tratarse de un decreto de intervención, de los indicados en la regla 4ª del artículo 214 de la Constitución.
IV
Concepto del Procurador
El Procurador observa, en primer término, que el decreto demandado fue modificado por el artículo l9 del Decreto 237 de 1981 y adicionado con uno nuevo, por lo cual se referirá sólo a las normas vigentes.
Indica, además, que "de tiempo atrás, y en forma sistemática, en relación primeramente con la ley que dio origen al control de arrendamientos -7a de 1943- y posteriormente acerca de cada uno de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con fundamento en ella, la Corte Suprema de Justicia y, desde luego el Ministerio Público, han tenido que ocuparse del tema".
Y transcribe luego un concepto suyo con ocasión de la demanda de los artículos 1° y 2P del Decreto 3209 de 1979, en el cual, después de hacer referencia a la demanda y fallo de la Ley 7^ de 1943 que dio origen al control de arrendamientos, afirma:
"a)
"b) Con fundamento en la Ley 7ª de 1943, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 46 de 1965, 'por el cual se dictan disposiciones sobre control de precios' y al resolver la Corte sobre la exequibilidad del mencionado Decreto, determinó:
"Dicho de otro modo: los decretos cuyo contenido se ha visto no invalidan las autorizaciones y lineamientos generales sobre intervención económica en punto a especulación, acaparamiento y, sobre todo, señalamiento de precios, que trazan las Leyes cuadros 7ª de 1943 y 155 de 1959, y antes constituyen aplicación de directrices así formuladas. Aquellos decretos evidentemente conciernen a cuestiones de que también se ocupa el 46 de 1965, pero sin contrariar los mandatos fundamentales de las Leyes 7ª y 155 tantas veces citadas. Por consiguiente, y mientras éstas conserven vigor, el Gobierno puede modificar o sustituir las normas expedidas por medio del Decreto 46, de acuerdo con el sistema de regulación instaurado por el artículo 32 de la Carta: necesidad de una ley cuadro sobre orientaciones relativas a la intervención que deba cumplirse, y decreto ulterior del Gobierno dando cuerpo real a las pautas generales del legislador. De esta manera las medidas concretas de intervención que toma el Ejecutivo forman dentro de la órbita constitucional. Y a falta de plazo especial para ejercerlas, ellas son modificables y sustitui-bles para la propia administración cuando las dicte, mientras subsista jurídicamente el troquel de la ley cuadro que las modele' (sentencia de febrero 18 de 1971);
"e) La sentencia del 25 de agosto de 1977, por la cual se declaró exequible el Decreto 2770 de 1976, sobre congelación de arrendamientos urbanos, reafirmó la conformidad de las disposiciones en él contenidas con la Constitución y la vigencia de la Ley 7ª de 1943, así:
" 'Esas nuevas medidas encajan dentro de las facultades de intervención concedidas por el parágrafo del artículo 3° de la Ley 7ª de 1943'.
"Como puede deducirse, los fundamentos de la violación esgrimidos por el actor, han sido tratados, analizados y definidos por la Corte Constitucional ; el artículo 32 de la Carta, génesis del intervencionismo de Estado y de las leyes cuadro en que se desarrolla, sigue formando parte del Código Superior; la Ley 7^ de 1943 conserva su vigencia; y, las disposiciones demandadas del Decreto 3209 de 1979 constituyen una nueva utilización por el Ejecutivo, dentro del marco legal, de las facultades que en materia de control de precios de los arrendamientos de habitaciones y locales urbanos le fueron otorgadas" (concepto número 435, junio 17 de 1980).
V
Consideraciones de la Corte
Primera. Como lo consigna el Procurador, el Decreto demandado fue modificado parcialmente por el 237 del 2 de febrero de 1981, cuya expedición se produjo, admitida ya la demanda, y cuando el negocio se encontraba en la Procuraduría. La modificación, deja sólo vigente el artículo l9, inciso 1°, al cual se contraerá el examen de constitucionalidad.
