300Corte SupremaCorte Suprema30030001510805Carlos Medellin198016/09/1980805_Carlos Medellin_1980_16/09/198030001510REGLAMENTACION PARA AGENTES DE LA POLICIA NACIONAL CONFISCACION Enexequibilidad del artículo 8° de la Ley 21 de 1979 Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Bogotá, D. E., septiembre 16 de 1980. Magistrado ponente: doctor Carlos Medellín . Aprobada según Acta número 56 del 16 de septiembre de 1980. REF: 1980
Hernando bodensiek SarmientoARTICULO 8o DE LA LEY 21 DE 1979Identificadores30030001511true73402Versión original30001511Identificadores

Norma demandada:  ARTICULO 8o DE LA LEY 21 DE 1979


REGLAMENTACION PARA AGENTES DE LA POLICIA NACIONAL

CONFISCACION

Enexequibilidad del artículo 8° de la Ley 21 de 1979

Corte Suprema de Justicia.

Sala Constitucional.

Bogotá, D. E., septiembre 16 de 1980.

Magistrado ponente: doctor Carlos Medellín.

Aprobada según Acta número 56 del 16 de septiembre de 1980.

REF:

Expediente número 805. Norma demandada: artículo 8° de la Ley 21 de 1979. Actor; Hernando Bodensiek Sarmiento.

El ciudadano Hernando Bodensiek Sarmiento, mediante demanda presentada el día 23 de junio del presente año, solicita se declare la inexequi-bilidad del artículo 89 de la Ley 21 de 1979, cuyo texto es el siguiente:

"LEY 21 DE 1979

"(abril 27)

"por medio de la cual se establecen unas categorías en los Agentes de la Policía Nacional, se crea una bonificación y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia

"Decreta:

"Artículo 8° Los Agentes de la Policía Nacional que sean separados del servicio en forma absoluta, por haber recaído sobre ellos sentencia condenatoria de la Justicia Penal Militar o de la Ordinaria que les imponga presidio o prisión por delitos de peculado, concusión, cohecho, secuestro o extorsión, no podrán percibir asignación de retiro o pensión, si a ello hubiere lugar, por un tiempo de diez (10) años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. Si la separación absoluta del servicio activo fuere decretada por disposición de un Tribunal Disciplinario, la inhabilidad para percibir asignación de retiro o pensión será de cinco (5) años, a partir de la fecha déla disposición que ordene la separación".

Razones que se aducen

Considera el actor que la disposición legal acusada es violatoria de los artículos 30 y 34 de la Constitución Política de Colombia. Por su parte el ciudadano Luis Alfonso Castro Ortiz, quien legalmente se ha hecho presente como coadyuvante, indica también como violados los artículos 52, 77,167 y 218 del mismo código constitucional.

Sostiene el actor que la asignación de retiro o pensión adquirida por los Agentes de la Policía Nacional "después de cumplir con los requisitos establecidos en el Decreto 2340 del 3 de diciembre de 1971 es un derecho adquirido con justo título y con arreglo a las leyes civiles y por lo tanto no puede ser desconocido ni vulnerado por ninguna ley de la República". Agrega que la norma acusada constituye pena de confiscación sobre el patrimonio legalmente adquirido por los Agentes de la Policía Nacional cuando incurran en sanción por la comisión de uno de los delitos allí establecidos o sea que está tratando de revivir una pena accesoria que establecía el Código Penal en su artículo 58 y que en razón a que era claramente inconstitucional y perjudicial para el patrimonio familiar, que debe ser protegido por las leyes, fue modificado por medio del artículo 12 de la Ley 16 de 1969 que hizo desaparecer del Estatuto Penal la parte que decía: "La pérdida de toda pensión, jubilación o sueldo de retiro de carácter oficial Opina también que cuando dicha pena accesoria existía en nuestro régimen legal, fue objeto de severas críticas por parte de muchos jurisconsultos, y cita conceptos de otros en apoyo del aserto de que la norma acusada entraña suprema injusticia porque recae no sólo sobre el actor del delito sino sobre su familia.

