Norma demandada: Objeciones presidenciales al Proyecto de ley número 29 (Cámara) y 70 (Senado) de 1979, "por la cual la nación se asocia a la celebración de los cuatrocientos cincuenta años de la ciudad de Cartagena".
LEYES DE HONORES Y BE AUXILIOS. - OBJECIONES PRESIDENCIALES SOBRE INICIATIVA DEL GASTO PUBLICO Y PLANES Y PROGRAMAS
Son exequibles los artículos 2º, 4º, 5º y 6º del Proyecto de ley número 29 (Cámara) y 70
(Senado) de 1979.
Nº 3
Corte Suprema de Justicia
Sala Constitucional
Bogotá, D. E., febrero 12 de 1981.
Magistrado ponente: doctor Manuel gaona Cruz.
Aprobado según Acta número 10 de febrero 12 de 1981.
REF.: Expediente número 846 (9-D). Objeciones presidenciales al Proyecto de ley número 29 (Cámara) y 70 (Senado) de 1979, "por la cual la nación se asocia a la celebración de los cuatrocientos cincuenta años de la ciudad de Cartagena".
De conformidad con lo previsto en el artículo 90 de la Constitución y en la regla 2ª del artículo 59 del Acto legislativo número 1 de 1979, se da curso al examen y decisión sobre el pliego de objeciones presentadas por el Presidente de la República contra el proyecto de ley de la referencia, el cual vino a conocimiento de la Corte en virtud de que el Congreso las consideró infundadas.
El trámite
Con anterioridad a la vigencia de la reforma constitucional de 1979, regía en materia de objeciones el procedimiento descrito en los artículos 11 y 12 del Decreto 432 de 1969, en cuyo pronunciamiento sólo intervenía la Corte y no el Procurador General de la Nación. Sin embargo, desde cuando entró a regir el Acto legislativo número 1 de 1979, aquellas disposiciones dejaron de corresponder al nuevo trámite y por lo tanto la Corte -Sala Constitucional-, ha decidido, por mayoría, correr traslado al Procurador General de la Nación por el término de seis días, o sea el equivalente al que el artículo 90 de la Carta otorga a la Corte para fallar, con el fin de que aquél pudiera emitir su vista fiscal correspondiente, en virtud de que el artículo 59, regla 2ª, del Acto legislativo número 1 de 1979 lo modificó al ordenar que "el Procurador General de la Nación intervendrá en todos los casos en que la Corte deba cumplir sus funciones jurisdiccionales".
Remitido en tiempo por el Procurador el negocio junto con su concepto, la Corte procede a proferir su decisión de fondo.
Los antecedentes
1º El 21 de agosto de 1979, el Representante Juan C. Arango Alvarez, presentó ante la Secretaría General de la Cámara el proyecto de ley, " por la cual la nación se asocia a la celebración de los cuatrocientos cincuenta años de la ciudad de Cartagena de Indias" Dicho proyecto no provino de iniciativa del Gobierno ni fue prohijado por éste.
El proyecto se registró bajo el número 29 en la Cámara; tuvo ponencia con pliego de modificaciones del Representante Ricardo Barrios Zuluaga y fue discutido y aprobado tanto en la Comisión Segunda como en la Plenaria de la Cámara. Pasó luego registrado con el número 70 a la Comisión Segunda y a la Plenaria del Senado, donde, con ponencia del Senador José Vicente Mogollón Vélez, también se discutió y aprobó.
La aprobación final de segundo debate en el Senado se produjo el 13 de diciembre de 1979, o sea, unos días antes de que entrara a regir el Acto legislativo número 1 de 1979. El 17 de aquel mes, mediante Oficio 289, el primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes envió al Presidente de la República, acompañado de sus antecedentes, el Proyecto de ley 29 (Cámara) y 70 (Senado), de 1979, aprobado por el Congreso,
para su sanción. Dicho oficio fue recibido en la Presidencia de la República el 16 de enero de 1980.
2º El 23 de enero de 1980, el Presidente de la República devolvió al Presidente de la Cámara de Representantes el proyecto, que consta de siete artículos, junto con el pliego de objeciones, por considerarlo inconstitucional en 4 de sus disposiciones.
3º Entre el 17 de septiembre y el 16 de diciembre de 1980, o sea durante la legislatura ordinaria correspondiente, el Congreso consideró en primero y segundo debates tanto en la Cámara como en el Senado las objeciones presidenciales y decidió en todos rechazarlas por considerarlas infundadas.
4º En consecuencia, la Presidencia del Congreso remitió todo lo actuado a la Corte para desatar la controversia. El Expediente número 846 pasó de la Presidencia de la Corte a la Sala Constitucional el 14 de enero de 1981, y se repartió el 16.
El texto del proyecto
Aunque las objeciones del Gobierno sólo se refieren a los artículos 2º, 4º, 5º y 6º del proyecto, se transcribirá el texto de éste en su integridad.
