Norma demandada: DECLARESE INEXEQUIBLE EL DECRETO LEGISLATIVO Nº 40 DE 1905 Y LA PARTE DE LA LEY 6 DE 1905 QUE LO QUE RATIFICA
Corte Suprema de Justicia-Corte Plena-Bogotá veintiuno de noviembre de mil novecientos doce.
(Magistrado ponente, doctor Rodríguez P.).
Vistos:
Los señores Joaquín M. Uribe B., Paulo Pinzón y Aníbal Correa han pedido que se declare la inexequibilidad o nulidad del Decreto, legislativo número 40 de 1905 "sobre desecación de lagunas, ciénagas y pantanos," y de la Ley 6ª del mismo año de 1905, que ratificó aquél.
Los peticionarios sustentan la demanda en que son atentatorios dichos Decreto y Ley contra el derecho de propiedad individual, garantizado por los artículos 31 y 32 de la Constitución, y en que el Presidente de la República y sus Ministros no tenían potestad para dictar dicho Decreto, ya porque el 28 de febrero de 1905, fecha en que fue expedido, no había en el país guerra exterior ni había en él conmoción' interior que autorizase al Presidente para expedir decretos legislativos, de acuerdo con el artículo 121 de la Constitución, pues la Nación estaba en paz, ya porque en el supuesto de que el orden público estuviese turbado entonces y se hubiera declarado la República o parte de ella en estado de sitio, tampoco tenía atribución el Presidente para darlo, por cuanto el objeto único de las facultades extraordinarias, o, en su defecto, de las que consagra el Derecho de Gentes, de que el artículo constitucional mencionado investía para ese caso al Presidente, era el de defender la Nación o reprimir el alzamiento, y que a ninguno de estos objetos proveía ni aun indirectamente el Decreto.
Añaden los solicitantes que suponiendo que el Presidente hubiera tenido potestad legislativa para dictar el Decreto acusado, éste contiene disposiciones que violan derechos adquiridos que protege la Constitución, y que por tanto es violatorio de ella. Y al efecto señalan como violatorias las siguientes disposiciones de aquél:
1.° El parágrafo desarticulo 1.°, porque con la declaración que hace de que, para el efecto de verificar el deslinde de los lagos, lagunas, ciénagas y pantanos de propiedad nacional, se consideran de propiedad de la Nación los terrenos que hayan estado inundados por las aguas en los últimos diez años, desconoce y vulnera el derecho de propiedad de los particulares dueños de terrenos que se hallan en este caso.
2.° El artículo 2.°, porque disponiendo que el Gobierno puede dar en propiedad, a las personas con quienes contrate el desagüe de los lagos, lagunas, ciénagas y pantanos de la Nación, los terrenos que queden en seco después de ejecutado, atenta contra el derecho de propiedad de los dueños de tierras ocupadas por las aguas.
3.° El artículo 3.°, porque estableciendo que verificada cualquiera de las obras a que el Decreto se refiere, los propietarios de los terrenos colindantes beneficiados por él pagarán a la persona o entidad que la hubiere ejecutado la diferencia entre el avalúo dado a cada finca antes de la obra y el que se le haya dado después, arrebata el derecho de propiedad, porque les impone una contribución que no es.de carácter general, a pesar de lo que disponía el artículo 32 de la Constitución, vigente en la época de la expedición del Decreto, y que pugna con el artículo 5.° del Acto legislativo número 3° de 1910, vigente hoy, fuéra de que no se pueden imponer gravámenes a pretexto de beneficiar a los propietarios.
4.°El artículo 4.°, por versar sobre nombramiento de peritos para los efectos del artículo 3.°
5.° El artículo 5°., porque concediendo -acción ejecutiva al empresario de la obra llevada a efecto contra el propietario beneficiado que se deniegue a pagarle el beneficio recibido en su propiedad, condena a éste sin haberlo oído ni vencido en juicio, contra lo prescrito en la Carta Fundamental, fuéra de que viola el derecho adquirido de propiedad; y
6.° Y los artículos 6.° y 7.°, sobre facultad, el primero, al Ministro de Obras Públicas para desarrollar el Decreto, y cómo han de tramitarse los juicios de expropiación que se intenten, y sobre derogación, el segundó, de las disposiciones anteriores en la materia, porque son consecuencia de los demás artículos.