Igualmente es opinión del demandante que la disposición legal por él acusada conduce a un "enriquecimiento sin causa" para el Estado, pues se estaría apropiando de los dineros pertenecientes a una persona o a su familia y que los ha adquirido con justo título"; que "la ley contiene silencios que en un momento dado serían difíciles de subsanar" ya que, según él, no se sabe "qué sucedería con la familia o los herederos del condenado que falleciera dentro del lapso de la aplicación de la pérdida de la pensión o asignación de retiro" "dudas o imprecisiones que lesionan el principio o criterio de legalidad"; y que las asignaciones de retiro y demás prestaciones sociales "son inembargables salvo en el caso dé juicio de alimentos".

Por otra parte, el ciudadano Luis Alfonso Castro Ortiz en escrito presentado el 22 de julio próximo pasado, con posterioridad a la fecha de remisión del expediente al Procurador General de la Nación, manifiesta que coadyuva la demanda de inexequibilidad y señala, como se dijo, otros artículos de la Carta que considera violados. Sus razones propias se resumen así:

Según el artículo 52 de aquélla, las disposiciones de su Título III se incorporan en el Código Civil, y no pueden ser modificadas sino por otro acto reformatorio de la Constitución; en cuanto la norma acusada afecta el principio de los derechos adquiridos, que pertenece al mismo título de la Constitución incorporado a dicho Código, al hacerlo contradice lo dispuesto sobre la jerarquía de las normas que pueden introducirle modificaciones. Además, "de un lado se está organizando el Cuerpo de Policía Nacional y del otro estableciendo penas, cuestiones que corresponden1 a materias diferentes, o sea en el primer caso a disposiciones de orden administrativo y social, y en el segundo a políticas de orden penal y de procedimiento judicial". En esa forma resultan violentados los artículos 77 y 167 de la Constitución.

Concepto del Procurador

El Procurador General de la Nación se ha pronunciado sobre la demanda que es objeto del juicio de la Corte. En su opinión, la disposición legal acusada jno constituye pena de confiscación. Como explic^t Francesco Carrara (Cfr.: Su "Programa", Volumen II, Capítulo IV, párá-grafo 668), "la ley, como castigo del delito, puede quitarle aí delincuente todo su patrimonio, y entonces la pena toma el nombre de confiscación, o sólo una parte, y entonces se llama multa", afirmación que comparten otros maestros del derecho penal como Cuello Calón, Pontan Balestra y Giuseppe Maggiore. Diccionarios y enciclopedias jurídicas y de la lengua reconocen igual acepción al término confiscación. En cuanto a jurisprudencia, cita el Procurador la de la Corte (Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, fallo de 16 de junio de 1976): "La confiscación a que se refiere el precepto constitucional, tal como se estimó desde sus orígenes, es el despojo, sin compensación, que da por resultado la pérdida de los bienes confiscados sin resarcimiento alguno; y esto a beneficio de] fisco, según lo expresa el vocablo. En síntesis, la confiscación que la Constitución prohíbe es la apropiación oficial indebida, sin causa justa y procedimiento legal, por vía de simple aprehensión del patrimonio de una persona".

En cuanto al cargo de que el artículo 8° de la Ley 21 de 1979 es contrario al precepto de la Constitución -artículo 30- que garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con justo título, el Procurador afirma que "los sueldos de retiro o pensiones jubilatorias ya cansadas constituyen un derecho de propiedad privada y como tal no pueden ser ignorados u olvidados ni lesionados por una ley posterior. Después de causadas legalmente, dichas prestaciones sociales ingresan al patrimonio particular del titular de las mismas".

Además de lo anterior, manifiesta el Procurador que ha encontrado otra violación de norma constitucional, la del artículo 17 de la Carta, en la acusada disposición legal: "Como derechos inalienables de la persona y como consecuencia del trabajo que son la pensión, la jubilación y el sueldo de retiro, deben gozar, tienen que gozar efectivamente y en todo tiempo y circunstancia de la 'especial protección del Estado', según lo impone el citado artículo 17 de la Constitución Política". El concepto del Jefe del Ministerio Público concluye con algunas consideraciones sobre aspectos sociales relacionados con la necesidad de proteger a la familia; sobre la discriminación que a su juicio se establece "al cubrir o castigar con semejante sanción solamente a un estamento minúsculo o asaz reducido de la sociedad colombiana"; sobre el carácter personal de las penas que no permite trasladarlas a las familias de los delincuentes; sobre la supresión en las nuevas normas penales de la pena accesoria que determina la norma acusada; y sobre principios de la Sociología Criminal aplicables al caso que, además, guardan relación con los derechos humanos. En consecuencia, el Procurador solicita a la Corte declarar inexequible el artículo de la Ley 21 de 1979, materia de la acción en referencia.

