300Corte SupremaCorte Suprema30030001685837Ricardo Medina Moyano198128/04/1981837_Ricardo Medina Moyano_1981_28/04/198130001685UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES Exequible el inciso 39 del artículo l9 del Decreto 1050 de 1968. N°16 Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional Bogotá, D. E., abril 28 de 1981. Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano. Aprobado por Acta número 41 de abril 28 de 1981. REF: 1981
Alfonso Charria AnguloINCISO 3 ARTICULO 1 DEL DECRETO EXTRAORDINARIO NUMERO 1050 DE 1968Identificadores30030001686true73571Versión original30001686Identificadores

Norma demandada:  INCISO 3 ARTICULO 1 DEL DECRETO EXTRAORDINARIO NUMERO 1050 DE 1968


UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES

Exequible el inciso 39 del artículo l9 del Decreto 1050 de 1968.

N°16

Corte Suprema de Justicia

Sala Constitucional

Bogotá, D. E., abril 28 de 1981.

Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano.

Aprobado por Acta número 41 de abril 28 de 1981.

REF:

Expediente número 837. Norma acusada: inciso 39 del artículo l9 del Decreto extraordinario número 1050 de 1968. "Unidades Administrativas Especiales". Actor: Alfonso Charria Angulo.

I

La acción

El ciudadano Alfonso Charria Angulo, en uso del derecho que le concede el artículo 214 de la Constitución Política de Colombia, solicita a la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, que declare la inexequibilidad del inciso 31 del artículo 1° del Decreto extraordinario número 1050 de 1968.

II

La norma impugnada

El texto de la norma impugnada es como sigue:

"DECRETO NUMERO 1050 DE 1968

"(julio 5)

"por el cual se dictan normas generales para la reorganización y funcionamiento de la administración nacional.

"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967, y

"Considerando:

"Que conforme con los objetivos de la Ley 65 de 1967, y para lograr la ordenación racional de los distintos servicios y preservar su uniformidad técnica, es preciso señalar las normas generales que deben orientar la reorganización 5 el funcionamiento de las diferentes dependencias de la administración nacional,

"Decreta:

"Artículo 1°.

"Además, el Gobierno, previa autorización legal, podrá organizar unidades administrativas especiales para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario".

III

Las normas violadas

Considera el demandante que la disposición transcrita es violatoria de los artículos 76-12, 118-8, 132 y 76-9 y 10 de la Carta,

IV

Los fundamentos de la violación

En el numeral I de la demanda, se alude a los "antecedentes constitucionales y legales" del Decreto 1050 de 1968, y- para ello se reproduce el artículo l9 de la Ley 65 de 1967 en cuya letra i) se encuentran precisamente las facultades utilizadas por el Presidente de la República para expedir la norma sometida a la revisión de la Corte. Afirma el ciudadano demandante que, de

acuerdo con aquella ley, "se otorgaron facultades al Presidente para dictar normas de carácter particular, no general", y que "el ámbito de aplicación de tales facultades quedaba restringido al marco institucional vigente en el momento, ya que no se le facultaba para crear entidades o suprimirlas, sino para ejercer tal función respecto de las ya existentes en la Rama Ejecutiva y en los institutos descentralizados e igualmente para descentralizar el funcionamiento de oficinas de la administración, esto es de repartimientos ya existentes, pero no proveer en forma general en esta materia".

El autor de la demanda cita enseguida jurisprudencias de la Corte Suprema de Justicia, relacionadas con el alcance de las normas que desarrollen facultades extraordinarias conferidas por el Congreso, y del Consejo de Estado acerca del significado de los artículos 76-9 y 120-21 de la Constitución.

Más adelante se afirma en la demanda: "La norma acusada crea un nuevo tipo de repartimiento administrativo denominándolo 'Unidad Administrativa Especial' que ni es parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, en el sentido constitucional anotado ni puede calificarse con (sic) empresa o instituto descentralizado, dentro de la clasificación legal recién traída a cuento". De donde, agrega, "si ni aún el legislador puede ejercer las funciones de que tratan los ordinales í* y 10 de la Carta (no dice de cuál artículo, pero se supone que es del 76) sino respecto de los organismos en ellos enumerados, mal puede pensarse que el Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias pueda gozar de poderes superiores". La síntesis de las razones aducidas por el actor se encuentra en estas finales afirmaciones suyas: "El Gobierno Nacional no se hallaba facultado para crear un tipo de ente ajeno a la organización constitucional del país y disponer la forma y modalidades de su acción. Las facultades se precisaron en la reorganización de descentralización de la administración nacional existente al momento de expedición de la ley de autorizaciones. No podía el Presidente por medio de ella dotar de categoría jurídica a las llamadas "Unidades Administrativas Especiales" sin invadir la competencia del Congreso y, eventualmente la del propio constituyente".

