Norma demandada:  ACTO LEGISLATIVO 1 DE 1979

DEMANDA CONTEA EL ACTO LEGISLATIVO NUMEEO 1 DE 1979

La Corte se declara inhibida para proferir fallo del fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad del Acto legislativo número 1 de 1979.

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -

Bogotá, D. E., noviembre 27 de 1980.

Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano.

Aprobada según Acta número 42 de noviembre 27 de 1980.

Los ciudadanos Manuel Gaona Cruz, Tarsicio Roldan Palacio, Oscar Alarcón Núñez, Antonio José Cancino Moreno y Clímaco Giraldo Gómez, en demanda presentada el cuarto día del mes de diciembre último pasado, acusaron el Acto legislativo número 1 de 1979, por "ser inconstitucional, debido a vicios de forma en su discusión, aprobación y expedición". Durante la tramitación correspondiente (folio 179) la Corte "de conformidad con lo dispuesto por la regla primera del artículo 59 del Acto legislativo número 1 de 1979" reconoció como "parte impugnadora de la demanda" al ciudadano Manuel S. Urueta. De igual manera se opusieron a las pretensiones de la misma, los ciudadanos César Gómez Estrada y Rodrigo Noguera Laborde.

Es oportuno señalar que, durante la discusión y adopción de esta ponencia por parte de la Sala Constitucional, correspondió la elaboración de aquélla al doctor Ildefonso Méndez, el cual en su calidad de Conjuez, formaba para entonces parte de la mencionada Sala.

Normas acusadas

Como '4disposiciones constitucionales violadas", se mencionan en la demanda, los artículos 2, 55, 75, 76 ordinal 6°, 81, 82,172 y 218.

Los argumentos aducidos en la demanda, en punto a la demostración de las violaciones de la Carta Constitucional son numerosos y extensamente fundamentados. Empero, estima la Corte que resulta inútil referirse a ellos o tan siquiera relacionarlos, debido a la motivación del presente fallo, y a la decisión correspondiente, la cual será corolario natural de aquélla.

Situación procesal

1° La demanda de inconstitucionalidad mencionada fue presentada y repartida al Magistrado doctor Miguel Lleras Pizarro, según las respectivas constancias (folios 80 y 81) de Secretaría el día cuatro del mes de diciembre de mil novecientos setenta y nueve.2° Ordenadas y practicadas diversas pruebas, la Corte mediante auto del diez de diciembre del citado año de mil novecientos setenta y nueve procedió a admitir la demanda (folios 87 y 87 vuelto) "por cumplir con las condiciones de forma".

3° Comoquiera que en la demanda de inconstitucionalidad, los actores solicitaron la intervención de un Procurador ad hoc, en escrito (folio 102) de febrero seis del presente año, expresa el señor Procurador General de la Nación, que si bien:

"Expresé mi opinión sobre el proyecto de acto legislativo ante las Cámaras, en la cátedra y por diversos medios de comunicación en diversas ocasiones opiné como Magistrado de la Corte sobre su competencia para conocer de demandas de inexequibilidad de actos legislativos por vicios de forma y de fondo. No creo que la emisión de tales opiniones constituya impedimento para conceptuar ahora a la luz del artículo 42 del Código de Procedimiento Civil, y por ello no lo había manifestado".

Ulteriormente, mediante providencia (folio 181) de mayo veintiocho del presente año, la Sala Constitucional declaró que:

"El Procurador General de la Nación Guillermo González Charry, no está impedido para emitir en el presente proceso, el concepto previsto en el artículo 215, regla 2 de la Constitución

Concepto de la Procuraduría General de la Nación

Mediante concepto emitido (folios 188 y siguientes) el día catorce del mes de agosto del presente año, la Procuraduría solicita a la Corte "se declare inhibida para pronunciarse en el fondo del negocio en referencia, por hallarse probado el hecho de que el Acto legislativo número 1 de 1979 carecía de existencia jurídica en el momento de instaurarse la demanda de inconstitucionalidad en cuestión".

Para fundamentar esta solicitud, la Procuraduría sintetiza así su pensamiento:

"De acuerdo con el artículo final (número 65) del conjunto de normas demandado, 'el presente Acto legislativo rige a partir de su promulgación ', lo cual significa que dicho acto reformatorio de la Constitución Nacional no regía, no tenía existencia ni validez alguna en la esfera del Derecho Positivo y por consiguiente era irrelevante en el ordenamiento jurídico colombiano el día 4 de diciembre de 1979, cuando se incoó la demanda en referencia, comoquiera que fue promulgado, con su inserción en copia fotostática autógrafa, en los 705 a 710, inclusive, del Diario Oficial número 35416, correspondiente a la edición del veinte (20) de diciembre de 1979".