Consideraciones de la Corte

En síntesis los cargos en que se basau las acusaciones contra la norma legal cuya inexequibi-lidad lia sido demandada vienen a ser: que por ella se establece la pena de confiscación; que su aplicación implica desconocimiento o vulneración de derechos adquiridos; que las prescripciones del Título III de la Constitución, incorporadas al Código Civil, no pueden ser modificadas sino por acto reformatorio de la Carta; que por determinar una pena accesoria correspondiente a ciertos delitos, el precepto acusado se incluyó en estatuto legal de carácter diferente; que contradice la regla constitucional sobre protección por el Estado al trabajo. Procede entonces analizar cada una de estas imputaciones.

Primera. La prohibición de imponer la pena de confiscación ha sido en Colombia tradición constitucional casi sin excepciones. Apareció en 1830; se reprodujo en 1832 y luego en 1843; sin razón conocida desapareció en 1853 pero se restituyó en 1858 y se renovó en 1863. El actual artículo 34 de la Carta procede sin alteración desde 1886. Tiene que ver la confiscación con el hecho de privar de manera arbitraria a alguien de sus bienes y aplicarlos al fisco, término contenido en la composición semántica de la palabra. Históricamente se presenta con carácter de pena y se la utilizaba en su tiempo como arma eficaz en la contienda política, a partir de su origen romano bajo Sila. Sustancialmente contraría los derechos humanos. Se opone en esencia al derecho de propiedad, ya que mediante la confiscación se despoja por fuerza a una persona de los bienes que legítimamente le son propios, para entregar su dominio al fisco, es decir, al patrimonio del Estado, como acto unilateral y exclusivo de éste a título de sanción individual.

No abundan las explicaciones sobre los elementos constitutivos de la confiscación ya que, por fortuna, ha sido institución penal ausente de nuestra legislación. Sin embargo, quienes de ella se han ocupado, entre otros la Corte, coinciden en la indicación de que para que exista se requiere que comprenda todos los bienes del sujeto penado, y desde luego que ello ocurra sin compensación de parte de quien confisca. Cuando la norma en el presente caso acusada de confiscación ordena la suspensión del derecho de los Agentes de la Policía Nacional a asignación de retiro o pensión durante cierto tiempo y por la comisión de determinados ilícitos, tal medida no incluye la universalidad de su patrimonio, si es que se acepta que aquel derecho forma parte de éste, ni significa la privación definitiva del derecho cuyo uso se suspende temporalmente, como sí ocurre cuando hay confiscación.

Segunda. La asignación de retiro o pensión, es un derecho que la ley concede a estos servidores del Estado, consecuencia de su delicado trabajo en beneficio de la seguridad social. Como todo derecho representa una situación jurídica concreta que se produce en un momento determinado, a partir del cual se dice de aquél que ha sido adquirido con arreglo a los requerimientos de la ley. En tratándose de pensiones de jubilación o sus equivalentes, exige ella básicamente una determinada acumulación del tiempo de servicio al mismo patrono, en este caso al Estado, y tener una edad preestablecida. Cumplidos todos los requisitos legales de manera completa, por fuerza de los hechos y en virtud de la ley surge el correspondiente derecho como realidad concreta, y su titular adquiere las atribuciones que emanan del mismo, entre ellas las de exigir su protección y su efectividad.