V

El concepto de la Procuraduría

El Procurador General de la Nación en su concepto de rigor afirma que el Presidente de la República sí estaba facultado para introducir cambios en la organización interna de los Ministerios y Departamentos Administrativos, "dado que tales organismos conformaban, según el Decreto 550 de 1960, vigente en ese momento, junto con la Presidencia y los establecimientos públicos, la Rama Ejecutiva del Poder Público. Si bien es cierto que no podía el Presidente en virtud de las facultades extraordinarias crear una nueva estructura incorporando entes diferentes a los ya establecidos, estaba ampliamente facultado para aplicar la reorganización en las dependencias existentes".

Considera el Procurador que, aun cuando la norma demandada habla de "Unidades Administrativas Especiales", su funcionamiento está referido exclusivamente a los Ministerios y Departamentos Administrativos". Y termina con esta afirmación: "En manera alguna pueden catalogarse las "Unidades Administrativas Especiales como nuevas entidades dentro de la estructura administrativa del Estado y aunque gozan de cierta libertad funcional y financiera, no están dotadas de independencia plena que les permita actuar autónomamente, por lo que no pasan de ser satélites creados para cumplir funciones especiales y, por tanto, susceptibles de ser creadas con apoyo en las autorizaciones recibidas".

Consecuente con lo anterior, el Procurador solicita se declare exequible la norma sub judice.

VI

Consideraciones de la Corte

1ª La Administración Pública, cuya suprema autoridad dentro del sistema constitucional colombiano de marcada inclinación presidencia-lista es el Presidente de la República, proyecta su actividad, ora en forma centralizada, a través de dependencias directas, ya a través de organismos descentralizados, por servicios o regionalmente.

En tales condiciones se evidencian en el orden aludido los fenómenos conocidos como la desconcentración y la descentralización del poder, en el marco de los cuales realiza el Estado moderno, la hipertrófica multiplicidad de funciones, que exige el cumplimiento de sus fines progresivos.

La letra y el espíritu de tales reformas, apuntó dentro del citado propósito de modernización de la Administración Pública, a la estructuración de dos niveles de instituciones dentro de aquélla. De una parte unos organismos o instituciones principales u ordinarios, constituidos por la Presidencia de la República, los Ministerios y los Departamentos Administrativos; y de otra, unos organismos secundarios o especiales, constituidos a su turno, por los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales o comerciales del Estado, previstos todos ellos en los ordinales noveno y décimo del artículo 76 de la Carta Fundamental.

2ª Estos organismos previstos por la Constitución, se complementan hoy por las superintendencias y por los llamados Fondos Rotatorios o simplemente Fondos, y finalmente por las Unidades Administrativas Especiales, dentro de la estructuración final adoptada por la citada reforma administrativa de mil novecientos sesenta y ocho, la cual como es bien sabido, tuvo su origen en la Ley 65 de 1967, cuyo artículo l9 otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias a fin de:

"Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales, y acordar autonomía y. descentralizar el funcionamiento de las oficinas de la administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines".

En desarrollo de tales facultades se dictaron entre otros el Decreto 1050 de 1968, por el cual se adoptaron "normas generales para la organización y el funcionamiento de la Administración Nacional", con el propósito consiguiente de "lograr la ordenación racional de los distintos servicios y preservar su unidad técnica", según reza el único considerando del mismo.

Fue así como el artículo primero de este Decreto dispuso lo siguiente:

"Artículo 1° Ve la integración de la Bamia Ejecutiva. La Rama Ejecutiva del Poder Público, en lo nacional, se integra con los siguientes organismos:

a) Presidencia de la República

b) Ministerios y Departamentos Administrativos

c) Superintendencias, y

d) Establecimientos públicos.

La Presidencia de la República y los Ministerios y Departamentos Administrativos son los órganos principales de la administración; los demás les están adscritos y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley, bajo la dirección y control de aquellos".