Consideraciones de la Corte

Primera. La Corte, como ya tuvo oportunidad de manifestarlo al decidir sobre otra de las demandas presentadas contra el Acto legislativo número 1 de 1979, estima que habiendo sido incoada la demanda antes de la vigencia de la norma en cuestión, debe declararse inhibida para decidir sobre el fondo de aquélla. Así pues, en cuanto a la decisión a tomarse, la Corte se encuentra de acuerdo con el concepto de Procuraduría, con el cual difiere sin embargo en algunos de sus fundamentos, como se verá a continuación.

Segunda. Ciertamente piensa la Procuraduría, según la transcripción arriba realizada, que antes de su promulgación, el citado acto legislativo "no tenía existencia ni validez alguna".

La Corte considera que deben diferenciarse nítidamente dos momentos dentro del proceso legislativo, esto es: la existencia por una parte de la ley en sentido formal; y por otra, el cumplimiento u observancia de la misma, fenómenos que corresponden a lo que la jurisprudencia ha venido conociendo como el período de expedición de la ley, que termina con la sanción de la norma; y el período de promulgación integrado por hechos posteriores a la mencionada sanción.

En este sentido no puede jurídicamente negarse la existencia del acto legislativo antes de su promulgación, el cual constitucionalmente es una manifestación de la voluntad soberana del Parlamento. Lo que no puede es predicarse su obligatoriedad, con anterioridad a la promulgación por él mismo ordenada, toda vez que, la publicación no es otra cosa en efecto, que la exteriorización general de la ley, constituyendo un acto distinto de la sanción y que debe considerarse como indispensable para que la nación, su destinataria natural conozca la norma.

Significa lo anterior, que la promulgación del acto legislativo no afecta el ser del mismo,* esto es que no interfiere sus aspectos ontológicos proyectándose en cambio sobre su observancia y obligatoriedad.

Aludiendo precisamente al fenómeno cuestionado, León Duguit, cuya influencia aún se observa en muchas de las cláusulas de la Constitución Nacional, en su manual de Derecho Constitucional (2ª edición española, 1926, página 472), expresa que:

"La promulgación es el acto por el cual el Presidente de la República afirma, por la fórmula consagrada, que la ley ha sido reglamentariamente votada por las Cámaras, y ordena que sea aplicada por las autoridades administrativas y judiciales, imponiéndose a todos su observancia".

Tercera. El control de constitucionalidad, consecuencia lógica de la supremacía o supe legalidad de la Constitución conlleva por su propia naturaleza a un enfrentamiento normativo; en ningún caso a un enfrentamiento de orden fáctico entre un hecho o acto que carece aún de la normatividad propia del deber ser, con la Constitución Nacional. Desde luego se exceptúa de tal regla, el control previo, consagrado expresamente por el constituyente.

Tratándose así de un enfrentamiento normativo, se requiere de contera que las normas objeto de la comparación se encuentren ambas en vigencia, que exista una evidente coetaneidad normativa, sólo lo cual puede conducir a una decisión sobre la validez o invalidez del precepto cotejado con la Constitución.

Cuarta. Es conveniente señalar que si bien no pocos Estados diferencian dentro de las diversas etapas de proceso legislativo, la promulgación de la publicación, resulta indudable sin embargo que en Colombia, quizá con mayor rigor técnico, siempre se han identificado tales nociones, lo cual de todas maneras, consulta mejor el propio significado del vocablo, como que, de acuerdo con la Real Academia de la Lengua: promulgar del latín promulgare, significa: "publicar una cosa solemnemente; hacerla saber a todos; hacer que una cosa se divulgue y propague mucho en el público; publicar formalmente una ley u otra disposición de la autoridad, con el fin de que sea cumplida y hecha cumplir como obligatoria".

Tal identificación entre promulgación y publicación, corresponde por lo demás, al significado que de antiguo le ha sido atribuido por el Derecho Romano, en cuya sede se configuró jurídicamente dicho vocablo.

Y, la incidencia de la promulgación sobre la vigencia de la norma ha sido siempre enfatizada por la Doctrina. Bastaría con citar al tratadista Eduardo Fernández Botero, por haber sido precisamente Magistrado de la Sala Constitucional de la Corte, el cual al comentar el ordinal segundo del artículo 120 de la Carta Fundamental (Estudios sobre la Constitución Política de Colombia, Ediciones Crítica Jurídica, 1974, página 425), expresa que:

"Ordinal 2°. Corresponde al Presidente sancionar las leyes y promulgarlas como función colegislativa final, puente por donde se pasa de la expedición de la norma a la ejecución. Y, sobre todo, velar por su exacto cumplimiento, que ya es una surgente de su carácter ejecutivo".