Gran diferencia hay entre esta situación y la inmediatamente anterior de una misma persona respecto a sus derechos. Antes de completarse el tiempo de servicio exigido por los reglamentos legales, y la edad por ellos requerida, el Agente de Policía, en nuestro caso, sólo tiene lo que suele llamarse una mera expectativa, spes debitum iri, esperanza de lo que se le deberá, vale decir, la gestación de un derecho que podrá o no tener realidad definitiva como efecto de factores temporales preponderantes. En ciertos casos, tales expectativas han merecido también alguna clase de protección legal de tipo preventivo. Pero esto no acontece en otros casos análogos, como cuando se trata de las relaciones entre el Estado y sus servidores, mientras éste pueda ejercer a su arbitrio la facultad de ponerles fin en forma unilateral.

En materia de pensiones y asignaciones de retiro carece, pues, de amparo legal la simple expectativa. Pero adquirido el derecho 4'con justo título, con arreglo a las leyes civiles1 como reza el artículo 30 de la Carta (especificaciones innecesarias, ya que de no ocurrir en esas condiciones no puede existir un derecho, como lo anotan con razón los tratadistas), el derecho y su titular quedan inmediatamente bajo la protección dispuesta constitucionalmente para la propiedad privada, y cualquiera ley que ordene lo contrario se hace acreedora de invalidación por el juez de constitucionalidad. Cierto es que en esta y las demás ocurrencias de prestación social, los respectivos reglamentos disponen la expedición de resolución que la reconozca y ordene su pago. Tal acto, sin embargo, es puramente administrativo y sólo para efectos fiscales necesarios a la efectividad de la prestación, previa la liquidación de su cuantía. No es un acto jurídico declarativo del derecho, sino una actuación estatal para verificar la existencia del derecho a pensión o asignación de retiro. Una resolución administrativa que ignore o contradiga la existencia del derecho ya causado en debida forma, es materia de varios recursos y acciones con fuerza suficiente para dejarla sin valor y rectificar sus efectos injurídicos. Téngase en cuenta que, por lo general, los reconocimientos administrativos a los que se alude disponen la efectividad del derecho a la prestación a partir de la fecha en qué éste resultó causado y adquirió su plenitud leal Tal retroactividad significa el reconocimiento de un derecho anterior al acto administrativo que ordena su realización.

Como derecho concreto la pensión y la asignación de retiro forman parte del patrimonio del titular y, en el presente caso, parte bien importante, con seguridad, y más que de un patrimonio individual, del de la familia del Agente de Policía. Al ordenar el artículo 8° de la Ley 21 de 1979 lá suspensión de ese derecho patrimonial (una vez adquirido sobra decirlo, en la forma legal), por cierto tiempo, como pena accesoria a la principal establecida para los delitos que en la norma sub judice se especifican, aparece flagrante su contradicción con la protección del Estado a la propiedad y a los derechos determinada en el artículo 30 de nuestro estatuto constitucional.

Tercera. La anterior consideración constituye presupuesto para el examen de otro de los cargos formulados a la norma acusada: el que se relaciona con el precepto contenido en el artículo 30 de la Cartla, en cuanto garantiza la propiedad privada. Independientemente de que la misma disposición haya sido integrada al Código Civil, según orden expresa del artículo 52, lo cierto es que su clarísima jerarquía constitucional la hace prevalecer sobre cualquiera disposición de naturaleza legal. En el caso presente, si la norma acusada, jueces de ley, afecta un derecho patrimonial propio de los Agentes de Policía o, lo que es lo miámo, uno de los bienes de su exclusiva propiedad, su retención indebida y definitiva sin duda resulta contraria a aquella garantía de la propiedad privada determinada por la Constitución.

Cuarta. La disposición legal objeto de este juicio prescribe una norma penal en estatuto que se refiere a disposiciones reguladoras de la administración de Agentes de la Policía y no a la sanción de los ilícitos en que puedan incurrir los miembros de tal cuerpo, como lo es la Ley 8* de 1979, "por medio de la cual se establecen unas categorías en los Agentes de la Policía Nacional, se crea una bonificación y se dictan otras disposiciones". Efectivamente: dicha ley contiene nueve artículos, ocho de los cuales se refieren al régimen de clasificación de los Agentes, a requisitos de ingreso al denominado Cuerpo Profesional Especial, a bonificaciones de quienes forman parte de él, a ciertas prestaciones sociales con su sistema de sustitución y a las provisiones presupuéstales para su cumplimiento. De manera que el artículo 89 es, en verdad, "otra disposición", pero no concordante con el carácter general de la ley, circunstancia ésta contraria a lo ordenado por el artículo 77 del Código Constitucional, que es el 12 del Acto legislativo número 1 de 1968. Hay, pues, "materia diferente", en contradicción con lo dispuesto por el artículo 77 de la Constitución. La Corte, en vista de tal realidad, encuentra procedente reafirmar lo expresado por ella con ocasión de dos casos similares, en estos términos:

"El Decreto 0432 de 1969, reglamentario del funcionamiento de la Sala Constitucional, al referirse a las acciones de inexequibilidad, comprende los dos casos por infracción de las normas sustanciales o procedimentales de: la Constitución (artículo 16). De consiguiente, tanto la forma como el fondo de los proyectos y de las normas legales pertinentes, se incluyen en la Competencia de la Corte para efecto de revisar su conformidad con todo el articulado de la Constitución" (Código Sustantivo Judicial, sentencia del 16 de octubre de 1975).

"La razón de ser del artículo 77, fue la de buscar una sistematización racional en la terrea legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones, muchas veces repentinas, anónimas o inoportunas se establecieran sorpresas legislativas, reglamentaciones inconsultas o normas que no habían sufrido el trámite regular del proyecto original. Estas inserciones se conocieron en nuestro lenguaje parlamentario con el nombre de * micos5, para significar lo extraño y sorpresivo del precepto, en relación con el texto general de la ley. La finalidad del texto 77 es, como él lo dice, que cuando acontece lo que se viene narrando, las propuestas o disposiciones que lo contengan Éserán inadmisibles7, y el Presidente de la respectiva comisión deberá rechazarlas con decisión que es susceptible de ser apelable ante la misma Comisión. Es decir, que constitucional-mente el sistema está prohibido y que ésta prohibición debe hacerse cumplir primeramente por la respectiva Comisión, y finalmente por la Corte, mediante la acción respectiva" (Código Sustantivo Judicial, sentencia del 11 de mayo de 1978).

Quinta. El precepto constitucional que impone al Estado el deber de proteger el trabajo, lo hace con un sentido de equilibrio frente a las obligaciones del hombre que ha de trabajar en beneficio de la sociedad y de sí mismo. No de otra manera podría cumplirse esta función elemental de los asociados. La norma ofrece un claro contenido de garantía, que comprende no sólo al trabajo de manera objetiva sino al trabajador, cuyo bienestar personal y familiar es al mismo tiempo causa y finalidad de su actividad laboral. Toda la legislación que desarrolla este mandato de la Constitución se inspira en esos propósitos, de manera que el trabajo humano a la vez que obligación se concibe como derecho, parte del cual es el de su protección. Las prestaciones sociales del trabajador no sólo son consecuencias de su trabajo, sino que a él se hallan integradas como quiera que cada día de trabajo se van generando. Entonces la utilidad material del trabajador para él y para las personas que de su trabajo dependen, se traduce en un salario destinado a satisfacer sus necesidades en el presente y simultáneamente en unas prestaciones que se van causando con sentido de previsión, y que están predestinadas a la satisfacción de sus necesidades futuras, una vez llegada la época de cesación de su trabajo. Cualquiera disposición legal que contraríe el precepto constitucional de protección al trabajo así entendido, sea en cuanto a él mismo o a en cuanto a sus circunstancias esenciales y sus efectos ipso jíire, como lo son las prestaciones, resulta violatoria del texto constitucional que los ampara. Tal es precisamente el caso de la norma demandada.

Decisión

Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, luego de confrontar el artículo 8^ de la Ley 21 de 1979 con los artículos de la Constitución a que se ha hecho referencia y con los demás preceptos de la misma, y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

Resuelve

Es inexequible el artículo 8^ de la Ley 21 de 1979.

Publíquese, copíese, notifíquese e insértese en la Gaceta Judicial. Comuniqúese a quien corresponda y archívese el expediente.

Gonzalo Yargas Rubiano Presidente.

Carlos Medellín, Luis Carlos Sáchica, Luis Sarmiento Buitrago, Oscar Solazar Chames, Mario Latorre Rueda, Jorge Yélez García, Humberto Mesa González.