Y, como aspecto novedoso, que venía a satisfacer necesidades registradas por la administración, las cuales por lo menos en parte se habían cristalizado en la existencia dé las superintendencias y de los fondos, el tercer inciso del citaido artículo contempló otra entidad, a la cual se le dio el nombre de Unidad Administrativa Especial. El texto del inciso mencionado ciertamente dispone:

"Además, el Gobierno, previa autorización legal podrá organizar unidades administrativas especiales para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidas al régimen administrativo ordinario". Debe igualmente observarse que el siguiente inciso concluye ordenando que:

"Como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal, y con representantes de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley o el Gobierno determinen. En el acto de Constitución se indicará a cuál de los entes administrativos ordinarios quedarán adscritos tales organismos".

3ª De conformidad con lo anterior se tiene, que las características fundamentales de las aludidas Unidades Administrativas Especiales, son las siguientes:

a) Requieren para su creación previa autorización legal;

b) Tienen como finalidad la atención de programas propios ordinariamente de un Ministerio o un Departamento Administrativo;

c) Los programas anteriores en razón de su naturaleza o de los recursos utilizados por ellos, deben estar sometidos a un régimen administrativo especial, y

d) El acto que las cree debe determinar los entes administrativos ordinarios de los cuales harán parte.

Es conveniente tener en cuenta que, la adscripción y la vinculación en el contexto actual de la doctrina administrativa, expresiones empleadas en varias oportunidades por el citado artículo 1° del Decreto 1050 de 1968, destacan el hecho de que ciertos entes administrativos deben estar unidos por una especie de eslabón indispensable, con los órganos principales de la administración, lo cual evidencia la preocupación del legislador, a fin de evitar la existencia de entidades independientes, sometiéndolas siempre a la estructura fundamental ya mencionada y dándose a ésta por lo tanto una vertebración sólida y coherente. De este mismo criterio es dable deducir que la creación de las unidades administrativas especiales como partes, como verdaderas dependencias de un Ministerio o de un Departamento Administrativo, se concibió con el propósito de evitar en el futuro la existencia de piezas sueltas dentro del engranaje de la administración y cuya actividad corresponde a necesidades sobrevinientes dentro de la problemática que debe afrontar dinámicamente la administración moderna.

Lo anterior permite concluir en forma diáfana, que las Unidades Administrativas Especiales, tanto desde el punto de vista de las funciones a ellas atribuidas, como desde el punto de vista de su organización y régimen, forman parte de la estructura, bien de los Ministerios, ora de los Departamentos Administrativos, en calidad de simples dependencias. Las entidades cuestionadas, no están pues ni adscritas ni vinculadas a la administración central, son la administración misma

Como consecuencia de lo anterior encuentra la Corte que, previstos los Ministerios y los Departamentos Administrativos, como instituciones ordinarias de la administración pública en el artículo 76.9 de la Constitución, no resultaba por lo tanto ni técnico ni conveniente, contemplar expresamente en su texto organismos especiales o secundarios, engastados como ya se dijo, por su organización y las funciones a ellos atribuidas, dentro de las ya citadas instituciones principales u ordinarias.

Determinada en esta forma la verdadera naturaleza de las Unidades Administrativas Especiales, lo mismo que su ubicación en la estructura general de la Administración Nacional, la actividad del Ejecutivo en el presente caso, no desbordó en ningún momento las facultades a él trasladadas por el Congreso.

El Congreso en consecuencia, dentro de sus atribuciones o el Presidente de la República supuestas las facultades extraordinarias otorgadas por el primero, pueden crear, sin que ello conlleve agravio alguno de la Constitución, las tantas veces citadas Unidades Administrativas Especiales.

Desde este punto de observación, no resulta aceptable el cargo de inconstitucionalidad formulado por la demanda, por lo cual la Corte declarará la exequibilidad de la norma.

VII

Decisión

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y escuchada la Procuraduría General de la Nación,

Resuelve:

Declárase exequible, por no ser violatorio de la Constitución Nacional, el inciso tercero del artículo l9 del Decreto extraordinario número 1050 de 1968, cuyo texto es el siguiente:

"Además, el Gobierno, previa autorización legal, podrá organizar unidades administrativas especiales para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o de un Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario".

Cópiese, publíquese, comuniqúese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Télez García

Presidente.

Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, Carlos Medellín (con salvamento de voto), Humberto Mesa González, Ricardo Medina Moya.no, Servio Tulio Pinzón Duran, Oscar Salazar Chaves.