Segunda. Acertadamente anota el Procurador, que en forma sistemática se han venido demandando todos los decretos relacionados con el con. trol de arrendamientos expedidos con fundamento en la Ley 7ª de 1943, la cual autorizó al Gobierno, entre otras cosas, "para dictar medidas necesarias a fin de establecer el control de arrendamientos de habitaciones y locales urbanos ' ' y que fue declarada exequible por sentencia del 30 de mayo de 1948. Lo fueron también, entre otros, los Decretos 2770 de 1976, "por el cual se dictan disposiciones sobre control de precios de los arrendamientos en las áreas urbanas", por sentencia de 25 de agosto de 1977; 2923 de diciembre 20 de 1977, "por el cual se prorroga la vigencia y se complementan los Decretos 2770 de 1976 y 63 de 1977, sobre control de arrendamientos en áreas urbanas", por sentencia de 3 de agosto de 1978, y 3209 de diciembre 28 de 1979, "por el cual se prorroga la vigencia y se modifican los Decretos 2770 de 1976, 063 de 1977 y 2813 de 1978 "sobre congelación de precios de arrendamientos en áreas urbanas", por sentencia de 26 de agosto de 1980, la cual, entre otras consideraciones, hizo las siguientes:
"1ª La enmienda constitucional de 1936 estableció que las autoridades de la República están instituidas, entre otros fines, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 16). Que la propiedad es una función social que implica obligaciones (artículo 30). Y consagró también el intervencionismo del Estado 'por medio de leyes' en las empresas públicas o privadas para racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas (artículo 32).
"2ª En vista de las dificultades doctrinales a que dio lugar la locución 'por medio de leyes' -y que determinaron la inexequibilidad de buena parte de las disposiciones sobre regulación de la industria bananera (Ley 125 de 1937)-, el constituyente de 1945 la sustituyó por la de que aquella intervención la haría el Estado 'por mandato de la ley'.
"3ª Para el ejercicio de la potestad intervencionista en materia de arrendamiento de habitaciones y locales urbanos, el Congreso expidió la atrás citada Ley 7^ de 1943, contentiva de autorizaciones al Gobierno para el indicado fin".
Tercera. Para el caso conviene transcribir uno de los pasajes de la sentencia de la Corte, al fallar sobre la Ley 7ª de 1943, sobre control de arrendamientos, reproducida en fallo relativo a uno de dichos decretos:
"Se halla por tanto el intérprete -en el caso presente la Corte- en presencia de un mandato intervencionista que satisface las exigencias constitucionales, porque contiene un ordenamiento claro del Congreso de llevar a efecto una intervención sobre control en el precio de los arrendamientos para impedir la especulación indebida, y delimitado en su radio y en su finalidad, pues no abarca otros propósitos distintos del de evitar especulaciones, ni otros puntos respecto del arrendamiento diferentes al control de precios.
"En desacuerdo la Corte con la demanda y con el concepto del señor Procurador General de la Nación, al estimar que la disposición acusada es inexequible por contraria al estatuto, en cuanto implica concesión al Gobierno de facultades extraordinarias para modificar la legislación civil sobre arrendamientos, considera que el parágrafo del artículo 39 de la Ley 7ª de 1943 entendido como lo entiende la Sala Plena, se amolda a las exigencias que el Estatuto Fundamental previene respecto de los ordenamientos legales de intervención. El mandato legal de que aquí se trata no se otorgó pro tempore, por tiempo limitado, sino que es de carácter permanente y ello sólo es bastante para que aparezca claro que no envuelve una autorización de facultades extraordinarias de las contempladas por el numeral 12 del artículo 76 de la Carta. La facultad consignada en el parágrafo acusado es por su índole de intervención, de las que permite el artículo 32 de la Carta, pues se confiere para que actuando el Estado por sus varios órganos realice el equilibrio económico que haga racional el aprovechamiento de la riqueza que se crea y moviliza por el esfuerzo humano aplicado a proveer a los habitantes de las poblaciones de habitaciones y locales urbanos. Y porque el mandato legal ha de verse conferido concreto y delimitado a la acción del Gobierno sobre los precios de arrendamientos" (sentencia de agosto 3 de 1978).