Luis F. Serrano A.

Secretario.

Aclaración de voto

Comparto la anterior sentencia, hecha la salvedad relativa a que la norma acusada no es violatoria del artículo 34 de la Constitución, en tanto no implica pena de confiscación porque no afecta la totalidad del patrimonio ni es definitiva. Por el contrario, considero confiscatoria la disposición acusada, pues para que tenga tal efecto no es necesario el que comprenda todos los bienes de una persona, ni menos la "universalidad" de su patrimonio, sino que apropie en favor del fisco la totalidad de uno de tales bienes, o sea, que haya privación total del dominio sobre tal cosa.

Como la razón de ser de la prohibición de confiscar es la de que la culpa penal y la responsabilidad consiguiente son personales y directas y, por tanto, la sanción no debe afectar sino al autor del delito y, en el presente caso, la ley autoriza beneficiarios sustitutos con derecho a percibir la asignación de retiro de pensión, cuando falte su titular, no importa el efecto aparentemente temporal de la norma impugnada, ya que esa falta del titular puede producirse dentro del término de su aplicación.

Por eso, estimo que ésta es también un motivo de inconstitucionalidad del artículo 89 de la Ley 21 de 1979.

Luis Carlos Sáchica.

Aclaración de voto

REF: Expediente 805.

Estoy de acuerdo con la decisión de la Sala de declarar inexequible el artículo 89 de la Ley 21 de 1979.

No comparto lo expuesto en la misma en el sentido de que la norma acusada no viola el artículo 34 de la Constitución Nacional, toda vez que la medida que en ella se adopta -suspensión del derécho de los Agentes de Policía Nacional a asignación de retiro o pensión durante cierto tiempo y por la comisión de determinados ilícitos- "no incluye la universalidad de su patrimonio J.M, según se expresa en el fallo.

La medida contemplada en el artículo 8° de la Ley 21 de: 1979 es, a mi juicio, confiscatoria. Se contempla en ella un despojo en detrimento de los Agentés de la Policía Nacional que, separados del servicio en forma absoluta, por haber recaído sobré ellos sentencia condenatoria, no pueden percibir asignación de retiro o pensión, si a ello hubiere lugar, por un tiempo de diez (10) años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. Ese despojo se traduce en la pérdida total de uno de los bienes de los Agentes de Policía, en este caso, la asignación de retiro o pensión.

Para hablar de confiscación no es menester que se comprendan todos los bienes de una persona; menos aún la universalidad de su patrimonio. Basta que haya privación del dominio sobre la totalidad de uno de tales bienes.

Así lo ha expresado el señor José María Sam-per citado en (fallo de la Corte Suprema del 3 de agosto de 1972 (Gaceta Judicial, CXLIV, número 2364):

"La confiscación a que se refiere el precepto constitucional tal como se estimó desde sus orígenes, es el absoluto despojo, sin compensación alguna, que da por resultado la pérdida total de los bienes confiscados sin resarcimiento alguno; y ésto a beneficio del fisco, según lo expresa el vocablo".

Comentando el artículo 34 dice el profesor Luis Carlos Sáchica:

"El artículo 34 agrega una garantía complementaria de la propiedad: en ningún caso se puede imponer pena de confiscación. Este castigo, aplicado en una etapa menos evolucionada del derecho penal, consistía en sancionar ciertos delitos con la pérdida de todo o parte de la propiedad de la persona condenada, en favor del Estado, sin compensación" ("Constitucionalismo Colombiano". Edición 1977, página 368).

Por último reproduzco los siguientes apartes de la aclaración de voto del Magistrado doctor Sáchica, que comparto:

"Como la razón de ser de la prohibición de confiscar es la de que la culpa penal y la responsabilidad consiguientes son personales y directas y, por tanto, la sanción no debe afectar sino al autor del delito y, en el presente caso, la ley autoriza beneficiarios sustitutos con derecho a percibir la asignación de retiro de pensión, cuando falte su titular, no importa el efecto aparentemente temporal de la norma impugnada, ya que esa falta del titular puede producirse dentro del término de su aplicación".

Oscar Salazar Chaves.