"El Congreso de Colombia,
"Decreta:
"Artículo lº La nación rinde honores a la memoria de don Pedro de Heredia, ilustre fundador de Cartagena, ciudad denominada por sus sacrificios en la gesta de la Independencia de Colombia y América: 'La Ciudad Heroica'. Así mismo exalta la memoria de sus valerosos y epónimos ciudadanos, cuya vida y conducta ejemplares han sido paradigma en el transcurrir republicano.
"Artículo 2º Con ocasión de los cuatrocientos cincuenta años de la fundación de Cartagena, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias a fin de que dicte los decretos-leyes necesarios y apropie en los presupuestos de las próximas vigencias hasta el l9 de diciembre de 1983, las partidas necesarias para realizar las siguientes obras materiales en la ciudad de Cartagena. Restauración de los edificios coloniales que son de propiedad del Estado, a saber:
"1. El Cuartel del Regimiento Fijo
"2. El Colegio de la Compañía
"3. La Casa de la Moneda
"4. La Casa del Consulado de Comercio
"5 Los antiguos conventos de Santa Clara, Santa Teresa y San Diego
"6. El Teatro Heredia
"7. Dotación y embellecimiento de la Casa de Núñez.
"Artículo 3° Con ocasión de la misma fecha aniversaria, el Gobierno Nacional hará las gestiones necesarias para adquirir y restaurar el inmueble donde funcionaron las cárceles secretas de la inquisición, con el objeto de anexarlas al palacio del mismo nombre en la ciudad de Cartagena,
"Artículo 4º El Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Obras Públicas, con ocasión de la misma efemérides y para regular las mareas interiores, rectificará y saneará previos los estudios de factibilidad y de costos, los caños interiores de la ciudad de Cartagena.
"Artículo 5º El Instituto Colombiano de Energía Eléctrica (ICEL) previos los estudios de factibilidad y de costos, realizará los trabajos que sean necesarios para ocultar las redes de conducción del fluido eléctrico instaladas en el centro amurallado de la ciudad de Cartagena o sector colonial de la misma,
"Artículo 6º Créase la Junta Municipal pro cuatrocientos cincuenta aniversario de la fundación de la ciudad de Cartagena, fundada por don Pedro de Heredia, la cual tendrá a su cargo el manejo y control de los fondos y la dirección y control de la ejecución de las obras especificadas en los artículos segundo, tercero, cuarto y quinto de esta ley, sin perjuicio del control fiscal que le corresponde a la Contraloría General de la República.
"Parágrafo. La Junta Municipal pro cuatrocientos cincuenta aniversario de la fundación de Cartagena estará integrada por los siguientes miembros:
''Un representante del Presidente de la República.
"Un delegado del Ministerio de Educación Nacional.
"Dos delegados del Congreso Nacional elegidos por cada una de las Cámaras.
"Un delegado del Ministerio de Obras Públicas.
"El Alcalde y Presidente del Concejo de la ciudad de Cartagena.
"Artículo 7º Esta ley rige desde la fecha de su sanción".
Las objeciones presidenciales
Se transcriben textualmente las objeciones formuladas por el Gobierno ante el Presidente de la Cámara sobre la inconstitucionalidad parcial del proyecto:
"Con profundo pesar remito a. usted sin la sanción del Gobierno Nacional el Proyecto de Ley número 29 (Cámara) y 70 (Senado) de 1979, 'por la cual la nación rinde homenaje al fundador de Cartagena don Pedro de Heredia, con motivo de los cuatrocientos cincuenta años de su fundación y se dictan otras disposiciones', pues se considera que sus artículos 2º, 4º, 5º y 6º (en cuanto a dichos artículos se refiere) contradicen preceptos constitucionales por las razones expuestas a continuación:
"1ª El Acto legislativo número 1 de 1979 dispuso en su artículo 14:
"Artículo 14. El inciso lº y los numerales 4, 6, 11, 12 y 22 del artículo 76 de la Constitución Nacional quedarán así:
'' El numeral 12 quedará así:
"A solicitud del Gobierno, revestir pro tempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen".
"Dado que en el artículo 2º del proyecto se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, sin solicitud del Gobierno Nacional, se considera que se ha contrariado el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política tal como fue modificado por el artículo 14 del Acto legislativo número 1 de 1979.
"2ª El Congreso puede decretar el fomento de la nación a obras regionales con el carácter de 'empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo' en ejercicio de la atribución que le asigna el ordinal 20 del artículo 76 de la Carta pero 'con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes', los cuales han sido establecidos por las Leyes 11 de 1967, 25 de 1977 y 30 de 1978.
"La sujeción a los planes y programas establecidos por las leyes citadas exige la realización de estudios previos y el cumplimiento de ciertos requisitos que se han omitido en la tramitación del proyecto de ley.