Quinta. La circunstancia de que el constituyente, no haya mencionado en el artículo 81 de la Carta Política, al referirse a los requisitos para que un proyecto sea ley de la República, la publicación, de lo cual se ha pretendido deducir que realizada la sanción, la ley debe tenerse como completa para todos los efectos, tanto de su existencia, como de su cumplimiento y eficacia, piensa la Corte que encuentra una explicación satisfactoria dentro del contexto integral de la Constitución.

En efecto, dadas las funciones que la Constitución asigna a cada una de las ramas del Poder Público, en el marco de la separación de las mismas, aparece diáfanamente comprensible que lo relativo a la publicación y cumplimiento de la ley, se haya previsto por el constituyente como una de las atribuciones del Ejecutivo "como suprema autoridad administrativa", en el ordinal segundo del artículo 120 de la citada Constitución.

No aparece inoportuno señalar que, por lo que hace a la publicación de las leyes, y su ubicación dentro de la Carta, el citado artículo 81 y el 120, ordinal segundo, han permanecido inmodificables desde 1886.

Aceptar por lo tanto en el marco jurídico mencionado, que con, la mera sanción de la ley, ésta cumple la totalidad de sus efectos, llevaría a quebrantar las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y su armónica colaboración, según la cláusula constitucional respectiva, y conduciría a la postre a que el artículo antes citado y los demás que aluden a la promulgación de la ley como el 85 y el 86 carecieran de sentido y eficacia.

Sexta. Dentro de la amplia gama de mecanismos de control constitucional, consagrados por el constituyente, solamente se prevé la existencia de un mecanismo preventivo, esto es la objeción de inconstitucionalidad, según las voces del artículo 90 de la Constitución. Aceptar que una norma pueda ser demandada antes de su vigencia, sería tanto como crear por vía jurisprudencial, un nuevo mecanismo de control preventivo.

Séptima. Si bien históricamente no puede predicarse en el país uniformidad absoluta en materia de vigencia de los actos legislativos, no resulta aventurado afirmar sin embargo, que ha existido una evidente tendencia del constituyente ya originario ora derivado, a condicionar la vigencia de aquéllos a su promulgación.

De veras sería suficiente tomar en consideración que la Constitución de 1886, todavía vigente, dispuso entre otras cosas que "para la nación", dicha Carta empezaría a regir treinta días después de su publicación en el Diario Oficial. Y desde luego no puede ni tan siquiera discutirse que esta Carta constituye la matriz de todo el Derecho Constitucional Colombiano, generado a partir de tal año.

Pero además puede decirse que las reformas más importantes introducidas después del año mencionado, adoptaron en materia de vigencia un criterio similar. Entre ellas pueden citarse, las de 1910 (Acto legislativo número 3), la de 1936, oportunidad en la cual se llegó inclusive a aprobar por la Cámara de Representantes una proposición en tal sentido, para que no quedara duda alguna; la plebiscitaria de 1957, en la cual se dispuso que "entraría a regir inmediatamente después de conocido el resultado oficial de la votación", todo lo cual se produjo luego de publicado el decreto que contenía el texto de las reformas; la de 1968 que creó la Sala Constitucional de la Corte; y, naturalmente, la de 1979, materia de estas observaciones.

Pero si en gracia de discusión se aceptara que esto no corresponde exactamente a la tradición constitucional del país, es preciso reconocer que no existe razón alguna, como tampoco norma positiva, que permitan desconocer la clara voluntad del constituyente en el caso sometido aquí a examen de constitucionalidad, voluntad que no ha sido otra que la de ordenar que el Acto legislativo número 1 de 1979 en cuestión, tiene vigencia a partir de su promulgación. No aceptar dicha disposición, sería ni más ni menos, que aplicar una insólita excepción de inconstitucionalidad de las normas de la Carta Fundamental.

Esta última posición doctrinaria, de desconocimiento de la voluntad del constituyente, llevaría a afirmar que el poder constituyente del Congreso, le permite a éste reformar la Constitución, pero no le permite en cambio determinar la fecha a partir de la cual empiezan a tener eficacia tales reformas, lo cual resulta incoherente y contradictorio.

Tal es en síntesis, las razones por las cuales considera la Corte, que en el presente caso no es dable dictar sentencia de mérito, razones que explican por lo demás su desacuerdo con las opiniones aducidas al respecto (folios 40 y siguientes) por la demanda, en la cual se afirma entre otras cosas; ora que las reformas de la Carta empiezan a regir después de "su aprobación en las plenarias de las Cámaras", ya que inician dicha vigencia después de haber obtenido "la sanción del Gobierno", para lo cual trae a colación además, respetables argumentos de autoridad.