Y respecto a la parte de la Ley 6ª de 1905, que ratifica el Decreto citado, reproducen los peticionarios las mismas razones alegadas contra el último.
Con posterioridad a la solicitud expresada, los mismos demandantes y además los señores Pedro Ignacio Uribe y Rafael Uribe B., quienes la coadyuvan, en nuevo memorial añadieron otras razones sobre la inconstitucionalidad del artículo 1.° del Decreto acusado, y que versan sobre la inteligencia del artículo 723 del Código Civil.
Uno de los peticionarios presentó dos ejemplares del Diario Oficial, autenticados, en los cuales están publicados, respectivamente, el Decreto y la Ley denunciados.
También se ha presentado el señor Alfredo Peralta oponiéndose a la demanda, como contratista que dice ser para la desecación de los valles de Ubaté y Chiquinquirá.
Oído el señor Procurador sobre la solicitud dicha, en larga y erudita 'exposición ha emitido su concepto, que termina así:
"En resumen: el Decreto número 40 y la Ley 6ª de 1905 son nulos, porque fueron expedidos por autoridades incompetentes, si subsisten a pesar de haberse promulgado el Decreto sobre restablecimiento del orden público antes de la derogación de la Ley 2°.fl de 1904; pero no lo son porque violen el Estatuto constitucional, atentando contra los derechos individuales reconocidos en el. Tal es, por lo menos, mi convicción sincera, en fuerza de la cual os pido muy respetuosamente que así lo decidáis.
"Señores Magistrados.
"Ricardo Ochoa González"
Considera esta Superioridad que para decidir la solicitud de que se está tratando, basta examinar únicamente si el Decreto y la Ley acusados vulneran o desconocen el derecho de propiedad de los dueños de terrenos que se creen lesionados por ellos, pues si así fuese, por esto no más son inconstitucionales, y en tal caso es innecesario estudiar la causal alegada, también de incompetencia del Presidente o de la Asamblea Nacional para dictar uno y otra
Para facilitar la solución del asunto, se pasa a examinar uno a uno los artículos del Decreto mencionado
El artículo 1° dice:
"El Gobierno procederá a hacer deslindar los lagos, lagunas, ciénagas y pantanos de propiedad nacional, de los predios ribereños pertenecientes a particulares.
"Parágrafo. Para los efectos del deslinde de que trata el presente artículo se declaran de propiedad de la Nación los terrenos que hayan estado inundados u ocupados por las aguas en los últimos diez años."
La generalidad .de los términos del parágrafo de este artículo comprende no sólo los terrenos que sean de propiedad de la Nación, sino también los que sean de propiedad, de los particulares o puedan serlo, cuando hayan estado inundados por las aguas en los diez años anteriores a la expedición del dicho Decreto. Pasan pues por virtud de tal ! parágrafo las tierras de dueños particulares al dominio de la Nación, y por consiguiente se desconoce o vulnera, mediante él, el derecho de éstos, el cual consagraba el artículo 32 de la Constitución, vigente cuando se expidieron los referidos Decreto y Ley, y que también han consagrado las disposiciones constitucionales posteriores "a la derogación de ese artículo, y por esto mismo son contrarios al artículo 31 de la Constitución, que garantiza los derechos adquiridos legítimamente, salvo los casos en que han de ceder á la utilidad pública con la debida indemnización.
Aun cuando conforme al Título 3.° del Libro 2.° del Código Civil, que trata " de los bienes de la Unión" (hoy la Nación), ésta tiene los derechos9 que ahí determina, en los lagos, ríos y otras aguas, ello no autorizaba ni al Presidente de la República ni a la Asamblea Nacional para dictar la disposición que contiene el parágrafo que se está analizando, porque el artículo final de ese Título excluye de los derechos atribuidos a la Nación los de particulares adquiridos legalmente.
En efecto, dicho artículo, o sea el 684 del Código, dice:
"No obstante lo prevenido en este capítulo y en el De la accesión, relativamente al dominio de la Unión sobre los ríos, lagos e islas, subsistirán en ellos los derechos adquiridos por particulares, de acuerdo con la legislación anterior a este Código."
