Norma demandada:  ACTO LEGISLATIVO NUMERO 1 DE 1979

ACUSACION BE INCONSTITUCIONALIBAB CONTRA EL ACTO LEGISLATIVO NUMERO 1 DE 1979, REFORMATORIO BE LA CONSTITUCION NACIONAL

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -

Bogotá, D. E., diciembre 4 de 1980.

Magistrado ponente: Conjuez Bario Vallejo Jaramillo.

Aprobada según Acta número 43 de 4 de diciembre de 1980.

Los ciudadanos Humberto Criales de la Rosa, Hernán Suárez Sanz, Alvaro Echeverri Uruburu y Carlos Alfonso Moreno en escrito de 5 de diciembre de 1979, presentado en esa misma fecha, demandaron la inconstitucionalidad del Acto legislativo número 1 de 1979 " tanto por vicios de forma como de fondo, ocurridos en su discusión y aprobación en las dos Cámaras

Indicaron como normas violadas los artículos 218, 81, 82, 83, 75, 72, 105, 118, 2, 15, 53, 39, 55, 62 y 76 de la Constitución Nacional y señalaron los siguientes vicios de forma:

"1. La reunión de las Comisiones no se ajustó a los preceptos normativos correspondientes, porque inclusive se reunieron fuera del término de sesiones ordinarias para su discusión.

"2. El texto publicado como resultado de la primera legislatura difiere sustancialmente del sometido a la consideración del Senado en la segunda oportunidad constitucional.

"3. Igualmente en el seno de la Comisión Primera del Senado el texto presentado con la ponencia en la segunda vuelta fue sucesivamente modificado, sin atender al procedimiento correspondiente de las proposiciones sustitutivas o modificativas del caso, establecida en las leyes reglamentarias del funcionamiento del Congreso.

"4. De otra parte aparecen publicados posteriormente textos diferentes en los Anales del Congreso, sin haberse sometido al trámite legal correspondiente.

"5. Existen diversas normas insertas en la segunda legislatura que no tuvieron existencia ni discusión en la primera.

"6. Normas como la paridad en la administración de justicia fueron inicialmente negadas y luego, en forma irregular en la Comisión primera del Senado se reabrió la votación en día diferente, inclusive permitiéndose el ingreso de varios suplentes a tal fin.

"7. En la plenaria de la segunda vuelta en la Cámara Alta, a pesar de haberlo solicitado varios Senadores, se prescindió de la votación parcial de varios artículos en forma separada.

"8. En cuanto se refiere a la segunda legislatura en la Cámara de Representantes, en la Comisión respectiva, existiendo pendientes varias proposiciones sustitutivas y modificativas, esto es sin terminarse la discusión, se procedió a votar, como aparece en las constancias suscritas por varios Representantes, entre ellos Luis Villar, Jaime Pinzón López y Gilberto Vieira.

"9. Hubo indebida injerencia del Jefe del Poder Ejecutivo al trasladarse personalmente al Congreso para presionar mediante reuniones con la, Comisión Primera del Senado la aprobación del proyecto e igualmente al impartir mandatos de que no se modificara 'ni una coma', excluyendo así la posibilidad de cualesquiera libre discusión o debate".

En cuanto a vicios de fondo, considerando que "existen determinados principios esenciales, cuya desaparición implicaría el desaparecimiento de la misma fisonomía de la Constitución, tales como la igualdad de todos los ciudadanos en lo que respecta a sus derechos políticos y civiles o la desconcentración del Poder Público en órganos diversos y que cumplen distintas funciones de poder, los demandantes arguyeron que la reforma ataca el principio de la igualdad de los ciudadanos ante la ley 'cuándo establece como requisito para ocupar los altos cargos y dignidades dentro de la estructura jurisdiccional, la adscripción a determinados partidos políticos, mediante la paridad', con lo cual, agregaron, 'se viola así abiertamente la libertad de conciencia, el derecho de asociación con fines políticos y se restringen derechos de partidos y agrupaciones que ante la ley tienen la misma situación7. Alegaron también que al sumar a las facultades y atribuciones del Ejecutivo, concedidas por sucesivas reformas constitucionales, 'el control del órgano judicial, a través de la designación por primera vez de los miembros del Consejo de la Magistratura, quienes a su vez van a elegir todos los demás funcionarios de esta rama*, la elaboración de ternas para Procurador General de la Nación y la integración de listas para designación de Fiscal General se concentró en el Ejecutivo ' un poder absoluto, que llega hasta el punto de carecer de todo control y limitación, toda vez que asegura la sujeción indirecta de quién debería ejercer la función de guarda de la Constitución contra las posibles extralimitaciones del Ejecutivo7

Finalmente argumentaron los demandantes que la creación del Fiscal General de la Nación, "no ubicable dentro de la estructura actual del Estado, revestido de funciones administrativas, judiciales y designado indirectamente por el Ejecutivo permite a ese 'extraño logogrifo' convertirse en instrumento de persecución contra cualquier ciudadano sin que se pueda recurrir ante ningún superior jerárquico".