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, oído el Procurador General de la Nación y con base en el estudio de la Sala Constitucional,

Resuelve

Declararse inhibida para proferir fallo de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad del Acto legislativo número 1 de 1979, presentada por los ciudadanos Manuel Gaona Cruz, Tarsicio Roldán Palacio, Oscar Alarcón Núñez, Antonio José Cancino Moreno y Clímaco Giraldo Gómez.

Copíese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Manuel Gutiérrez Lacouture

Presidente.

César Ayerbe Chaux, Fabio Calderón Botero, José María Esguerra 8amper, Dante Luis Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco Correa, Gustavo Gómez Velásquez Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Alfonso Reyes Echandía, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria, Ricardo Medina Moyana, Francisco Camacho Amaya (Conjuez), Darío Vallejo Jaramillo (Conjuez), Guillermo Salamanca M. (Conjuez), Pablo Cárdenas Pérez (Conjuez), Gilberto Arango Londoño (Conjuez), Policarpo Castillo Dávila (Conjuez), Alvaro Tafur Galvis (Conjuez), Ernesto Cediel Angel (Conjuez), Guillermo Cubillos Escobar (Conjuez), Jesús Bernal Pinzón (Conjuez), Antonio J. de Irisarri R. (Conjuez), Adán Arriaga Andrade (Conjuez), Guillermo Ospina Fernández (Conjuez), Alfonso Suárez de Castro (Conjuez), Julio Salgado Vásquez (Conjuez).

Luis H. Mera

Secretario Encargado.

Aclaración al voto

Considero que la promulgación, vale decir su publicación como medio de ofrecer la posibilidad de conocer las normas jurídicas, es elemento esencial de las mismas. Las normas pertenecen al deber ser, se encuentran en el mundo de las formas y por ello deben objetivarse ante sus destinatarios, los residentes y las mismas ramas del Poder Público; ser ostensibles o aprehensibles para que puedan considerárselas como vigentes, con existencia que implique su cumplimiento inexorable.

La promulgación es un elemento de la estructura de las formas jurídicas que determina su existencia objetiva en el reino de las normas. La promulgación implica que los ciudadanos, sujetos a lo que ellas dispongan, no puedan excusarse de cumplirlas, alegando su ignorancia por no habérseles ofrecido la manera de conocerlas. Esta posibilidad de conocimiento de las normas (constitucionales, legales, contenidas en decretos legislativos, decretos-ley o reglamentarios, etc.) tiene que realizarse por medios que garanticen al ciudadano y al funcionario, de modo estable y seguro, la certeza sobre su alcance. Por ello no basta la publicación del periódico, la transmisión por la radio o la televisión. Es el Estado que produce la norma quien tiene la obligación de hacerla conocer. Así en nuestra Constitución se impone al Gobierno el deber de publicarla, insertando su texto en el Diario Oficial.

La promulgación de las normas como requisito esencial de las mismas se deduce de los artículos 85, 86 y 89 de la Constitución, en su Título VII, cuya denominación "de la formación de las leyes" permite afirmar que deben interpretarse armónicamente con el artículo 81 ibídem.

Por tradición, la doctrina y la jurisprudencia, han aplicado por analogía a los trámites de las reformas constitucionales, el artículo 81 de la Carta que se refiere al proceso de la formación de las leyes, en cuanto a su discusión y aprobación por las Cámaras y a la sanción presidencial. Sin embargo, la sanción por el Gobierno no está prevista en el artículo 218 de la Carta.

Ello se explica porque cuando esto interviene en el proceso de formación de las leyes, lo hace como una manifestación de la colaboración armónica de las ramas del poder público y por mandato de la misma Constitución. La competencia exclusiva para reformar la Carta corresponde al Congreso o al constituyente primario. Para la existencia de estas reglas de superior categoría no se requiere de la sanción del Gobierno porque éste es un subalterno de aquél a quien de modo expreso no se le asigna tal atribución. La sanción por el ejecutivo a lo que adopte el constituyente no es, pues, necesaria, porque nada agrega al proceso de la formación de esta norma jurídica.

Siendo la promulgación un elemento esencial para el perfeccionamiento, para que se objetive la norma jurídica, el mismo constituyente no tendría competencia para disponer que aquellas que apruebe o las que dictare el Congreso Nacional rijan sin que se requiera su publicación.