Luis F. Serrano A.

Secretario.

Salvamento de voto

El suscrito Magistrado se permite disentir respetuosamente del fallo proferido en el proceso de jurisdicción constitucional contra el inciso 3° del artículo 1° del Decreto extraordinario número 1050 de 1968 (Radicación número 837) por las siguientes razones:

Primera. La Constitución Política de Colombia en su artículo 76 dispone que es función del Congreso hacer las leyes (cláusula general de competencia); y en el numeral 9° del mismo se refiere a las que tengan como objeto el sistema administrativo de la nación. Su objetivo está precisado en estos términos: "Determinar la estructura de la Administración Nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales".

El numeral 10 del mismo artículo 76 agrega que corresponde también al Congreso "regular los otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en los artículos 62, 132 y demás preceptos constitucionales; expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas industriales o comerciales del Estado, y dictar las normas correspondientes a las carreras administrativa, judicial y militar".

De conformidad con el artículo 132 del Código Superior, es propia de la ley la determinación del número, la nomenclatura y la precedencia de los Ministerios y los Departamentos Administrativos; y propia del Presidente de la República la distribución de los negocios según sus afinidades entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos.

De acuerdo con lo anterior, la Carta tiene genéricamente determinados los organismos que integran la Administración Nacional, a los que denomina Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos. Alude también, en una ordenación diferente, a las Corporaciones Autónomas Regionales, las Sociedades de Economía Mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado.

Segunda. Por medio de lo dispuesto en el literal i) del artículo 1° de la Ley 65 de 1967, el Congreso dotó de facultades extraordinarias al Presidente de la República para:

"Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales, y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de las oficinas de la administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines".

En uso de tales facultades, el Presidente expidió el Decreto 1050 de 1968, "por el cual se dictan normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la Administración Nacional". En su único considerando se explica que el fin del Decreto es el de "lograr la ordenación racional de los distintos servicios y preservar su unidad técnica", para lo cuál "es preciso señalar las normas generales que deben orientar la reorganización y el funcionamiento de las diferentes dependencias de la Administración Nacional". Se trata, pues, de un estatuto de los que suelen distinguirse con el nombre de "Ley mareo".

El artículo 1® del referido Decreto, cuyo inciso 3°, es el acusado, dispone:

"De la integración de la Rama Ejecutiva. La Rama Ejecutiva del Poder Público, en lo nacional, se integra con los siguientes organismos:

a) Presidencia de la República

b) Ministerios y Departamentos Administrativos

c) Superintendencias, y

d) Establecimientos públicos.

"La Presidencia de la República y los Ministerios y Departamentos Administrativos son los órganos principales de la administración, los demás les están adscritos y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley, bajo la dirección y control de aquéllos.

"Además, el Gobierno, previa autorización legal, podrá organizar unidades administrativas especiales para la más adecuada atención, de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario" (la subraya se utiliza para destacar la norma demandada).

"Como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal, y con representantes de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley o el Gobierno determinen. En el acto de constitución se indicará a cuál de los entes administrativos ordinarios quedarán adscritos tales organismos.

"Pa/rágrafo. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta están vinculadas a la administración y sujetas a su orientación, coordinación y control, en los términos de las leyes y estatutos que las rijan".

En la misma sección del Decreto 1050 de 1968, o sea en su Capítulo I, se encuentran definidos los organismos ordinarios de la Administración Pública Nacional, que son los mismos determinados por la Constitución, así: la Presidencia de la República en el artículo 2<¡); los Ministerios y Departamentos Administrativos, en el 39; y como adscritos o vinculados: los establecimientos públicos, en el 5$; las empresas industriales y comerciales del Estado, en el 6°; las sociedades de economía mixta, en el 89. Solare las superintendencias, artículo 4°, se establece que "son organismos adscritos a un Ministerio que, dentro del marco de la autonomía administrativa y financiera que les señala la ley, cumplan algunas funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, y las que la ley les asigna". Sea el momento de recordar, a este propósito, que la Corte, al resolver la acusación formulada contra el artículo que se acaba de transcribir del Decreto 1050 de 1968, determinó su exequibilidad, con apoyo, entre otras, en la siguiente consideración: "Ejercida la facultad de delegar, cuando ello se hace en cabeza de alguno de los Ministros del Despacho, éste puede cumplirla directamente, o por medio de sus dependencias, entre las cuales se encuentran las superintendencias de que trata el artículo 49 acusado, el cual, como se ve, en vez de violar el artículo 135 de la Carta, puede, al contrario, contribuir a darle operancia.