"En diversas providencias de la Corte Suprema de Justicia se ha interpretado el alcance del numeral 20 del artículo 76 de la Carta, entre otras, las dictadas el 12 de febrero de 1970 (Gaceta Judicial, tomo CXXXVII, número 2338 bis, página 42), el 3 de septiembre de 1971 (Gaceta Judicial, tomo CXXXYIII, números 2340, 2341 y 2342, página 369); en apartes de la proferida por dicha Corporación el 23 de enero de 1975 (Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega), se manifestó:
"Pero tales proyectos del numeral 20 necesitan traducirse en realidad 'con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes', estudios que deben presentarse con todos los pormenores de especificaciones, diseños y planos referentes a los trabajos que se hayan de realizar y -es obvio-, a sus presupuestos de costos calculados para el momento en que vayan a adelantarse y terminarse. Sin el lleno de estas condiciones, los proyectos sobre fomento de obras útiles o benéficas no son viables ante el Congreso, y la ley que los adoptara sería inconstitucional''.
A su vez, en providencia de 19 de noviembre de 1970 se consideró:
".. La Constitución prescribe ciertos trámites para la expedición de las leyes rígidamente trazados en ella misma, como lo relativo al número de debates, las comisiones o Cámaras en que han de cumplirse, quòrum, votaciones y otros pormenores. El quebrantarlos comporta violación directa de la Carta. Pero esta misma deja al legislador expedir las normaciones en otros asuntos, a los cuales debe siempre someterse en los negocios respectivos, como son la ley orgánica del presupuesto, el reglamento de las Cámaras y los planes y programas correspondientes al fomento de las empresas útiles y benéficas, a cuyos términos debe sujetarse estrictamente el legislador que los expide. Si en cualquier forma se desatienden tales estatutos, orgánicos o normativos de la actividad legislativa, se presenta también una violación respecto a la Carta, porque es ella la que les da firmeza y obliga a su cumplimiento mientras rijan" (Corte Suprema de Justicia, Gaceta Judicial número 2338 bis, páginas 461 y siguientes). Siguen las firmas del Presidente de la República y del Ministro de Hacienda.
La vista fiscal
1º El Procurador General de la Nación considera infundadas las objeciones presidenciales formuladas contra el Proyecto de ley número 29 (Cámara) y 70 (Senado) de 1979, y solicita por lo tanto a la Corte que lo declare exequible.
2º Luego de hacer un detallado recuento de la actuación legislativa de aprobación del proyecto en la legislatura de 1979 y de rechazo a las objeciones en la de 1980, y de transcribir el texto de las objeciones del Gobierno contra el proyecto, el Jefe del Ministerio Público considera que su concepto sólo debe contraerse "en forma exclusiva a los aspectos o puntos de inconstitucionalidad expresa y taxativamente tocados y a ello procede".
3° En relación con la primera objeción, consistente en que, a juicio del Gobierno, el proyecto es inconstitucional por no haber sido presentado a iniciativa suya sino de un miembro del Congreso, en contraposición con lo previsto en el artículo 76-12 de la Carta que impone aquel requisito, considera que ella es infundada ya que el proyecto había sido no sólo presentado sino también aprobado con anterioridad a la vigencia del Acto legislativo número 1 de 1979 que modificó el artículo 76-12 de la Carta con la exigencia nueva, pero no aplicable con efecto retroactivo, de que las leyes de facultades extraordinarias sólo pueden ser discutidas y aprobadas "a solicitud del Gobierno", la cual no regía antes de la reforma constitucional.
4º Sobre la segunda objeción formulada, según la cual el proyecto es inexequible en algunos de sus artículos por estimar el Gobierno que no se dio cumplimiento a lo prescrito en el artículo 76-20 de la Carta que exige que para poder expedir leyes sobre fomento de empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, éstas deben serlo "con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes", el Procurador transcribe apartes distintos de la misma sentencia que invoca el Gobierno precisamente para sustentar su objeción, o sea la de la Corte Suprema de Justicia de enero 23 de 1975, cuyo Magistrado ponente fue el doctor José Gabriel de la Vega.
De ella extrae lo que en síntesis se comenta a continuación:
Que cuando el Congreso, a iniciativa de uno de sus miembros, aprueba una ley, como la del caso de marras sobre el centenario de Supatá, relativa a fomento de empresas útiles o benéficas por la que otorga facultades extraordinarias para que el Gobierno, si lo tiene a bien, le dé efectividad total o parcial en un lapso dilatado y futuro, no es viable exigir sujeción a planes y programas de desarrollo que por ser eventuales se ignoran en sus especificaciones, realizaciones y costos, ya que "los planes y programas han de concretarse al momento de la ejecución de las obras y auxilios".
Concluye el Procurador por este aspecto que, comoquiera que para el caso en referencia el proyecto de ley también confiere facultades extraordinarias al Presidente desde la sanción de la ley por un término dilatado y futuro de tres años hasta el 31 de diciembre de 1983, según lo dispuesto en su artículo 2°, es entonces pertinente estar a lo decidido para caso similar por la Corte, tanto más cuanto que dicha jurisprudencia fue recientemente reiterada en sentencia proferida el 27 de mayo de 1980, con ponencia del Magistrado Gonzalo Vargas Rubiano, según la cual la Corte declaró exequible la Ley 31 de 1979 sobre conmemoración del bicentenario del nacimiento y sesquicentenario de la muerte del Libertador Simón Bolívar, en la que se decidió que conforme con lo que afirmaba en ese entonces el Procurador, debe distinguirse entre los planes y programas de desarrollo económico y social previstos en la regla 4ª del artículo 76, y los planes y programas señalados en el numeral 20 del mismo artículo, cuyas leyes son de iniciativa opcional, ya del Gobierno, ya de los miembros del Congreso.