Lo que antecede explica mi voto favorable a la decisión de la Corte Suprema de Justicia, en relación con la demanda de los ciudadanos Manuel Gaona Cruz y otros. Estimo, sin embargo, que en la parte motiva debió insistirse sobre la promulgación imprescindible de las normas jurídicas.

Bogotá, noviembre 29 de 1980.

Pablo Cárdenas Pérez (Conjuez).

Salvamento de voto

La Corte Suprema de Justicia dictó sentencia por medio de la cual se declaró inhibida para proferir fallo de fondo sobre la demanda de in-constitucionalidad del Acto legislativo número 1 de 1979, presentada por los ciudadanos Manuel Gaona Cruz, Tarsicio Roldán Palacio, Oscar Alarcón Núñez, Antonio José Cancino Moreno y Clímaco Giraldo Gómez. El fundamento de la demanda radica en vicios de forma en que incurrió el Congreso durante la discusión, aprobación y expedición del Acto legislativo acusado.

La inhibición de la honorable Corte encuentra su explicación en que habiendo sido sancionado el Acto legislativo número 1 de 1979 por el Presidente de la República el 4 de diciembre del citado año, la demanda de inconstitucionalidad fue incoada el mismo día de la sanción, argumentando que como el Acto demandado sólo fue publicado en el Diario Oficial el 20 siguiente, no estaba vigente para la fecha de la presentación de la demanda. Extrae la honorable Corte la consecuencia de que tiene competencia para defender la Constitución solamente a partir de la fecha de la promulgación de los actos legislativos, por vicios cometidos durante la formación de ellos.

En ninguna parte de la Carta se incluye el requisito de que los actos legislativos necesitan de su promulgación, para ser considerados como normas jurídicas susceptibles de ser sometidos a la Jurisdicción Constitucional.

El artículo 218 del Código Institucional, que reglamenta íntegramente la materia relacionada con la reforma de la Constitución es del tenor siguiente: la Constitución, salvo lo que en materia de votación ella dispone en otros artículos, sólo podrá ser reformada por un acto legislativo, discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido y, últimamente, aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de acto legislativo, lo hará el Presidente del Congreso" (artículo 74 del Acto legislativo número 1 de 1968).

Según el texto transcrito, para que un acto legislativo exista se requiere únicamente que el Congreso lo haya aprobado según el procedimiento allí indicado. Sin que sea necesario la presencia de otros ingredientes, como lo serían su sanción o su promulgación.

En cambio, para que un proyecto se convierta en ley, la Carta exige el cumplimiento de las siguientes circunstancias, en términos generales: haber sido aprobado de conformidad con la reglamentación del artículo 81; puede ser objetado por el Presidente de la República, debiendo ser sometidas las objeciones a los trámites contemplados por los artículos 87, 88 y 90; por último, si el proyecto no fue objetado, o si habiéndolo sido, las objeciones fueron desechadas por el Congreso o por la Corte Suprema de Justicia, según se trate de objeciones por inconveniencia o por inconstitucionalidad, respectivamente, el Presidente de la República está en la obligación de sancionarlo y promulgarlo (artículo 86), pero si el Gobierno no cumpliere con tales deberes dentro de los términos previstos por el Título VII, entonces el Presidente del Congreso sancionará y promulgará el proyecto aprobado por el Congreso (artículo 89). Y esto porque el Presidente de la República concurre "a la formación de las leyes presentando proyectos por medio de los Ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos, y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución" (artículo 117, numeral 7°) y tiene la obligación de "promulgar las leyes sancionadas" (numeral 2° del artículo 120).

Los artículos 52 y 53 del Código de Régimen Político y Municipal han reglamentado lo relacionado con los efectos de la promulgación de las leyes (entiéndase bien, de las leyes, pero no de los actos legislativos reformatorios de la Constitución, a que se refiere su artículo 218), en el sentido de disponer que comenzarán a observarse después de dos meses de su publicación en el periódico oficial, exceptuándose de esa ordenación los casos en que la ley fije el día en que deba principiar a regir, o en que autorice al Gobierno para fijarlo, y cuando por fuerza mayor se hayan interrumpido las comunicaciones con alguno o algunos de los municipios, "en cuyo caso los dos meses se contarán desde que cese la incomunicación y se restablezcan los correos".

El inciso primero del artículo 76 de la Carta, según la redacción acordada por el artículo 14 del Acto legislativo número 1 de 1979, en lo pertinente, reza: "Es función del Congreso reformar la Constitución por medio de actos legislativos, hacer las leyes y" El inciso segundo del mencionado artículo 76 enumera las atribuciones que desempeña el Congreso por medio de las leyes.