El mismo día de presentación, cinco de diciembre de mil novecientos setenta y nueve, la demanda fue repartida y aceptada por el Magistrado sustanciador.

Posteriormente, los ciudadanos Fernando Silva García, Humberto Niño Serrano y Manuel S. Urueta, separadamente impugnaron la demanda o su aceptación, el primero por falta de transcripción literal en el libelo de las disposiciones acusadas, el segundo por haber sido aceptada la demanda sin previo decreto de pruebas y el último por razones de competencia de la Corte para conocer sobre vicios de fondo de los actos legislativos y por estimar que el número 1 de 1979 se ajustó en su trámite a las prescripciones constitucionales.

Por su parte, el ciudadano Alvaro Cerón Coral se hizo presente en el proceso para coadyuvar la demanda aduciendo, adicionalmente a los vicios de forma señalados por los demandantes "la conformación inconstitucional de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara" durante "la primera vuelta".

El Magistrado sustanciador, en su oportunidad, resolvió los recursos interpuestos por los ciudadanos impugnadores de la demanda y sobre la solicitud de pruebas de aquéllos y del ciudadano coadyuvante.

Magistrados titulares de la Sala Constitucional de la Corte, por diversas causales manifestaron su impedimento para participar en el estudio y decisión de la demanda, aceptado el cual la Sala quedó reintegrada en su mayoría, con conjueces.

El Procurador General de la Nación, poniendo en conocimiento el hecho de haber emitido opiniones sobre el proyecto de acto legislativo "ante las Cámaras en la Cátedra y por diversos medios de comunicación" solicitó de la Sala Constitucional pronunciarse sobre si ello constituía impedimento, y la Sala en auto de 28 de mayo de 1980 declaró que "el Procurador General de la Nación, Guillermo González Charry, no está impedido para emitir, en el presente proceso, el concepto previsto en el artículo 215, regla 2^ de la Constitución".

Dentro del término legal el Procurador General rindió concepto y en él destacó los aspectos siguientes:

a) Que los actores acompañaron a su demanda "una fotocopia del 'proyecto de Acto legislativo número 1 de 1978', ignorándose de dónde fue tomada, y no del Acto que dicen demandar, esto es, del Acto legislativo número 1 de 1979, con lo cual no sólo se contradicen sino que de entrada quebrantan 'las normas reglamentarias consagradas en el Decreto 432 de 1969 \ en que afirman fundamentar su acción", y

b) Que el Acto legislativo número 1 de 1979, cuyo artículo final expresa que rige a partir de su promulgación, fue promulgado con la inserción de su texto, dispuesta por el Presidente de la República, en el Diario Oficial número 35416 correspondiente al 20 de diciembre de 1979, lo cual hace "que en el negocio sub judice ha sido demandado un acto que no había surgido a la vida jurídica del país en la fecha de su demanda que no tenía existencia ni validez alguna en nuestro Derecho Positivo, puesto que la vigencia del Acto legislativo número 1 de 1979, su imperio y, por ende, su obligatoriedad e ineludible acatamiento sólo cuentan a partir de su promulgación, esto es, a partir del 20 de diciembre del citado año de 1979".

Concluyó el Procurador General con la solicitud a la Corte de que se declare inhibida para fallar de mérito en el presente proceso.