Ni se olvide, como sí lo recuerda el Procurador, que la natural vinculación de las superintendencias contemplada en el artículo 4° acusado respecto de los Ministerios a los cuales se adscriban, resalta si se tiene en cuenta que los actos que ellas llegaren a dictar estarían sujetos, de acuerdo con las reglas generales sobre vía gubernativa, al recurso de apelación ante el respectivo Ministro, "quien, en esta forma, anota el Procurador, actúa como inmediato superior jerárquico del Superintendente". Es el Ministro quien, en definitiva, ha de dirigir, encauzar y ejercer, a través de una Superintendencia, y cuando así lo estime conveniente, la delegación que le pueda conferir el Presidente" (sentencia de fecha 22 de enero de 1970, Gaceta Judicial, número 2338 bis, tomo CXXXVII bis, página 23).

Prosigue en el Decreto 1050 la determinación de normas estructurales para la organización interna de las entidades que informan la Administración Pública. En el Capítulo II se encuentran las relativas a los Ministerios y Departamentos Administrativos, con sus posibles consejos superiores, sus oficinas jurídicas y de planeación y sus unidades ejecutivas: Secretarías Generales, divisiones, secciones, grupos. Trátase también de la delegación interna de funciones, de los servicios administrativos internos y de las superintendencias.

El Capítulo III contempla lo propio: "para la organización y el funcionamiento de los organismos descentralizados": Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Allí también lo concerniente a la creación de sociedades por dichos organismos. Por último, el Capítulo IV versa sobre las delegaciones posibles para celebrar contratos, la coordinación e integración seccional de los servicios y las comisiones de estudio o grupos de trabajo.

Tercera. En la práctica a veces ocurre que el legislador, al dar origen a nuevos organismos de la administración, los distingue con nombres diferentes a los utilizados por la Constitución. En tales casos su identidad no depende de las denominaciones con que se les llame, sino de la identificación de los elementos constitutivos atinentes a la naturaleza jurídica, los objetivos, las funciones, el grado de autonomía, la personería, el patrimonio, y demás aspectos propios de cada tipo de entidad. El Decreto 1050 de 1968 precisamente hace la especificación de tales elementos, por ejemplo cuando se refiere a los establecimientos públicos (artículo 59), de los cuales dice que deben tener personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Et sic de caeteris. Por manera que en los casos a que se hace referencia, las dudas que surjan acerca de la índole de una dependencia o entidad administrativa deben resolverse mediante la confrontación de sus elementos constitutivos con los propios de cada tipo de organismo, a la luz de los preceptos constitucionales y las normas legales que los desarrollan. Un organismo llamado con nombre distinto a los que en éstos se utilizan, bien puede ser establecimiento público, verbi gratia, como lo son la mayoría de los denominados institutos, y hasta ciertas universidades.

Lo que importa verdaderamente al interés constitucional es que todo organismo de la Administración Pública corresponda al esquema de ella trazado por el constituyente, a fin de evitar que se creen y organicen cuerpos extraños, con detrimento de la unidad orgánica y técnica en el ente administrativo general que la Carta contempla. Justamente la necesidad sentida de que el Estado pudiera tener para determinados fines corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales o comerciales, requirió de toda una reforma constitucional, porque el anterior esquema estructural de la administración, tal como la Carta lo tenía establecido, no le permitía al legislador crear estas clases de organismos. El mismo propósito de mantener la unidad de la administración se advierte en la generalidad del estatuto cuyo artículo 1°, inciso 3°, es materia sub judice, cuando señala como organismos principales a la Presidencia de la República, los Ministerios y los Departamentos Administrativos, y en cuanto a los demás determina que "les están adscritos"; y cuando al referirse a las empresas industriales y comerciales del Estado, y a las sociedades de economía mixta, dispone: "están vinculadas a la administración". De tal manera se quiso dejar explícito el objetivo del Decreto-ley número 1050 de 1968, del cual, al ser tratado en su parte motiva, se explica que consiste en "lograr la ordenación racional de los distintos servicios y preservar su unidad técnica". Todo ello muy ceñido al esquema constitucional de la Administración Pública.

