Norma demandada: ARTICULOS 16, 113, 133, 154, 171 Y 172 DEL DECERTO 150 DE 1976.
CELEBRACION DE CONTRATOS POR PARTE BE LA NACION Y SUS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS
Exequibles m las partes demandadas, los artículos 16, 113, 133, 154, 171 y 172 del Decreto-ley número 150 de 1976.
Corte Suprema de Justicia.
Sala Constitucional.
Bogotá, D. E., junio 18 de 1980.
Magistrado ponente: doctor Gonzalo Vargas Rubiano.
Aprobada según Acta número 34 de junio 18 de 1980.
| REF: |
| Expediente número 781. Normas acusadas: artículos 16, 113, 133, 154, 171 y 172 del Decreto 150 de 1976. Actor: Alvaro José Vesga Martínez. |
El ciudadano Alvaro José Vesga Martínez pide a la Corte Suprema de Justicia que declare a0020inexequibilidad de los siguientes preceptos:
"I. Disposiciones objeto de acusación
"DECRETO NUMERO 150 DE 1976
"(enero 27)
"por el cual se dictan normas para la celebración de contratos por parte de la nación y sus entidades descentralizadas"
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 28 de 1974, y oída la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado:
"Decreta:
"III. Contratos de la nación.
"Artículo 16. De la autorización para delegar.
"El Presidente de la República podrá delegar en las autoridades a que se refiere el artículo anterior, la celebración le contratos de cuantía inferior a diez millones de pesos ($ 10.000.000).
"Artículo113. De la competencia para su contratación. Sólo podrán celebrar contratos de empréstito a nombre de la nación, el Presidente de la República, y, por delegación de éste, los ministros y jefes de Departamento Administrativo.
"El Presidente de la República podrá delegar en los ministros y jefes de Departamento Administrativo la celebración de estos contratos cuando su cuantía fuere inferior a diez millones de pesos ($ 10.000.000.00), si se trata de empréstitos internos y de quinientos mil dólares estadounidenses (US$ 500.000.00) o su equivalente en otra moneda extranjera, si los empréstitos fueren externos".
"Artículo 133. De la delegación de funciones. El Presidente de la República podrá delegar en el Ministro de Relaciones Exteriores la celebración de contratos a que se refieren los artículos anteriores".
"Artículo 154. De la autoridad competente para su celebración. El Presidente de la República podrá delegar en los ministros y jefes de Departamento Administrativo la celebración de contratos de donación, cualquiera que sea su cuantía".
"Artículo 171. De los contratos para la ejecución de obras. El Presidente de la República podrá delegar en el Ministro de Defensa Nacional la celebración de contratos con departamentos, municipios, intendencias, comisarías y otras entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro cuando el objeto de los mismos sea la construcción de obras por Unidades de Ingenieros Militares".
"Artículo 172. De la enajenación de bienes inmuebles. Por delegación del Presidente de la República, la enajenación de bienes inmuebles destinados al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional podrá efectuarla directamente el Ministro de Defensa Nacional cuando con el producto de la operación se vayan a adquirir otros para el mismo servicio. En estos casos, no se podrá vender o permutar por valor inferior al del avalúo que practique con tal fin el Instituto Geográfico Agustín Codazzi ni adquirir por suma mayor a la del mismo avalúo".
Fundamentos de la acusación
Considera el actor que las normas acusadas, por no estar contempladas dentro de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por la Ley 28 de 1974, violan los artículos 76 numeral 12, 118 numeral 8 y 55 de la Carta.
La Regla 55 de la Constitución ha sido quebrantada por haberse transferido al gobierno una competencia legislativa, en desarmonía con los preceptos constitucionales. Es decir, que el Gobierno ha hecho acto de legislador sin estar habilitado constitucionalmente para ello.
La ley de facultades extraordinarias (la mi-mero 28 de 1974), carece del requisito constitucional de la precisión de las facultades otorgadas por lo cual se viola el artículo 76 numeral 12.
Y, finalmente, por las mismas razones se incide en violación del numeral 89, artículo 118.
Concepto del Procurador General de la Nación
Principia el Jefe del Ministerio Público por destacar el error de técnica de que adolece la demanda por haberse acusado el decreto como violatorio de la Regla 76-12 de la Constitución, porque esta acusación no cabe sino cuando es la propia ley la que adolece de imprecisión o quebrante la temporalidad. Eu cuyo caso quien viola las normas superiores es el Congreso al través de la ley y no el Gobierno mediante el decreto-ley. Como en nuestro caso la ley misma no ha sido atacada, la disposición constitucional que ha podido sufrir violación es el artículo 118-8 y no el 76-12 de la Constitución.