Consideraciones de la Corte

1° La acción consagrada por la Carta en favor de los ciudadanos para acusar la inexequibilidad de los actos del Legislativo y del Ejecutivo, cuyo origen se remonta a la Reforma Constitucional de 1910, no es compatible con la exigencia de un tecnicismo riguroso en la forma pues, de hacerlo, en la práctica se recortaría el derecho o se limitaría a aquellos con capacidad de ajustarse a conocimientos propios de profesionales. La acción, para que corresponda al espíritu de la Constitución, debe hacerse fácil, debe poder intentarla cualquier persona sea alto o bajo su nivel cultural, vasta o ninguna su inteligencia de la práctica forense. Es una acción popular y mientras el escrito con la cual se ejerza tenga un mínimo de claridad, permita identificar las normas acusadas y dé alguna razón de la violación es del caso aceptarlo y tramitarlo. A ese mismo criterio de amplitud y para confirmarlo y a igual concepción de que el derecho del ciudadano consiste fundamentalmente en promover el examen, obedece que concierna a la Corte confrontar las disposiciones acusadas con la totalidad de los preceptos de la Constitución y declarar la inconstitucionalidad, si la encuentra, aun en el evento de que lo sea por transgresión a normas distintas a las indicadas en la demanda o por violación por causa o en forma diferente de la invocada, tal como lo ordena el artículo 29 del Decreto 432 de 1969.

Por ello no se ve claro que haya habido el quebrantamiento de disposiciones reglamentarias anotado por el Procurador General, cuando los demandantes en este juicio, en lugar de transcribir las normas acusadas, integraron a su escrito una fotocopia en la cual está consignado el texto, no importa a qué fuente corresponda, ni el error de su título. Tal presentación no es técnica, desde luego, pero sí cumple con identificar el acto que se acusa, permite leer las disposiciones acusadas y da cabida a que la Corte, de no existir otras razones inhibitorias, haga la confrontación. Resolver Jo contrario sería sacrificar injustificadamente un derecho o al menos dificultar su ejercicio.

2° No ha sido uniforme el constituyente a través de la historia en la determinación ni en la precisión de la vigencia de sus actos. La Carta Fundamental de 1886 estableció en el artículo 0 de las disposiciones transitorias y de manera por demás curiosa y compleja una doble vigencia al decir: "esta Constitución empezará a regir, para los altos poderes nacionales, desde el día en que sea sancionada; y para la nación, treinta días después de su publicación en el Diario Oficial" fórmula que casi textualmente adoptó el Acto legislativo número 3 de 1910. Las reformas precedentes y posteriores a la de 1910 (Leyes 41 de 1894 y 24 de 1898. Actos legislativos números 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de 1905, números

1 y 2 de 1907, números 1, 2 y 3 de 1908, números 1, 2, 3, 4 y 5 de 1909, números 1 y 2 de 1910, Acto reformatorio de la Constitución de 1914, Actos legislativos números 1 de 1918, número 1 de 1921, número 1 de 1930, número 1 de 1931 y número 1 de 1932) no establecieron ni mencionaron vigencia, guardaron silencio. Excepciones únicas fueron los Actos legislativos número 10 de 1905 y número 1 de 1924 al determinar, el primero que empezaría a regir desde su publicación en el Diario Oficial y al fijar el segundo la fecha del 1° de mayo de 1925 para entrar en vigor.

En la formación del Acto legislativo número 1 de 1936 se encuentra un antecedente útil. La Cámara de Representantes para explicar su silencio aprobó la siguiente proposición, a la cual adhirió posteriormente y también por medio de Proposición el Senado de la República. "La Cámara de Representantes, al cerrar el segundo debate del Acto legislativo reformatorio de la Constitución, hace constar expresamente que no introduce artículo nuevo sobre la época de su vigencia, porque considera que toda nueva Constitución rige en forma automática, es decir, desde su promulgación, salvo que ella misma señale época o día especial".

En las reformas subsiguientes a la de 1936, el Acto legislativo número 1 de 1938 fijó fecha de vigencia y las demás no hicieron mención a ella (Actos legislativos números 1 y 2 de 1940, 1 de 1943 y 1 de 1944). Modalidad nueva sólo vino a emplear el Acto legislativo número 1 de 1945 al prescribir en el artículo H de las disposiciones transitorias que regiría desde su sanción, ordenamiento seguido también por el Acto legislativo número 1 de 1952, por la casi totalidad de los expedidos por la Asamblea Nacional Constituyente (Actos legislativos números 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de 1954) y por los Actos legislativos números 1, 3 y 4 de 1959, número 1 de 1960 y número 1

1 Proposición transcrita por José Gnecco Mozo en su libro "La Reforma Constitucional de 1936".

de 1963). Los Actos legislativos números 1 de 1946, 1 de 1947, 1 de 1953 y 2 de 1959, no hicieron referencia alguna al día o momento de entrar a regir.