En cambio, los actos legislativos comienzan a regir desde el momento mismo en el que el Congreso les haya impartido su aprobación, siguiendo los lineamientos trazados por el artículo 218, de la Constitución, a no ser que el acto legislativo sobre el particular disponga otra cosa,

El criterio seguido al respecto no ha sido uniforme, como se demuestra con el siguiente rastreo:

1. La Constitución de 1886 dispuso, mediante el artículo transitorio O: "esta Constitución empezará a regir, para los Altos Poderes Nacionales, desde el día en que sea sancionada: y para la nación, treinta días después de su publicación en el Diario Oficial Adoptó dos pautas alternativas: la sanción para obligar a los Altos Poderes Nacionales, y la promulgación para la nación. Si no hubiera existido el artículo transitorio O, la Constitución habría comenzado a regir desde el 4 de agosto de 1886, por haber sido en tal fecha aprobada por el Consejo Nacional de Delegatarios.

2. Los actos reformatorios de la Constitución, a partir de la Ley 14 de 1894 hasta la aprobación del Acto legislativo número 2 de 1910, guardaron silencio sobre la fecha en que debían empezar a regir, con la excepción del Acto legislativo número 10 de 1905 en cuanto dispuso su artículo 39 que "esta ley empezará a regir desde su publicación en el Diario Oficial", y la del Acto legislativo número 1 de 1908, por cuanto su artículo 9° ordenó que "la ley reglamentará las disposiciones del presente Acto legislativo", o sea, que regiría a partir del momento en que el Congreso aprobara la ley reglamentaria.

3. El Acto legislativo número 3 de 1910 repitió la ordenación del artículo transitorio O de la Constitución de 1886, al estatuir el artículo transitorio G: "El presente Acto legislativo regirá desde la sanción para los Altos Poderes Nacionales, y para la nación después de treinta días de publicado en el Diario Oficial

4. Hay dos casos en que se fijó fecha para que comenzara a regir la reforma constitucional: a) El parágrafo del artículo único del Acto legislativo número 1 de 1924 proveyó así: "esta disposición empezará a regir el día 1$ de mayo de 1925". b) El artículo 6^ del Acto legislativo número 1 de 1938 dispuso: "el presente Acto legislativo principiará a regir el 1® de enero de 1939".

5. A partir de 1914, los actos legislativos han adoptado los siguientes criterios en lo atinente a su vigencia:

a) Guardaron silencio al respecto los Actos legislativos números 1 de 1914, 1 de 19Í8, 1 de 1921, 1 de 1930, 1 de 1931, 1 de 1932, 1 de 1936, 1 de 1940, 2 de 1940, 1 de 1943, 1 de 1944, 1 de 1946, 1 de 1947 y 2 de 1959.

b) Desde su sanción: Actos legislativos números 1 de 1045, 1 de 1952, 1 de 1953, 1 de 1954, 2 de 1954, 3 de 1954, 4 de 1954, 5 de 1954, 6 de 1954, 1 de 1959, 3 de 1959, 4 de 1959, 1 de 1960, 1 de 1963 y 1 de 1975.

c) Desde el escrutinio (plebiscito).

d) Desde su promulgación: Actos legislativos números 1 de 1968, 1 de 1977 y 1 de 1979.

En síntesis: la Constitución de 1886 ha sido reformada cincuenta y ocho (58) veces. En cuanto a la fecha en que debería empezar cada una de tales determinaciones institucionales a regir, aparecen cinco formas:

1. La mixta consagrada en el artículo transitorio O de la Constitución de 1886 (desde la sanción para los Altos Poderes Nacionales, y desde su promulgación para la nación), que también acogió el Acto legislativo número 3 de 1910, o sea en dos oportunidades.

2. Guardaron silencio 37 actos legislativos.

3. Desde su sanción en 15 casos.

4. Desde el escrutinio en un caso.

5. Desde su promulgación 4 actos legislativos.

De las 58 reformas a la Constitución, 56 han sido sancionadas por el Presidente de la República, y 2 por el Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente: los Actos legislativos números 1 de 1953 y 1 de 1954. Y ello ocurrió de tal suerte porque así lo dispusieron tales actos, siendo éstos los únicos casos en que se ha señalado en forma taxativa la autoridad que debía cumplir esa exigencia. En cuanto a los 15 actos legislativos que ordenaron que su vigencia comenzaría a contarse a partir de su sanción, sin que en ellos se indicara qué funcionario tendría la competencia para efectuar ese quehacer, habría que recurrir a la aplicación de una de las siguientes normas:

O los artículos 85, 86, 87, 88, 89, 90 y 118-79, por cuanto reglamentan íntegramente todo lo atinente a la sanción de las leyes por parte del Presidente de la República.