Los terrenos ocupados por las aguas, que a virtud de la disposición que acaba de citarse sean de propiedad particular, no son bienes nacionales, aun cuando la ocupación haya durado por más de diez años; y por tanto, el parágrafo de que se trata, al comprender en la generalidad de sus términos esos terrenos entre los que pertenecen a la Nación, por haber estado ocupados por las aguas en los diez años anteriores a la expedición del Decreto acusado, desconoce el derecho de dominio de los dueños de tales terrenos, no obstante haber quedado a salvo ese derecho, al tenor del artículo copiado del Código Civil.
El artículo 2.° del Decreto acusado es también violatorio de las citadas disposiciones constitucionales, en la parte en que autoriza al Gobierno para dar en pago de la obra del desagüe ele los lagos, lagunar, ciénagas y pantanos pertenecientes a la Nación, toda o parte de la tierra que quede en seco, en cuanto se refiere a los terrenos de particulares que estaban ocupados hacía más de diez años por las aguas, y que el parágrafo del artículo 19 declara pertenecer a la Nación, porque el derecho de los particulares está garantizado por la Constitución y el Acto reformatorio de ella de 1910, como se ha visto.
El artículo 3° del Decreto en cuestión dice:
"Todas las propiedades de particulares que sean beneficiadas por la ejecución de cualquiera de las obras a que este Decreto se refiere, serán avaluadas antes y después de llevarse a efecto la obra, para establecer claramente el valor del beneficio recibido.
"Parágrafo. La diferencia entre los avalúos que se practiquen antes de la ejecución de la obra y después de su terminación será de cargo del respectivo propietario colindante, y deberá pagarla a la persona o entidad que la hubiere ejecutado, tan pronto como se haya surtido la diligencia del último avalúo."
Como resalta de este artículo, él impone a los dueños de las propiedades beneficiadas por las obras de que trata el Decreto citado, la obligación de pagar el beneficio que reciban a la persona o entidad, que las hubiere ejecutado, beneficio que. lo constituye el aumento del valor de ellas, comparado el avalúo anterior y el posterior a las mismas. En rigor, esta obligación no es una contribución, porque no es renta para el Fisco, que es lo que principalmente caracteriza las contribuciones. Tampoco puede calificarse de indemnización, porque ésta presupone una fuente de deber en el que tiene la obligación, y no puede ser fuente de ésta la ejecución de alguna de dichas obras, porque cualquiera de f ellas se lleva a efecto solamente por la Nación, no por ellas y los propietarios de tierras a las cuales resulte beneficio. Menos puede reputarse tal obligación pena o apremio. No siendo contribución general, indemnización, pena o apremio, no es permitido privar a los dueños de los terrenos beneficiados de su propiedad, imponiéndoles esa obligación, en conformidad con el artículo 5.° del Acto legislativo número 8 de 1910, reformatorio de la Constitución, y con el 32 de ésta, que regía cuando se expidió el Decreto acusado, pues este artículo limitaba entonces, y aquél limita hoy, a los cuatro casos dichos la facultad de las autoridades en tiempo de paz para privar a alguna persona de su propiedad.
Por tanto, el artículo 3.° del Decreto que se viene nombrando viola estas disposiciones constitucionales.
El artículo 4° del propio Decreto dice que el avalúo de las propiedades beneficiadas por la obra que se ejecute, se haga por peritos nombrados, uno por el contratista, otro por el propietario y otro por el Tribunal del respectivo Distrito Judicial.
Como este artículo es una consecuencia del 8°, es también inconstitucional.
El artículo 5.° del Decreto en cuestión concede derecho al que hubiere ejecutado la obra para demandar ejecutivamente al propietario que se deniegue a pagar el valor del beneficio a que alude el artículo 3.°, sirviéndole de título ejecutivo la diligencia de entrega de la obra al Gobierno y la de avalúo.
Este artículo.es también inconstitucional, por ser una derivación del 3.°
El artículo 6.° del Decreto acusado, que faculta al Ministerio de Obras Públicas para desarrollarlo, y dice cómo han de seguirse los juicios de expropiación que se intenten, e3 inconstitucional en cuanto se aplique a dar cumplimiento a las disposiciones del mismo Decreto que en el examen anterior se, han reputado inconstitucionales, como consecuencia que es de éstas, y no es inconstitucional en cuanto se refiera a la parte del mismo Decreto que se considera exequible, según el aparte final de las presentes consideraciones.