Consideraciones de la Corte
Primera. Ante todo, le atañe a esta Corporación verificar si el Ejecutivo formuló al Congreso las objeciones oportuna y debidamente y si éste las rechazó según el trámite prescrito.
1. En efecto, conforme con lo ya relatado, el Gobierno objetó el proyecto de ley en comento, que consta de siete artículos, dentro del término señalado en el artículo 86 de la Carta, esto es, sin que hubieren transcurrido seis días hábiles después del día en que lo recibió de las Cámaras Legislativas (enero 16 a 23 de 1980; Cfr. folios 29 y 30).
2. El Congreso dio de nuevo íntegramente los dos debates al proyecto objetado, no obstante el haberlo sido apenas en parte, con lo cual cumplió lo ordenado en el artículo 87 del estatuto mayor, y decidió, tanto a nivel de comisiones como de plenarias, declararlas infundadas según las mayorías requeridas para entonces, habida consideración de que la objeción gubernamental no se refería a un proyecto de los mencionados en los ordinales 2º, 3º, 4º y 5º del artículo 76, que conforme con el artículo 88 son los únicos que requieren un rechazo por los dos tercios de los votos de los integrantes de una y otra Cámara (Cfr. folios 42: 13 votos en el primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara; 51 vuelto: 117 votos contra 5 en la plenaria de la Cámara; 57: decisión unánime sobre un quòrum decisorio en primer debate en la Comisión Segunda del Senado, y 60 vuelto y 62 con la mayoría en la plenaria del Senado certificada por el Secretario y el Presidente de la Corporación).
Segunda. Al entender de la Corte -Sala Constitucional-, lo que el artículo 214-2 de la Constitución prescribe es una decisión sobre la exequibilidad del proyecto objetado.
En consecuencia, para el caso en examen, la Corte ejercerá su función de control preventivo dentro de los derroteros trazados por las objeciones gubernamentales.
Tercera. La primera de ellas se encamina contra el artículo 2° del proyecto, considerado inconstitucional por haber concedido facultades extraordinarias al Presidente de la República sin haber precedido a ellas solicitud del Gobierno, por lo cual, a juicio de éste, se infringió el artículo 14 del Acto legislativo número 1 de 1979, que modificó el 76-12 de la Carta, al exigir ese nuevo requisito.
1. Un hecho es axiomático: el Acto legislativo número 1 de 1979 entró a regir cuando se promulgó, o sea, el 20 de diciembre de ese año, según consta en el "Diario Oficial" número 35.416. El otro es de autos : cuando el proponente del proyecto objetado lo presentó, el 21 de agosto de 1979 (ver folio 2), así como cuando el proyecto se aprobó, el 13 de diciembre de 1979 (ver folios 28 y 29), aún no había entrado a regir el artículo 14 de aquel acto legislativo y, por lo tanto, no había sido modificado el artículo 76-12 de la Carta en el sentido de que todo proyecto de ley de facultades extraordinarias al Presidente de la República debe ser presentado "a solicitud del Gobierno".
2. Ciertamente, la Constitución Política, desde el momento en que entre a regir nueva revisión suya, a no ser que para ello disponga específicamente otra cosa, tiene efecto retrospectivo, esto es, cubre con sus nuevos mandatos toda la normatividad legal anterior y la modifica hasta condicionar la validez y vigencia de aquellos preceptos de jerarquía inferior que la contradigan. No es éste siquiera un fenómeno de retroactividad jurídica frente a un hecho, sino de imperio intemporal de la norma jurídica suprema sobre las demás.
No obstante, por sentido común, hay que entender que la intemporalidad de la Carta no comporta la facultad de negar la validez formal de una ley expedida en cumplimiento y bajo la égida de normas constitucionales anteriores. El legislador no puede ser exigido de adivinarle al Constituyente sus futuras reformas sobre el modo de hacer la ley, no sólo por el absurdo que implica la exigencia de una ultra-actividad ontológica y cronológica de los actos jurídicos, que significaría que por cumplir lo futuro se violaría lo vigente, sino porque la inseguridad jurídica sería imposible de evitar, pues se derrumbaría el actual armazón legislativo nacional, que en gran medida reposa sobre legislación extraordinaria no proveniente de iniciativa del ejecutivo.
Indeclinablemente, en lo jurídico, el procedimiento exigido para darle validez a un acto es una mecánica ritual que sólo rige y se formaliza para el tiempo en que se expide, y jamás norma nueva alguna, así sea constitucional, puede lógicamente retrotraerse para invalidar la forma como se gestó y expidió el acto. Cosa distinta es que, por razones sobrevinientes, pero referidas únicamente al contenido, un acto jurídico pueda ser declarado inexequible.
No prospera entonces por este aspecto la objeción.