O los artículos 3 del Acto legislativo número 1 de 1953 y 8 del Acto legislativo número 1 de 1954, en cuanto dieron competencia al Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente para sancionar los mencionados textos de reforma constitucional.

En ambos casos se trataría de aplicación analógica de normas institucionales, por cuya razón habría que averiguar cuál grupo de textos se acerca más a la materia que carece de legislación en concreto. El Presidente de la República, según el ordinal 7 del artículo 118 concurre a la formación de las leyes, debiendo sancionarlas. El Presidente del Congreso (equivalente al Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente) es quien lleva la representación del Congreso en cuanto éste es el constituyente secundario. Como la Constitución no le ha asignado al Presidente de la República ninguna atribución en lo relacionado con la expedición de actos legislativos, parecería lo jurídico que sería el Presidente del Congreso el llamado a sancionar las reformas constitucionales cuando ellas condicionan su vigencia al requisito de la sanción, por cuanto le corresponde al Congreso, sin la intervención del Jefe del Ejecutivo, llevar a cabo tal clase de reformas.

Descontando la etapa del Quinquenio de Rafael Reyes, la de la Asamblea Nacional Constituyente de Gustavo Rojas Pinilla y la reforma plebiscitaria, las normas constitucionales que han reglamentado la reforma de la Carta son las siguientes Constitución de 1886: "Artículo 209. Esta Constitución podrá ser reformada por un acto legislativo, discutido primeramente y aprobado en tres debates por el Congreso en la forma ordinaria, transmitido por el Gobierno, para su examen definitivo, a la legislatura subsiguiente, y por ésta nuevamente debatido, y últimamente aprobado por dos tercios de los votos de ambas Cámaras".

Acto legislativo número 3 de 1910: "Artículo 70. La Constitución sólo podrá ser reformada por un acto legislativo discutido primeramente y aprobado por el Congreso en la forma ordinaria; y de igual modo considerado en la reunión anual subsiguiente, y aprobado en ésta, por ambas Cámaras, en segundo y tercer debates, por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada una de ellas".

Acto legislativo número 1 de 1945: ''Artículo 95. La Constitución sólo podrá ser reformada por un acto legislativo discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido, y últimamente aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de acto legislativo, lo hará el Presidente del Congreso".

Acto legislativo número 1 de 1968: "Artículo 74. La Constitución, salvo lo que en materia de votación ella dispone en otros artículos, sólo podrá ser reformada por un acto legislativo, discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido, y, últimamente aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara. Si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de acto legislativo, lo hará el Presidente del Congreso".

Por cierto que el artículo 18 del Acto legislativo número 1 de 1979, al disponer el trámite en el Congreso para debatir y aprobar proyectos de actos legislativos, vino a llenar un evidente vacío del artículo 218 de la actual Codificación Constitucional, porque esa norma daba la sensación de que esa clase de reformas apenas exigían un debate en cada legislatura ordinaria.

La transcripción de los textos referentes a la reforma de la Constitución se ha hecho para demostrar que en ellos no figuran el requisito de la sanción, ni el de la publicación al ser aprobado el proyecto en segunda vuelta por el Congreso, pues la publicación debe hacerse únicamente cuando el proyecto de acto legislativo ha sido "discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias".

Para demostrar que la tesis que le sirvió a la Corte Suprema de Justicia, para no fallar la demanda de inconstitucionalidad, por vicios de forma en que incurrió el Congreso al discutir y aprobar el Acto legislativo número 1 de 1979, no tiene asidero en la Carta, apenas bastaría recurrir a la misma Constitución:

1. El parágrafo del artículo 121, según la redacción del artículo 42 del Acto legislativo número 1 de 1968, dice:

"El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Suprema de Justicia aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento.

Ese mismo parágrafo lo transformó el artículo 34 del Acto legislativo número 1 de 1979, al redactarlo en la siguiente forma:

"El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia, el día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte para que declare, con carácter definitivo, si se han expedido con el lleno de las formalidades previstas en este artículo y si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Sala aprehenderá inmediatamente y de oficio su conocimiento".

En buen romance esto quiere decir que la Corte Suprema de Justicia, sin necesidad de que los decretos de estado de sitio sean publicados en el Diario Oficial, tiene competencia para decidir con carácter definitivo si se han expedido con el lleno de las formalidades previstas por el artículo 121 y si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de sitio.

2. La última fracción del parágrafo del artículo 121, según su redacción conforme el artículo 34 del Acto legislativo número 1 de 1979, reza:

"Contra los decretos así revisados, podrá ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214".