Y concluye el señor Procurador con la solicitud de la declaratoria de exequibilidad de los artículos impugnados, con base en diversas razones que más adelante serán analizadas.
Consideraciones de la Corte
I. El artículo 1°, literal 1) de la Ley 28 de 1974, en la parte relativa a las facultades otorgadas al Gobierno Nacional sobre contratos, le atribuyó específicamente las siguientes:
"Modificar las normas vigentes sobre formalidades, cláusulas y demás requisitos que deban cumplirse para la celebración de contratos en la administración central y la descentralizada. Las normas que con este fin se dictan tendrán en cuenta el valor y objeto del contrato, así como la naturaleza de la entidad que la celebra".
II. De tiempo atrás, el Presidente de la República autorizado mediante leyes, ha venido haciendo uso de la facultad a él atribuida por el artículo 135 de la Carta, para hacer delegación de funciones en los Ministros, Jefes de Departamento Administrativo y Gobernadores de Departamento. Así por ejemplo mediante los artículos 59 y 60 del Decreto-ley número 550 de 1969, y artículos 31 y 32 del Decreto-ley número 1950 de 1968.
III. De manera que la delegación presidencial para ciertos contratos hecha a los funcionarios a que se refiere el artículo 135 de la Constitución, encaja dentro de la facultad expresada por la Ley 28 de 1974 para "modificar las normas vigentes sobre formalidades, cláusulas y demás requisitos que deben cumplirse para la celebración de contratos en la Administración Central y Descentralizada".
IV. No hay duda de que en materia de contratación administrativa, lo principal es la competencia del funcionario público, competencia que se confunde con una de las formalidades esenciales de dicho acto. Por consiguiente cuando el Presidente delega su función contractual, tal delegación constituye una de las formalidades que deban ser observadas para la plenitud jurídica del acto.
V. Esta misma Corte, con ocasión de demanda sobre otros artículos del mismo decreto, tuvo oportunidad recientemente de pronunciarse sobre la validez del enjuiciado Decreto 150 de 1976.
Y a propósito de las facultades conferidas al Presidente de la República por la ya tantas veces invocada Ley 28 de 1974, expresó el siguiente concepto:
"Del texto de las facultades conferidas al Presidente de la República se deduce que la voluntad del legislador fue la de que se expidiera un estatuto completo sobre la contratación administrativa, teniendo en cuenta los principios que estructuran el estado moderno en cuanto a privilegio de la administración, el interés social y las necesidades del servicio público" (sentencia de abril 16 de 1980, expediente número 759. Magistrado ponente: doctor Luis Sarmiento Buitrago).
VI. Y en idéntico sentido se expresa el señor Procurador:
"Sostuve en anterior oportunidad que el traslado que hizo el Congreso al Presidente de la República de sus funciones legislativas en materia de contratación administrativa de la nación y sus entidades descentralizadas, fue tan extensa y compleja que se puede afirmar que tan amplio espectro comprende todos los fenómenos inherentes a tal tema, porque debe tenerse en cuenta que la precisión exigida en el numeral 12 del artículo 76 de la Carta en relación con una materia concreta y determinada, no llega hasta pedir una relación pormenorizada de todos los aspectos que comprende el tema respectivo, el cual debe abarcar todo lo compatible con la materia.
"No puede entenderse que por no relacionar expresamente la Ley 28 de 1974 la facultad de delegación del ejecutivo, el legislador quiso sacrificar la desconcentración y descentralización de funciones que en contratación se ejerce de muy vieja data. Entender las facultades extraordinarias a que se refiere el literal 1) del artículo 1° de la Ley 28 de 1974 antes transcrita, en la forma como lo hace el demandante, equivaldría a atar las manos al ejecutivo, a volver impotente la administración".
VII. Por lo demás, los funcionarios a quienes faculta el Presidente en los seis (6) artículos acusados, son precisamente aquellos a quienes la Constitución habilita expresamente para tal función.
Por las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara exequibles en las partes demandadas, los artículos 16, 113, 133, 154, 171 y 172 del Decreto-ley número 150 de 1976, "por el cual se dictan normas para la celebración de contratos por parte de la nación y sus entidades descentralizadas".
Copíese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Gonzalo Vargas Rubiano
Presidente.
Carlos Medellín Forero, Jorge Vélez García, Oscar Solazar Chaves, Luis Sarmiento Buitrago, Humberto Mesa González, Rafael Nieto Navia (Conjuez), Gregorio Becerra Becerra (Conjuez), Manuel Gaona Cruz (Conjuez).
Sustentación de un voto
Como conjuez sorteado para dirimir un empate en la Sala Constitucional, estimo mi deber dejar escritas las fundamentaciones de mi voto.