3. Dado además que en el artículo 2º objetado se otorgan facultades extraordinarias al Presidente, de las que trata el artículo 76-12 de la Carta, que es el que se invoca como infringido, se procede a estudiar si aquella disposición reúne los requisitos de temporalidad y precisión que la Carta exige.
Con la prescripción constitucional de temporalidad, el precepto objetado señala expresamente que esas facultades han sido conferidas al Gobierno hasta el 31 de diciembre de 1983, es decir, por un plazo explícito y determinado. Se ajusta en este sentido a la Constitución.
El requisito de la precisión también se cumple, pues es claro que las facultades se han otorgado para expedir decretos-leyes sobre apropiación en los presupuestos de las próximas vigencias hasta el 31 de diciembre de 1983, de las partidas necesarias para restaurar los edificios coloniales de propiedad del Estado que de manera taxativa y nítida se enumeran en ese precepto: el Cuartel General del Regimiento Fijo, el Colegio de la Compañía, la Casa de la Moneda, la Casa del Consulado de Comercio, los antiguos conventos de Santa Clara, Santa Teresa y San Diego; el Teatro Heredia, y la dotación y embellecimiento de la Casa de Núñez. Tampoco hay reparo sobre este punto.
En consecuencia, es insostenible la primera objeción formulada por el Gobierno contra el proyecto de ley de celebración de los cuatrocientos cincuenta años de fundación de Cartagena. Deja sin embargo en claro la Corte que los artículos 4º, 5º y 6º del proyecto no han sido objetados de inconstitucionales por el Gobierno por violatorios del artículo 76-12 de la Carta.
Cuarta. En cambio, esta Corporación entiende que conforme con el contexto de las objeciones ya copiadas, la segunda va contra los cuatro preceptos objetados del proyecto, o sea sus artículos 2º, 4º, 5° y 6º. La razón de inconstitucionalidad invocada por el Gobierno estriba en que aunque el Congreso puede por iniciativa de cualquiera de sus integrantes expedir leyes sobre fomento de empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, según lo dispuesto en el artículo 76-20 de la Carta, sin embargo, esa atribución debe cumplirse "con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes", los cuales han sido establecidos por las Leyes 11 de 1967, 25 de 1977 y 30 de 1978, y ello supone la realización de estudios previos y el cumplimiento de ciertos requisitos que se han omitido en la tramitación del proyecto de ley.
1. En su pliego de objeciones el Gobierno se apoya en cuatro sentencias de la Corte, de febrero 12 de 1970, septiembre 3 de 1971, enero 23 de 1975 y noviembre 19 de 1970; de las dos últimas extracta algunos de sus apartes. Es curioso que el Gobierno invoca para fundar sus objeciones la misma sentencia de enero 23 de 1975 (ver folios 31 y 32) que precisamente el Procurador General de la Nación encuentra aplicable para rechazarlas (ver folios 88 y 89).
2. Durante la década de los años 70, la Corte ha proferido los siguientes fallos de exequibilidad acerca de objeciones contra proyectos de ley sobre iniciativa en el gasto público y sujeción a planes y programas:
a) Febrero 12 de 1970, sobre auxilios para ensanche de aeropuertos en los Territorios Nacionales, Magistrado ponente, doctor Luis Sarmiento Buitrago: decisión de inexequibüidad por violación de los ordinales 49 y 19 del artículo 76 de la Carta, sobre planes y programas.
b) Noviembre 19 de 1970, sobre cooperación en beneficio del Círculo de Periodistas de Bogotá, Magistrado sustanciador, doctor Eustorgio Sarria: decisión de inexequibüidad por violación del artículo 76-20, al no haberse sujetado el Congreso a los planes y programas correspondientes.
c) Enero 20 de 1971, sobre contribución de la nación por tres años al ensanche de la red eléctrica del Departamento del Huila, Magistrado doctor Guillermo González Charry; decisión de inexequibüidad por violación del artículo 79-2 de la Carta, sobre iniciativa del gasto público y en materia de planes y programas de parte del Congreso.
d) Septiembre 3 de 1971, sobre auxilio en dinero para la construcción del edificio del Centro Social de San José en Zipaquirá, Magistrado doctor Guillermo González Charry: decisión de inexequibilidad por violación de los artículos 76-20 y 210 de la Carta, sobre iniciativa del gasto público y sujeción a planes y programas por parte del Congreso.
e) Octubre 10 de 1973, sobre otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno para mejorar el régimen de prestaciones sociales de veteranos combatientes, Magistrado doctor Luis Sarmiento Buitrago: decisión de inexequibilidad por violación de los artículos 76-9 y 79, sobre iniciativa en el gasto público, con el argumento de que el Congreso no podía facultar al Gobierno sobre materias para las cuales carecía de iniciativa legislativa.
f) Enero 23 de 1975, sobre auxilios con ocasión del primer centenario de Supatá y facultades extraordinarias al Gobierno por dos años, Magistrado doctor. José Gabriel de la Vega: decisión de exequibilidad por estimar la Corte que los proyectos de ley sobre fomento de empresas útiles o benéficas no son de la sola iniciativa gubernamental y que no deben sujetarse a planes y programas hacia el futuro sino a los del momento de la ejecución de las obras o auxilios.