O sea, que una vez revisados los decretos de estado de sitio por la Corte Suprema de Justicia, en los términos del parágrafo del artículo 121, si han sido declarados constitucionales, la Corte tiene competencia para tramitar demandas de inconstitucionalidad por motivos distintos a los mencionados en el parágrafo, sin que sea indispensable la inserción de los decretos legislativos en el Diario Oficial, porque tal requisito no lo exige la Carta, sino únicamente la revisión de ellos, según queda expresado.

3. El artículo 35 del Acto legislativo número

1 de 1979 determinó que el parágrafo del artículo 122 quedara así:

"El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia, el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte para que declare, con carácter definitivo, si se han expedido con el lleno de las formalidades previstas en este artículo (122) y si las normas que contienen se ajustan a las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Sala aprehenderá inmediatamente y de oficio su conocimiento".

No se necesita ninguna promulgación de los decretos emanados del estado de emergencia, para que la Corte conozca de ellos en ejercicio del control automático consagrado por el parágrafo del artículo 122.

4. La última fracción del parágrafo del artículo 122, según las voces del artículo 35 del Acto legislativo número 1 de 1979, tiene el siguiente contexto:

"Contra los decretos así revisados, podrá ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 214".

Para que la acción pueda ser tramitada, no se exige la promulgación de los decretos del estado de emergencia, sino que la Corte los haya revisado a través del procedimiento del control automático de su constitucionalidad.

5. El artículo 58 del Acto legislativo número

1 de 1979 dispuso que el artículo 214 de la Constitución Nacional quedara así:

"A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la supremacía de la Constitución, en los términos de este artículo. Para tal efecto cumplirá las siguientes funciones: ...

2ª Decidir definitivamente sobre las objeciones de inconstitucionalidad que el Gobierno formule a los proyectos de ley, tanto por su contenido material como por no haber sido tramitados y aprobados en la forma constitucional prescrita".

Como las objeciones las formula el Presidente de la República antes de que sancione y promulgue los proyectos de ley aprobados por el Congreso, quiere ello decir que tampoco se requiere la publicación en el Diario Oficial del proyecto de ley, con el fin de que la Corte pueda pronunciarse sobre las objeciones de inconstitucionalidad.

El Acto legislativo número 1 de 1979 viene a reforzar la argumentación que se viene haciendo de que los actos legislativos no necesitan de sanción ni de promulgación para que existan, por cuanto el artículo 218 de la Carta no los incluyen en el trámite allí previsto para reformar la Constitución. En efecto, el artículo 18 del Acto legislativo número 1 de 1979 dispuso que los proyectos de actos legislativos deben cumplir en el Congreso los mismos requisitos a que son sometidos los proyectos de ley, en lo relacionado con su discusión y aprobación. El artículo 19 dispone que el quórum de deliberación lo constituye la tercera parte de los miembros de las Comisiones Permanentes y de las Cámaras, y que la votación de los proyectos de actos legislativos o de ley debe llevarse a cabo en fecha que se señale con tres días de anticipación a lo menos. Si el Acto legislativo número 1 de 1979 hubiera tenido la intención de dar al Presidente de la República la atribución de objetar los proyectos de actos legislativos, la de sancionarlos y la de promulgarlos, habría modificado los artículos 85, 86, 87, 88, 89 y 90 de la Constitución, en el sentido de hacer referencia en ellos a los proyectos de actos legislativos, al lado de los proyectos de ley, tal como lo hizo en sus artículos 18 y 19.

Lo expuesto es suficiente para concluir que la sentencia inhibitoria, para no pronunciarse sobre las tachas de inconstitucionalidad que sobre vicios de forma propusieron contra el Acto legislativo número 1 de 1979 los abogados Manuel Gaona Cruz, Tarsicio Roldán Palacio, Oscar Alarcón Núñez, Antonio José Cancino y Clímaco Giraldo Gómez, es una abdicación que la Corte Suprema de Justicia ha hecho de buena parte de sus deberes de guardar la supremacía de la Constitución. Por otra parte, el planteamiento de que la promulgación de los actos legislativos es indispensable para que la Corte pueda aprehender el conocimiento de demandas de inconstitucionalidad contra ellos por vicios de forma, más que una interpretación extensiva, encarna una modificación del artículo 218, ya que lo adiciona.

Julio Salgado Vásquez (Conjuez)

Guillermo Salamanca M. (Conjuez)

El salvamento de voto suscrito por los Magistrados Alfonso Reyes Echandía, Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Dante Luis Fiorillo Porras, Fernando Uribe Restrepo y otros, es el mismo que aparece en las sentencias 58 y 59, relativas al Acto legislativo número 1 de 1979, "por el cual se reforma la Constitución Nacional".