Ctiarta. No obstante lo anterior, el estatuto contenido en el Decreto 1050 de 1968, incluye como inciso 3° del artículo l9 la norma que es objeto del presente proceso de jurisdicción constitucional. Según ella, el Gobierno, que en uso de facultades extraordinarias lo expide y precisa en él los órganos de la Administración Pública, puede además crear un tipo singular de organismos a los que denomina "Unidades Administrativas Especiales", previa autorización legal, como es natural por tratarse de una ley marco. De acuerdo con tal disposición facultativa, la finalidad de ellas es la de brindar una atención "más adecuada" a determinados programas que ordinariamente corresponden a los Ministerios o a los Departamentos Administrativos, pero que no deban someterse "al régimen administrativo ordinario" en razón de su naturaleza o del origen de sus recursos.

El inciso aludido es, como se .sabe, el tercero del artículo 1°, el cual contiene cuatro incisos y un parágrafo. En el primero se fija la integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público con la Presidencia de la República, los Ministerios y Departamentos Administrativos, las Superintendencias y.los Establecimientos Públicos; en el segundo se dice que de, éstos los tres primeros son los principales de la administración y que los demás les están adscritos; en el cuarto se refiere a organismos consultivos o coordinadores temporales o permanentes; y en' el parágrafo a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economía

Mixta. De manera que al expresar el Decreto que además el Gobierno podrá organizar "Unidades Administrativas Especiales", ello significa que éstas vienen a aumentar el número y la clase de los otros organismos contemplados por el artículo l9 que son los mismos previstos en la Constitución.

Adviértase que el inciso 2° del artículo 1° relaciona los organismos que integran la Rama Administrativa del Poder Público, a saber: La Presidencia de la República, los Ministerios y Departamentos Administrativos, las Superintendencias y los Establecimientos Públicos. De los tres primeros dice que son los principales, y de "los demás", o sea de las Superintendencias y de los Establecimientos Públicos, que les están adscritos, obviamente a aquéllos. En el inciso 49 trata de organismos consultivos o coordinadores, de los que predica que serán también adscritos. Y en el parágrafo, se refiere a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta, las cuales "están vinculadas" a la administración. Adscritos o vinculados los anteriores organismos, lo cierto es que a través de estas expresiones se les inserta en la administración o se les aproxima a ella, en mayor o menor grado,-y en beneficio de su unidad estructural y funcional. Pero no ocurre lo mismo con las Unidades Administrativas Especiales, las cuales están consideradas en un inciso aparte, diferente de aquel en el cual se encuentran "los demás", en la relación de organismos que forman la Rama Ejecutiva. Como tampoco son "los demás" los considerados en el inciso 4° y en el parágrafo, de los cuales se afirma que son adscritos unos (los del 49) y vinculados otros (los del parágrafo). De donde las Unidades Administrativas Especiales, a las que se refiere específicamente y por separado el inciso 3 sub judice, ni son adscritas ni son vinculadas a la administración, debido a lo cual han quedado sin nexo con ella, porque no están ni dentro de sus organismos principales ni dentro de sus adscritos o vinculados, en detrimento de la unidad anunciada por la ley "conforme con los objetivos de la Ley 65 de 1967 y para lograr la ordenación racional de los distintos servicios y preservar su uniformidad técnica".

De acuerdo con la norma acusada, se tiene que el objeto de las labores de las Unidades Administrativas Especiales está en ciertos programas que son propios de los Ministerios o de los Departamentos Administrativos ordinariamente, es decir, por lo general, pero que de manerá extraordinaria, o sea por excepción, se colocan bajo un régimen diferente del administrativo ordinario, mediante su localización en Unidades Administrativas Especiales para su atención más adecuada. Se opera entonces un desplazamiento de tales programas de su lugar propio y de su régimen ordinario a un organismo excepcional y con un régimen extraordinario. Lo excepcional del organismo denominado Unidad Administrativa Especial, consiste precisamente en que no corresponde a ninguno de los órganos administrativos que informan la estructura constitucional de la Administración Pública en sus dos órdenes; el principal de la Presidencia de la República, los Ministerios y los Departamentos Administrativos, y el accesorio (porque accede a éste como adscrito o como vinculado) de los Establecimientos Públicos, las Superintendencias, las Sociedades de Economía Mixta, las Empresas Industriales o Comerciales del Estado y las Corporaciones Autónomas Regionales. Y no sólo resulta excepcional este nuevo organismo por el aspecto de la estructura ordinaria de la Administración Nacional, que es la prevista en el artículo 76-9 y 10 de la Carta, sino que también tiene carácter de excepción el régimen de los asuntos que se les pueden asignar; los cuales, con las palabras del texto legal demandado, son aquellos que "no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario" o, lo que es lo mismo, al régimen de los órganos ordinarios de la Administración Pública, principales, adscritos o vinculados.