A partir de esta sentencia, la Corte cualifica los casos en que hay lugar y los casos en que no, a ceñimiento por parte del Congreso a la iniciativa del gasto y a los planes y programas de desarrollo y de obras públicas en materia de auxilios regionales y fomento de empresas útiles o benéficas.
g) Mayo 24 de 1978, sobre inversiones públicas con ocasión de la celebración del sesquicen-tenario de Tuluá, Magistrado doctor Luis Carlos Sáchica: decisión de inexequibilidad por violación del artículo 79 de la Carta sobre iniciativa en materia de gasto público por parte del Congreso en lo relativo a inversiones públicas, con salvamento de voto de seis de los veinticuatro magistrados.
h) Aparte de las jurisprudencias de la Corte descritas sobre objeciones, se destacan otras relativas a leyes acusadas de inconstitucionalidad sobre el mismo tema de fomento de obras y empresas públicas útiles o benéficas sin sujeción a planes y programas, como la de octubre 10 de
1978, con ponencia del Magistrado Guillermo González Charry, que declaró exequibles los artículos acusados l9, 29 y 3 de la Ley 25 de 1977 (en la que precisamente se fundamenta el Gobierno para el caso en estudio), y 1a. de mayo 27 de 1980, con ponencia del Magistrado Gonzalo Vargas Rubiano, que declaró exequible la Ley 31 de 1979 sobre conmemoración del bicen-tenario del nacimiento y del sesquicentenario de la muerte del Libertador Simón Bolívar.
3. Resalta en la década precedente la tendencia predominante de la Corte a considerar inexequibles los proyectos de ley que, por no haber sido prohijados por la iniciativa del Gobierno en materia de inversiones públicas o que, por haber sido aprobados sobre fomento de empresas útiles o benéficas sin sujeción previa a los planes y programas de desarrollo o de obras públicas, se estiman violatorias de los artículos 76, ordinales 4 y 20; 79 y aún 210 de la Constitución.
Con todo, la propia Corte ha decidido declarar exequibles tanto el proyecto de ley sobre el centenario de Supatá, según la sentencia de enero 23 de 1975; así como las Leyes 25 de 1977, en sentencia de octubre 10 de 1978, y la 31 de 1979, de honores y obras en memoria del Libertador, por sentencia de mayo 27 de 1980.
Naturalmente, no todos estos proyectos o leyes eran idénticos, ni los casos relatados corresponden a circunstancias similares de violación o no de la Constitución, pero sin duda hacen parte del complejo régimen de reparto de competencias entre el Ejecutivo y el Congreso en materia de gasto público, planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, leyes de auxilios regionales y de fomento de empresas útiles o benéficas y de honores, y de sujeción a la normátividad orgánica del presupuesto nacional.
4. El análisis exige al presente mayor cautela porque luego de modificada la jurisprudencia de la Corte con la sentencia de enero de 1975 sobre el centenario de Supatá, se expidió además la Ley 25 de 1977 ya demandada en tres de sus artículos, que fue también declarada exequible por la Corte.
Veamos:
5. En cuanto a lo primero, la precisión y complementación que hizo la Corte en relación con la iniciativa legislativa de miembros del Congreso en materia de gasto público y sobre leyes de facultades extraordinarias relativas a fomento de obras útiles y benéficas sin sujeción futura a planes y programas, con ocasión del fallo que declaró exequible el proyecto de ley objetado por el Gobierno, que conmemoraba el primer centenario de la fundación del Municipio de Supatá, corresponde de manera sustancial al caso de estudio.
Expresó al respecto la Corte lo siguiente:
Pero si se tiene en cuenta que el Ejecutivo, de cumplir la voluntad del legislador (manifestada en ley de facultades) consagrada en el proyecto objetado, no haría sino 'fomentar empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, -y así las ha considerado el Gobierno en su pliego de objeciones- es fuerza reconocer que el artículo 2º del proyecto en estudio corresponde exactamente a los que el Congreso puede erigir en ley, a virtud del artículo 76-20 de la Carta, sin que sea menester iniciativa del Gobierno, porque así lo prescribe el inciso 3 del mismo artículo 7º. El proyecto materia de objeciones no requiere, pues, propuesta gubernamental.
"Pero tales proyectos del numeral 20 necesitan traducirse en realidad con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes', estudios que deben presentarse con todos los pormenores de especificaciones, diseños y planes referentes a los trabajos que se hayan de realizar y -es obvio- a sus presupuestos de costos calculados para el momento en que vayan a adelantarse y terminarse. Sin el lleno de estas condiciones, los proyectos sobre fomento de obras útiles o benéficas no son viables ante el Congreso, y la ley que los adoptara sería inconstitucional, aunque el proyecto inicial lo hubiere propuesto el Gobierno. A esta materia, por su carácter muy genérico, conviene reglamentación legal que la encauce y facilite su realización práctica.