Cuarta. Como antes se indicó, todos los decretos dictados por el Gobierno por mandato de la Ley 7* de 1943, prorrogando el control de arrendamientos, han sido demandados y declarados exequibles por encontrarse ajustados a dichas facultades. Para no abundar en mayores razonamientos, bastará reproducir lo dicho por la Corte sobre el particular, en pasaje que ha servido de apoyo a las últimas tres de sus decisiones, sobre esta materia :
"La potestad de intervenir de tal modo atribuida a la administración, dura tanto como la ley que la confiere. Si ésta -y así ocurre de ordinario-, no fija término al uso de las facultades correspondientes, la competencia del Ejecutivo carece de plazo. El Gobierno queda así capacitado para dictar reglas de intervención en las materias determinadas en la ley, por lapso indefinido. De consiguiente el propio Ejecutivo se halla en aptitud de cambiar, de modificar, de sustituir unos decretos de intervención por otros, con fuerza legal, sin agotar su capacidad normativa. En este aspecto es de indicar una diferencia entre la intervención autorizada de conformidad con los artículos 32 y 76-11 de la Carta, cuando la ley no señala término para su ejercicio, y la misma posibilidad de intervenir, cuando viene de las precisas y temporales facultades extraordinarias que consagra el numeral 12 del artículo 76 del cuerpo constitucional. En esta última contingencia, las facultades tienen que darse por tiempo limitado y por ende, el Gobierno puede dictar decretos extraordinarios equivalentes a una ley cuadro de intervención, pero dentro de este término" (marzo 3 de 1971).
Quinta. En cuanto a modificaciones de las causales de terminación del contrato de arrendamiento previstas en el artículo 2008 del Código Civil -como lo anota el Procurador-, "es claro que se han producido como consecuencia necesaria y directa de la intervención del Estado a través de la Ley 79 de 1943, lo que en forma alguna hace inconstitucional las disposiciones que de ella se derivan, puesto que las normaciones contenidas en los códigos pueden ser modificadas por otras con jerarquía de ley, bien por el Congreso o por el Gobierno Nacional, debidamente autorizado por aquél".
Sexta. Exequibles, tanto la Ley 7^ de 1943, como los decretos que periódicamente se han venido dictando hasta la fecha, y de contenido si milar al demandado, puede concluirse que al actor no le asiste razón válida para invocar la violación de los artículos 2°, 20, 32, 55 de la Carta, respecto al Decreto demandado, porque en este caso repite los cargos formulados anteriormente y que no fueron encontrados válidos para la Corte.
Y, por último, respecto al inciso 2° del artículo l° del Decreto demandado y el cual fue posteriormente subrogado, la Corte se abstiene de considerarlo, ya que ha sido doctrina reiterada suya, la de contraer el juicio de constituciona-lidad exclusivamente a las normas vigentes.
Las referencias improcedentes al estado de sitio, emergencia económica, poder reglamentario, expropiación, no son pertinentes al caso.
En virtud de las consideraciones precedentes, oído el Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-,
Decide:
1° Son exequibles el inciso l9 del artículo l9; y el artículo 2° del Decreto 3450 de 1980.
2° En cuanto al inciso 2° del artículo l9 del mismo Decreto, declárase inhibida para fallar, por haber sido subrogado por el artículo 1° del Decreto 237 de 1981.
Copíese, publíquese, comuniqúese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Vélez García
Presidente.
Humberto Mesa González, Mario Latorre Rué. da, Manuel Gaona Cruz, Carlos Medellín Forero, Ricardo Medina Moyano, Oscar Solazar Chaves, Servio Tulio Pinzón.
Luis F. Serrano A.
Secretario.