Y finalmente, el artículo 7.° y último del enunciado Decreto, que deroga las disposiciones anteriores sobre la materia "en que él se ocupa, excepto las que allí enumera, no puede subsistir, como consecuencia directa que es del resto del mismo Decreto, porque este artículo se incluyó ,en el concepto de la subsistencia de lo esencial de aquél.
Inconstitucionales como son las disposiciones del Decreto acusado que se han examinado hasta aquí, inconstitucional es también la Ley 6.a de 1905, en cuanto las ratificó.
Nótase que el inciso 1.° del artículo 1,° del Decreto dicho, y que el artículo 2.°, en cuanto se refiera al desagüe de »los lagos, lagunas, ciénagas y pantanos pertenecientes a la Nación, distintos de los que ocupen terrenos de particulares, no son inconstitucionales, porque no afectan los derechos de éstos.
A mérito.de los razonamientos precedentes, en desacuerdo con el señor Procurador, la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara in-exequibles el Decreto legislativo número 40 de 1905," sobre desecación de lagunas, ciénagas y pantanos" y la parte de la Ley 6ª del mismo año de 1905, en que ratifica el propio Decreto, excepto el inciso 1.° del artículo 1.° de éste, el artículo 2.° siguiente en cuanto se refiere a lagos, lagunas, ciénagas y pantanos pertenecientes a la Nación, y el artículo '6.° en cuanto se aplique a la parte del Decreto que se ha considerado exequible,
Notifíquese, cópiese y publíquese en la Gaceta Judicial.
El Presidente, CONSTANTINO BARCO-El Vicepresidente, Tancredo Nannetti -Manuel José Angarita-Emilio Ferrero-Rafael Navarro y Euse-Bartolomé Rodríguez P.-Augusto N. Samper-Alberto Suárez Murillo. Luis Eduardo Villegas-Vicente Parra R., Secretario en propiedad.
SALVAMENTO DE VOTO
del magistrado doctor tancredo nannetti
Con el temor natural de quien tiene que separarse de la ilustrada y respetabilísima opinión de los señores Magistrados que constituyen la mayoría de la Corte en el presente fallo, salvo voto, porque en mi sentir no debieron declararse inexequibles los artículos de la Ley y del Decreto acusados»
'El artículo 1.° del Decreto dice así:
"El Gobierno, procederá a hacer deslindar los lagos, lagunas, ciénagas y pantanos- de propiedad nacional, de los predios ribereños pertenecientes a particulares.
"Parágrafo. Para los efectos del deslinde de que trata el presente artículo, se declaran de propiedad de la Nación los terrenos que hayan estado inundados u ocupados por las aguas en los últimos diez años"
La Corte expone que la generalidad de los términos del parágrafo comprende no sólo los terrenos que sean de propiedad de la Nación, sino también los que sean de propiedad de particulares o puedan serlo, cuando hayan estado inundados por las aguas en los diez años anteriores a la expedición de dicho Decreto. Pasan, dice la Corte, por virtud de tal parágrafo las tierras de dueños particulares al dominio de la Nación, y por consiguiente se desconoce o vulnera el derecho de éstos que consagraba el artículo 32 de la Constitución, vigente cuando se expidieron el Decreto y la Ley 6.a que lo ratificó, y que han consagrado también las disposiciones constitucionales posteriores a la derogación de ese artículo.
Me atrevo a juzgar que no puede darse al parágrafo citado el sentido que la Corte le asigna. No quiere él decir que las cuencas de todos los lagos, ciénagas o pantanos que existen en el territorio nacional, aunque muchos de ellos sean de particulares; sé declaran de propiedad de la Nación por el hecho de haber estado ocupados por las aguas durante los últimos diez años. No, el artículo ordena únicamente el deslinde de los lagos, lagunas, etc., de propiedad nacional, y previene que para esos efectos se reputan de propiedad de la Nación los terrenos que hayan estado inundados u ocupados por las aguas en los últimos diez años, se entiende por aguas de propiedad de la Nación, pues son los lagos, lagunas, ciénagas y pantanos nacionales los que el Decreto ordena deslindar. Y en este concepto el Decreto no ha hecho otra cosa que reproducir una de las reglas de la accesión consagrada en el artículo 723 del Código Civil.