(Este ha sido el único párrafo de la sentencia transcrito por el Gobierno en el pliego de objeciones que se estudia, pero la Corte proseguía en su razonamiento, que es lo referido por el Procurador en su vista fiscal).
Sin embargo, es de advertir que en el caso de autos no se trata de un proyecto de fomento a obras benéficas que deba/n realizarse inmediatamente o a breve plazo, sino de autorizaciones extraordinarias para que, si el Gobierno lo tiene a bien, les dé efectividad, total o parcial, en el lapso dilatado de dos años que empezarían a con. tarse desde la samción de la ley. En tales circunstancias no tendría la iniciativa parlamentaria que se analiza por qué presentar planes y programas sobre unas obras futuras, de las que se ignora cuáles serían las especificaciones de las que se resuélva emprender y, menos aún, el monto de sus costos. Los planes y programas correspondientes a esas obras o a algunas de ellas, aludidas en el numeral 20 del artículo 76, no podrían confeccionarse sino previa decisión del Gobierno de verificarlas y habida cuenta oportuna de las disponibilidades de fondos y del factor de los precios. Por tanto, no teniendo objeto la presentación de planes y programas sobre proyectos cuya ejecución contingente se deja al arbitrio del Gobierno, es a éste a quien correspondería hacerlos si decidiere llevarlos a ejecución en el momento de proceder a ello. De esto se sigue que los proyectos de autorizaciones extraordinarias al ejecutivo, para que, en sustitución del legislador, dicte decretos-leyes sobre el futuro fomento de empresas útiles o benéficas, no requieren ser acompañados al Congreso de los referidos planes y programas, tarea que en el evento que ahora se considera incumbe cumplir al Gobierno en su condición de legislador extraordinario, si resuelve ejercer las facultades de que lo inviste el Congreso.
Conclusión: como los proyectos de ley sobre fomento de empresas útiles o benéficas, no son de la sola iniciativa gubernamental, y pueden proponerse al Congreso tanto por los miembros de éste como por los ministros, el relativo a la conmemoración del centenario de Supatá presentado por un representante a la Cámara, no adolece, por este aspecto, de ningún vicio constitucional (artículos 76-20 y 79, inciso 3). Y dado que los proyectos de ley sobre autorizaciones extraordinarias al Ejecutivo para que, en vez del Congreso, ordene fomentar a largo plazo obras útiles o benéficas, no requieren que con ellos se presenten planes y programas correspondientes a las respectivas obras o auxilios, resulta evidente que el proyecto cuya constitucionalidad se examina tampoco infringe los requisitos sobre planes y programas que establece el artículo 76-20 del estatuto político. Los planes y programas han de concretarse al momento de la ejecución de las obras y auxilios" (Cfr. la sentencia en la revista "Foro Colombiano", tomo XII, número 69, marzo de 1975, páginas 208 y 209).
6. De otra parte, con posterioridad a la anterior sentencia, la Corte declaró exequibles los artículos lº, 2º y 3° de la Ley 25 de 1977, "por la cual se reglamenta0 el numeral 20 del artículo 76 de la Constitución Nacional y se conforman programas de fomento regional y de empresas útiles o benéficas", no obstante que dicha ley fue discutida y aprobada por iniciativa de uno de los miembros del Congreso y no del Gobierno y que optó por definir en las disposiciones acusadas qué se entiende por empresas útiles o benéficas para efectos de lo previsto en el artículo 76-20 de la Carta (artículo 1°); cuáles son las facultades del Congreso en materia de apropiaciones en el presupuesto nacional, sin iniciativa del Ejecutivo (artículo 2°), y cuáles son los sectores afectados por ese propósito y qué obras quedan comprendidas en ellos (primer artículo 3°). Este fallo modificó criterios jurisprudenciales anteriores sobre el tema.
La Corte decidió declarar exequibles aquellas disposiciones con fundamento esencial en los siguientes razonamientos:
3º Es de advertir, además, que se pueden presentar formas especiales de ejercicio de la competencia legislativa, tan peculiares como la del ordinal 20 del artículo 76. Se otorga en ella al Congreso facultad para que, por medio de leyes, como reza el encabezamiento de aquel artículo, fomente las empresas dignas de estímulo o apoyo, de acuerdo con los planes y programas correspondientes
Significa lo anterior, en una recta interpretación, que dicha facultad aunque puede ser de ejercicio directo, no se opone como lo ha dicho la Corte a una regulación legislativa que señale las que el Congreso considere obras dignas de estímulo o apoyo, ya que ni el ordinal en cita, ni otra norma de la Constitución, lo impiden. En cambio, las leyes de fomentó directas, implican una apreciación discrecional y explícita, sobre la obra, están indicando en forma clara que la empresa u obra que se fomenta, es digna de ese estímulo o apoyo, y decretan el gasto correspondiente.
"De otra parte, una ley como la 25 de 1977, que se estudia, no crea limitantes al ejercicio de la competencia del ordinal 20 del artículo 76, y por tanto no es inconstitucional, pues, por lo afirmado, el Congreso puede cuando lo estime conveniente, apoyar una determinada obra y ordenar para ello el auxilio o gasto pertinente.