La Reforma Constitucional aprobada por el Plebiscito del 1° de diciembre de 1957 prescribió en su artículo 14: "Esta reforma empezará a regir inmediatamente después de conocido el resultado oficial de la votación" y previamente el Decreto legislativo número 0252 de octubre 16 de 1957 en su artículo 17 había establecido: "Corresponde a la Corte Electoral hacer el escrutinio general del plebiscito y declarar ante la nación el resultado definitivo de él". Como dicha Corte hizo la declaración de resultado afirmativo el 30 de enero de 1958, esa fecha se entiende como la de vigencia de la reforma.

Finalmente, la Reforma Constitucional de 1968, adoptando un principio normativo del derecho colombiano (Código de Régimen Político y Municipal, artículo 52), explícitamente dispuso en su artículo final "este Acto legislativo rige a partir de su promulgación" y para que la vigencia no corriera el riesgo de dilaciones, previamente ordenó en el artículo 74 que "si el Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de Acto legislativo, lo hará el Presidente del Congreso".

Este repaso de la historia constitucional del país permite deducir inequívocamente que la vigencia de las reformas la determina y corresponde determinarla al propio constituyente, primario o derivado, y que en caso de silencio a la luz de los principios generales, debe interpretarse que rige a partir de su promulgación como acertadamente lo entendieron las Cámaras legislativas en 1936.

3° El Acto legislativo número 1 de 1979, acusado por los demandantes, fue sancionado por el Presidente de la República el 4 de diciembre de 1979 y promulgado mediante inserción completa en el Diario Oficial número 35416 el día 20 de diciembre del mismo año. El artículo 65 terminantemente ordenó el presente Acto legislativo rige a partir de su promulgación". Vale decir, entonces, que antes el 20 de diciembre de 1979 por no haber entrado en vigencia ese Acto, regía en su plenitud la Constitución de 1886 con las reformas introducidas hasta el Acto legislativo número 1 de 1968. Ese fue el querer del constituyente derivado.

4° Consta en el expediente al folio 10 que la demanda de inconstitucionalidad a que se refiere este juicio, fue presentada el cinco de diciembre de mil novecientos setenta y nueve, ya sancionado el Acto legislativo número 1 de 1979, pero no promulgado. Fue una demanda, por anticipada, extemporánea, el Procurador General de la Nación lo observa con toda razón, e inclusive habría habido mérito suficiente para no aceptarla. La condición primera, básica, para acusar la inconstitucionalidad de un acto es la vigencia del mismo, y como en el caso sub judice, a la fecha de presentación de la demanda el Acto legislativo número 1 de 1979 no regía, la Corte forzosamente habrá de declararse inhibida para decidir.

En atención a lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, oído el Procurador General de la Nación y con base en el anteproyecto presentado por la Sala Constitucional,

Resuelve

Declararse inhibida para proferir fallo de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad del Acto legislativo número 1 de 1979, presentada por los ciudadanos Humberto Críales de la Rosa, Hernán Suárez Sanz, Alvaro Echeverri Uruburu y Carlos Alfonso Moreno.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Juan Manuel Gutiérrez Lacouture

Presidente

César Ayerbe Chaux, Fabio Calderón Botero, José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco Correa, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Alfonso Beyes Echandia, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria, Ricardo Medina Moyano, Darío Vallejo Jaramillo (Conjuez), Gregorio Becerra Becerra (Conjuez), Guillermo Ospina Fernández (Conjuez), Hernando Morales M. (Conjuez), Ildefonso Méndez (Conjuez), Luis Córdoba Marino (Conjuez), Gilberto Arango Londoño (Conjuez), Ernesto Cediel Angel (Conjuez), Guillermo Cubillos Escobar (Conjuez), Jesús Bernal Pinzón (Conjuez), Eduardo Umaña Luna (Conjuez), Rafael Nieto Navia (Conjuez), Ramiro Araújo Gran (Conjuez), Alfonso Suárez de Castro (Conjuez), Guillermo Salamanca M. (Conjuez).