Este artículo dice:
"Si una heredad ha sido inundada, el terreno restituido por las aguas, dentro de los diez años subsiguientes, volverá a sus antiguos dueños."
Según esta disposición, si las aguas que han inundado una heredad ribereña se retiran antes de cumplirse diez años, el terreno desocupado vuelve a los antiguos dueños; pero no es lo mismo si la desocupación se verifica después de ese espacio de tiempo.
En mi opinión, los terrenos inundados por más de diez años pasan, por accesión, al dueño del río o del lago que originó la inundación, de manera que a ese título, y no por el señalado en el artículo 675 del Código Civil, puede alegar derecho el Estado cuando las aguas ocupantes de heredades aledañas le pertenecen.
Sobre tan importante materia se separó el Código Civil chileno y se ha separado el nuestro, que lo adoptó, de la tradición romana y de la española, y es preciso estudiar 1a, cuestión a la luz de la legislación vigente.
En el muy notable y erudito memorial que los peticionarios elevaron ante esta Superioridad él 25 de marzo de este año, se halla este pasaje, traducido de las Institutas del Emperador Justiniano: "Muy otra es la hipótesis de un fundo enteramente inundado. Una inundación, en efecto, no cambia la naturaleza del fundo, y por eso, al retirarse el agua, dicho fundo continúa perteneciendo a su propietario."
En el mismo sentido se pronunció el Derecho español. Así, en la Partida 3°, Ley 32, Título 38, se lee; "Cóbrense de agua a las vegadas las heredades de algunos ornes por las avenidas de los ríos, de manera que fincan cubiertas muchos días; como quiere que los señores dellas pierdan la tenencia en cuanto están cubiertas, con todo eso en salvo les finca el señorío que en ellas avían. Ca luego que sean descubiertas, e que el agua tornar a su lugar, usarán dellas también como en ante fazian."
El Código Civil francés nada dijo sobre la materia, de modo que no nos pueden servir para ilustrar el punto las exposiciones de los comentaristas de esa legislación.
El señor Bello, siguiendo los antecedentes romanos y españoles, consignó así el principio en el proyecto, del Código Civil chileno, redactado por él: "Si una heredad ha sido inundada por un río, el terreno restituido después por las aguas volverá a sus antiguos dueños pero ese artículo no fue aceptado por la Comisión encargada de estudiar dicho proyecto, y se sustituyó por el 653 del Código, que puso como límite el tracto de diez años, para que las tierras restituidas por las aguas volvieran a sus antiguos dueños.
De este artículo-dice el comentador Chacón- fluye el corolario siguiente:
"El terreno desocupado por las aguas después de esos diez años, $e juzga por las reglas del cauce abandonado y acrece a las propiedades riberanas."
De la misma opinión es el expositor del Código Civil chileno, doctor Robustiano Vera, citado por el doctor Fernando Vélez al estudiar el artículó^723 de nuestro Código.
Dichos comentaristas contemplan el caso de que el río varíe naturalmente de cauce, después de haber inundado por más de diez años una extensión de terreno y la deje en seco luégo, para lo cual se aplica el artículo. 724 del Código Civil; por manera que según ellos el terreno inundado por más de diez años pasa a ser parte integrante del lecho o cauce del río. Este concepto es exacto y está de acuerdo con la única interpretación que puede dársele al artículo 723 del Código Civil, a fin de que tenga algún sentido.
Ahora bien: si las aguas que han ocupado terrenos de las riberas por más de diez años se van retirando lenta e imperceptiblemente, los dueños de esos terrenos, que perdieron el dominio en fuerza de lo dispuesto en el artículo 723, pueden adquirirlo por la accesión denominada aluvión, de la misma manera que en el caso anterior pueden ganarlo por las reglas del dominio sobre cauces abandonados. Pero si las tierras quedan en seco, no por el lento e imperceptible retiro de las aguas ni por la mutación natural del cauce, sino por obras artificiales del dueño de esas aguas, es evidente que el terreno desocupado, que el cauce del río o la cuenca del lago le pertenecen; y este es precisamente el caso contemplado en el parágrafo sobredicho del Decreto que se acusa, el cual está de acuerdo con el artículo 723 del Código Civil. El terreno inundado por más de diez años pasa a ser parte integrante del receptáculo de las aguas, y sigue la suerte jurídica de estas.