Quinta. La facultad otorgada por el constituyente al legislador en el artículo 76-9 de la Carta, consiste en que éste puede hacer la fijación de la Estructura de la Administración Nacional pero no de manera indiscriminada, sino mediante, es decir, por medio de la creación de aquellos organismos que la Constitución tiene previstos. La atribución constitucional del Congreso encuentra su límite objetivo en éstos. Ello significa que el legislador al ejercer tal poder con relación a la Administración Pública, ha de circunscribir sus actos que impliquen creación de organismos administrativos a los que el constituyente ha dejado indicados como unidades de la Administración Nacional. No podría dar origen a otros diferentes y de distinta naturaleza, aunque sí le es posible crear los que ostenten la misma de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos, así como expedir los estatutos básicos de las Corporaciones Autónomas Regionales, las Sociedades de Economía Mixta y las Empresas Industriales o Comerciales del Estado. A propósito de estos organismos, claro es, puede así mismo regular todo lo relacionado con su organización interna estructural y funcional. De donde una ley que ordene crear organismos diferentes, introduciría excepciones para las cuales no está autorizado el Congreso, ni podría él, por consiguiente, trasladar al Presidente de la República facultad de la cual carece.

Sexta. Lo ocurrido en el caso sub lite es que la Ley 65 de 1967, en el literal i) de su artículo 1°, facultó al Presidente para "suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en los institutos y empresas oficiales, y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de las oficinas de la administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines". La norma es precisa en todos sus aspectos, y comprende dos tipos de facultades: una atinente a las dependencias y empleos que permite crear, fusionar o suprimir en la Rama Ejecutiva del Poder Público, que es la residencia central de la administración, y en los institutos y empresas oficiales; y otra que autoriza descentralizar las oficinas de la administración o concederles autonomía. En ambas eventualidades la norma está referida a los organismos de la Administración Nacional, que son, como se ha visto, los que integran su estructura prevista en la propia Constitución Política. Pero esas facultades nunca contemplaron la posibilidad de que el Presidente creara organismos extraños a tal estructura, es decir, dependencias extraordinarias, por hallarse por fuera de las ordinarias de ella, como es el caso de las Unidades Administrativas Especiales. No solamente las facultades de la ley así no lo hicieron, sino que, de haber dado tal poder al Presidente, habrían resultado extralimitando las funciones propias del legislador en esta materia.

En su concepto el Procurador reconoce la índole excepcional y extraordinaria de las Unidades Administrativas Especiales, en estos términos: "La existencia de ciertas actividades o programas propios de los organismos antes enunciados, que por razones especiales, como son la naturaleza de la actividad o el origen de los recursos utilizados, tienen carácter excepcional, por lo que se hace necesario darles tratamiento también de excepción, independizarlos del funcionamiento corriente del Ministerio o Departamento Administrativo del cual forma/n parte" (subraya la Corte). Y agrega que "no pasan de ser satélites creados para cumplir funciones especiales".

Con referencia a estas opiniones resulta conveniente anotar que en lugar alguno del Decreto 1050 de 1968 se indica que las Unidades Administrativas Especiales forman parte de los Ministerios o los Departamentos Administrativos. De haberlo hecho, el problema constitucional habría quedado en parte resuelto. Pero, como se ha visto, tampoco se dispuso siquiera que fueran entidades adscritas o vinculadas. De donde las Unidades Administrativas Especiales quedaron por fuera de toda adscripción o vinculación, y por fuera también de los Ministerios y Departamentos Administrativos, ya que no figuran en la sección de la ley que determina sus dependencias o partes. Por lo demás, la nueva figura denominada "satélites creados para cumplir funciones especiales", corrobora la extrañeza de estos organismos con respecto a los que la Constitución contempla y que la ley puede organizar o reorganizar.

De todo lo anterior se deduce que el Presidente de la República, al incluir el inciso 39 del artículo 1° del Decreto-ley número 1050 de 1968, excedió las facultades que le concediera la Ley 65 de 1967. Por lo demás, dicho Decreto fue expedido dentro del término otorgado por ésta.

Carlos Medellin