Luis JET. Mera

Secretario Encargado

Salvamento de voto

Disentimos respetuosamente de la ponencia de mayoría tanto en su motivación como en su resolución; he aquí las razones que fundamentan nuestra posición:

1ª Consideramos necesario distinguir entre los fenómenos de la existencia jurídica y de la vigencia de leyes y actos legislativos; aquélla surge cuando se han cumplido los requisitos constitucionales para que nazcan al mundo del derecho, ésta se halla condicionada ordinariamente a su promulgación y apunta al conocimiento que de ella o de él deben tener sus destinatarios para que puedan aplicárseles con fuerza coactiva. Uno y otro momentos tienen distinto origen y diversa significación: el primero requiere la armoniosa colaboración de las ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público; de aquélla, en su elaboración formal (discusión y aprobación del respectivo proyecto de ley o de acto legislativo) y de ésta en su sanción (artículo 118, numeral 7° Constitución Nacional) por manera que en esencia, Congreso y Presidente de la República colegislan. El segundo momento, en cambio, es de carácter administrativo, lo ejerce el Jefe del Estado como suprema autoridad de esta rama del Poder Público (artículo 120 numeral 2°, Constitución Nacional), se inicia con el conocimiento oficial que los destinatarios tienen de una ley o de un acto legislativo jurídicamente perfectos y es indispensable para que de ellos se pueda exigir imperativamente su obediencia.

2ª Conforme con los artículos 81 y 218 de la Constitución Nacional, para que un proyecto de acto legislativo adquiera existencia jurídica debe ser discutido y aprobado por el Congreso en sesiones ordinarias, publicado por el Gobierno o por el presidente del Congreso si aquél no lo hace, nuevamente debatido y aprobado por la siguiente legislatura en ambas Cámaras por la mayoría absoluta de sus miembros y finalmente sancionado por el Gobierno.

3ª Para que la Corte pueda ejercer su función de control constitucional a que se refiere el artículo 214 no es necesario, pues, que el acto legislativo o la ley demandadas hayan entrado en vigencia; basta que tengan existencia jurídica. La confrontación normativa que toda demanda de inconstitucionalidad plantea es posible desde el momento mismo en que el acto legislativo o la ley hayan adquirido existencia jurídica, porque a partir de entonces puede evidenciarse contradicción sustancial entre aquéllos y la Carta Fundamental.

4ª Comoquiera que este control se creó para evitar que leyes o actos legislativos vulneren los supremos intereses jurídicos que la Carta garantiza, cumpliríase más adecuadamente tal finalidad cuando la Corte actúa antes de que aquéllos o éstas entren en vigencia porque de esa manera evita -si son declarados inexequibles- que produzcan sus efectos jurídicamente dañosos. De esa manera la Corte ejercería con plenitud y mayor eficacia su magisterio jurídico y moralizador.

5ª Si la Corte ha decidido ejercer control constitucional aun sobre leyes derogadas con el propósito de precaver futuras violaciones a la Constitución y para sentar implícito reproche por la fenecida alteración del orden jurídico, con más ostensible razón puede y debe hacerlo sobre actos legislativos y leyes que ya han nacido a la vida jurídica, pero aún no han comenzado a regir.

6ª Nada impide que aun cuando el acto legislativo o la ley no hayan sido promulgados, un ciudadano conozca su texto oficial (Anales del Congreso, fotocopia del texto sancionado por el Gobierno) y demanda total o parcialmente su contenido por considerarlo violatorio de la Carta Fundamental.

7ª Cuando se trata de acto legislativo -como en el presente caso- la tesis de la viabilidad de su demanda antes de ser promulgado resulta más evidente en razón de que ésta solamente puede plantearse por vicios de forma presentados durante el proceso de su tramitación; y resulta de meridiana evidencia que siendo preexistentes a su promulgación, no es necesario que ésta se produzca para conocerlos y alegarlos como causales de inconstitucionalidad, y desde luego, para que habiendo sido sancionado por el Gobierno, pueda y deba la Corte declarar si tales vicios existieron y si ellos entrañan vulneración de la Carta Fundamental.

8a Es palmario que en el caso sub jtcdice, la demanda se presentó después de que el Presidente sancionó con su firma el Acto legislativo número 1 de 1979; que los demandantes transcribieron el texto definitivo de dicho Acto legislativo; que estando hoy promulgado, puede la Corte cotejar uno y otro textos; y que los vicios alegados ocurrieron durante la tramitación del proyecto como lo exige el artículo 214 de la Constitución; sentadas esas premisas inconmovibles, la ineludible conclusión -a menos que se quiera rendir homenaje a inocuos formalismos- es la de que la Corporación está ante una demanda de inconstitucionalidad que reúne integralmente los requisitos legalmente exigidos para que sobre ella se decida en el fondo.

Alfonso Beyes Eehandía, Dante Luis Fiorülo Porras, José Eduardo Chiecco Correa, Femando

Uribe Restrepo, Juan Manuel Gutiérrez Lacou-ture, Guillermo Os pina Fernández, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Alvaro Lima Gómez.