Bien puede suceder que la doctrina de las legislaciones romana y española acogida por don Andrés Bello en su proyecto de Código Civil chileno, y reproducida en los artículos 752 del Código Civil caucano y 740 del cundinamarqués,0esté más de acuerdo con los principios, porque no debe hacerse cargar a los propietarios con las consecuencias del caso fortuito de la inundación; pero es lo cierto que el artículo 723 del Código Civil nacional se aparta de ese criterio, probablemente con el objeto de estimular a los dueños con la sanción de la pérdida de sus terrenos inundados si se descuidan en desecarlos por más de diez años.
El artículo 3.° del Decreto dice lo siguiente:
"Todas las propiedades de particulares .que sean beneficiadas por la ejecución de cualquiera dé las obras a que este Decreto se refiere, serán avaluadas antes y después de llevarse a efecto la obra, para establecer claramente el valor del beneficio recibido.
"Parágrafo. La diferencia entre los avalúos que se practiquen antes de la ejecución de la obra y después de su terminación, será de cargo del respectivo propietario colindante, y deberá pagarla a la persona o entidad que la hubiere ejecutado, tan pronto como se haya surtido la diligencia del último avalúo."
La Corte declara inexequible este artícelo, porque, según su concepto, la obligación que él impone no puede calificarse de contribución, por no constituir renta para el Fisco, ni de indemnización, ni tampoco de pena o apremio, luego es contrario al artículo 32 de la Constitución y al 5.° del Acto legislativo número 3 de 1910, ya que el primero limitaba y el segundo limita hoy a los cuatro casos dichos la facultad de las autoridades, en tiempo de paz, para privar a alguna persona de su propiedad.
A mi juicio, tal obligación es un impuesto en forma atenuada, que no se percibe sino después de concluida la obra y se paga por los que hayan sido beneficiados con ella.
Por la Ley 23 de 1887 se autorizó al Gobierno para distribuir entre los propietarios de predios inundados, y a prorrata del valor de éstos, la suma a que ascendiera el presupuesto necesario para el desagüe, pudiendo tomar, en caso de resistencia al pago, el doble de dicha /suma representada en la tierra beneficiada; y por la Ley 137 de 1888 se dispone que todos los dueños de terrenos expuestos a inundaciones por las aguas que salen de la laguna de Fúquene o entran a ella, están obligados a pagar, a prorrata del valor dé su propiedad inmueble, la suma que les corresponda en la distribución del presupuesto que haga formar el Gobierno para realizar la empresa de desaguar los pantanos.
El artículo 3.° del Decreto declarado inexequible por la Corte, no ha hecho, sino cambiar de forma la contribución, anticipando el valor de los costos de la obra de desagüe y haciéndola recaer únicamente sobre los propietarios beneficiados.
Puede suceder que sea excesiva dicha contribución, que sea inconveniente, pero no peca contra los artículos de la Constitución citados en la sentencia.
No siendo inexequible el artículo 3°, tampoco lo son el 4.° y 5.°, que establecen los medios de hacer efectivo el impuesto.
Bogotá, noviembre veintiuno de mil novecientos doce.
TANCREDO NANNETTI-Adhiero al anterior salvamento de voto, CONSTANTINO BARCO - Adhiero al correcto salvamento de voto del señor Magistrado doctor Nannetti, una vez que la Corte ha tenido a bien ocuparse en el estudio a fondo de los mencionados Decreto legislativo y Ley 63 de 1905, no obstante la objeción de nulidad de los mismos opuesta por el señor Procurador, en razón de que tanto el Decreto como la Ley se dictaron por autoridades incompetentes, objeción que yo estimo fundada, MANUEL JOSE ANGARITA-Ferrero-Navarro y Euse-Rodríguez P.-Samper-Suárez Murillo-Villegas- Vicente Parra R., Secretario en propiedad.