4° Si se analiza el contenido de la referida Ley 25, se encuentra en ella simplemente una enumeración de actividades, obras, empresas y servicios, que no obedece a lo que debe entenderse por planes y programas, y los requisitos que deben cumplirse para el pago de los auxilios pertinentes, cuando lleguen a ser decretados válidamente por el Congreso. Ese catálogo, enuncia, nada más, lo que debe estimularse y apoyarse. Pero allí no existe gasto alguno que exija por parte de la Corte la verificación del cumplimiento de requisitos constitucionales para llevarlo a cabo.
Por tanto no hay violación de los artículos señalados en la demanda ni de otro alguno de la Constitución" (Cfr. la sentencia en la revista "Foro Colombiano", tomo XIX, número 113, noviembre de 1978, páginas 416 y 417).
De la anterior sentencia se infieren para ésta, las siguientes apreciaciones:
a) Que la Ley 25 de 1977 acusada y declarada exequible en aquellas disposiciones por la Corte, no es una ley de planes y programas, puesto que no sólo no fue expedida conforme con los requisitos del otrora artículo 80 de la Carta, por no haberse nunca podido constituir la Comisión del Plan antes de 1980, sino que además fue aprobada a iniciativa de uno de los miembros del Congreso y no del Gobierno, según consta en los "Anales del Congreso" del 13 de octubre de 1976, página 1.129 (Cfr. ídem ibídem, página 425);
b) Que, en consecuencia, el haberse ceñido o no el legislador a ella, al aprobar el proyecto de ley que se estudia sobre conmemoración de los cuatrocientos cincuenta años de la fundación de Cartagena, no significa, como lo afirma el Gobierno en su pliego de Objeciones (ver folio 31), el haberse sujetado o no a los planes y programas establecidos por aquella ley, tanto menos cuanto que la propia Corte en esa sentencia considera que dicha ley "no obedece a lo que debe entenderse por 'planes y programas'
7. De lo expuesto en los numerales precedentes de este acápite, se sacan en claro fundamentalmente las siguientes conclusiones:
a) Que este proyecto de ley de facultades extraordinarias al Gobierno sobre fomento de empresas útiles o benéficas para ejecución futura, que no afectó la ley de apropiaciones del año fiscal en curso, no requería ser acompañado en el Congreso de los referidos planes y programas, ya que éstos han de concretarse previamente a la ejecución de las obras y auxilios, cuando el Gobierno proceda a desarrollar las que se le han otorgado al efecto, tanto más cuanto que, desde la vigencia del Acto legislativo número 1 de1979, dichas leyes solamente pueden ser expedidas a solicitud del propio Gobierno;
b) Que el Congreso no se encuentra maniatado para expedir leyes sobre fomento de empresas útiles o benéficas, por la sujeción a planes y programas de desarrollo o de obras públicas que no existan en el momento de la expedición de la ley, o que de existir no se vean afectados porque aquélla ordena su cumplimiento para el futuro y deja suponer que es el Gobierno el que la desarrollará por medio de decreto-ley, con sometimiento a los planes trazados para el momento de expedición de éste ;
c) Que, además, para el caso en examen, el Congreso no estaba obligado a ceñirse a lo previsto en las leyes invocadas como de planes y programas en el pliego de objeciones gubernamentales, esto es, la 11 de 1967, la 25 de 1977 y la 30 de 1978, las cuales no tienen ese carácter;
d) De acuerdo con la última reforma de la Carta, habrá que colegir que, por no existir aun la ley normativa suprema del plan, menos puede preten0derse la vigencia de leyes de planeación sectorial o integral sobre desarrollo económico y social o sobre obras públicas, a las cuales tenga que someterse el Congreso cuando apruebe leyes de fomento de empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo;
e) Finalmente, según nuestro sistema constitucional, el Congreso sigue siendo, como legislador ordinario, el depositario de la cláusula general de competencia para hacer las leyes, lo cual implica que toda facultad que no esté expresamente exceptuada de su función esencial, por no estar explícita y estrictamente atribuida al Ejecutivo, es de su resorte.
Decisión
En consideración de lo expuesto, y con fundamento en las razones expresadas, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, oído el Procurador General de la Nación,
Decide:
Son exequibles los artículos 2º, 4º, 5º y 6º del Proyecto de ley número 29 (Cámara) y 70 (Senado) de 1979, "por la cual la nación rinde homenaje al fundador de Cartagena don Pedro de Heredia, con motivo de los cuatrocientos cincuenta años de su fundación y se dictan otras disposiciones", por no ser violatorios del artículo 76, ordinales 12 y 20.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Presidente del Congreso, al Presidente de la República
y al Ministro de Hacienda, insértese en la Gaceta Judicial, remítase el expediente para la correspondiente sanción presidencial del proyecto y archívese su copia.
Jorge Vélez García Presidente.
Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, Carlos Medellín Forero, Ricardo Medina Moya-no, Humberto Mesa González, Servio Tulio Pinzón, Oscar Salazar Chaves.
Luis F. Serrano A. Secretario.