I. La discrepancia
Por razones distintas de las pretendidas por el demandante y de las aducidas en la vista Fiscal, la mitad de quienes en este caso integran la Sala, consideran inexequibles los artículos 133, 154 y 171 del Decreto 150 de 1976, en cuanto autorizan, con categoría material de ley, al Presidente de la República, para que delegue la celebración de algunos contratos administrativos únicamente en ciertos Ministros, el de Relaciones Exteriores (artículo 133) o el de Defensa (artículo 171), o sin incluir a los gobernadores (artículo 154), en forma por lo tanto discriminada, que restringe indebidamente la facultad omnímoda qué tiene el Presidente, reconocida en la Constitución, sin limitaciones permitidas a la ley, de delegar o no sus funciones como suprema autoridad administrativa en quienes de aquellos o de los Jefes de Departamentos Administrativos, estime conveniente. La otra mitad, los considera exequibles.
Sólo a este aspecto de la decisión se contrae mi pronunciamiento escrito, pues en relación con los otros tres preceptos acusados, hay acuerdo de la Sala sobre su exequibilidad.
II. Considero:
1. Sin duda, la ley no puede válidamente restringirle o condicionarle al Presidente de la República su facultad discrecional de decisión o iniciativa sobre la conveniencia y oportunidad, o no, de la delegación en sus ministros, jefes de departamentos administrativos y gobernadores, de las funciones que le corresponde ejercer como suprema autoridad administrativa, según lo prescrito en los artículos 120, 135 y 182 de la Carta.
2. Naturalmente, el artículo 135 del Estatuto Mayor consagra para el Presidente la expresa facultad de reformar y hasta de revocar la materia delegada por la ley, y la consiguiente de reasumir en todo tiempo la responsabilidad de su decisión y gestión sin necesidad de ley que lo autorice.
En consecuencia, el Constituyente deja intacta la potestad autónoma de ejercicio directo de las funciones del Presidente como suprema autoridad administrativa y éste puede en forma discrecional no sólo entregarla en sus delegatarios, sino también mantenerla delegada y aún recuperarla, en cualquier tiempo.
3. Sin embargo, cuando el Presidente decide delegar en aquellos dignatarios alguna de las señaladas funciones, no lo puede hacer directamente, sino por intermedio de la ley.
Aunque la facultad presidencial autónoma de delegación de las referidas tareas no es delimitable por la ley, con todo, la Constitución establece en el mismo artículo 135, que las que el Presidente disponga delegar en su calidad de suprema autoridad administrativa, como las de contratación que se analizan, serán señaladas por la ley.
O sea que el legislador, ordinario o extraordinario, es quien instituye el derrotero de la voluntad discrecional del Presidente: así como la ley no puede ante la Constitución imponerle al Presidente de la República la obligación de delegar o no, éste tampoco puede hacerlo directamente en los indicados funcionarios gubernamentales sin ceñirse al parámetro legal. La ley no lo obliga a delegar o no, sino que una vez que la suprema autoridad administrativa lo decide, es aquella la que le señala el camino a seguir. La ecuación corresponde a un típico caso de armónica colaboración funcional (artículo 55, de la Constitución Nacional).
4. De contera, el artículo 132 de la Carta preceptúa en su inciso segundo, en lo pertinente, aunque al respecto no relaciona las gobernaciones, que corresponde al Presidente de la República "la distribución de los negocios entre ministerios (y) departamentos administrativos", pero que ella se hará, "según sus afinidades", esto es, de acuerdo con el reparto de tareas del Gobierno y no en forma indiscriminada y caprichosa.
Este mandato comporta entonces no sólo la facultad autónoma del Presidente para distribuir y encomendar gestiones entre los ministerios y departamentos administrativos, sino además y ante todo la restricta y dependiente competencia de hacerlo según sus afinidades, las cuales, dado nuestro marco constitucional, sólo las puede señalar y catalogar la ley, conforme a lo que establecen en forma conjunta en la Carta, el mismo artículo 132 en su inciso primero y el 76, ordinal 9°, que defieren al legislador y no al supremo administrador, la potestad de determinar tanto "el número, nomenclatura y precedencia de los distintos ministerios y departamentos administrativos" (132-1), como "la estructura de la administración mediante la creación de ministerios y departamentos administrativos..." (76-9°).
Ciertamente, la iniciativa legislativa para expedir o modificar ese tipo de "leyes marco" de la administración, es exclusiva del Gobierno según el artículo 79-2 de la Constitución, pero esa competencia apunta a fines distintos, y contribuye más bien a reiterar que a desvirtuar el planteamiento.
Resulta así, por ejemplo, explicable y jurídico que para que el Presidente haya podido delegar su función constitucional de otorgamiento de cartas de naturalización de extranjeros, hubiera tenido que someterse, "conforme a la ley", siguiendo el mandato constitucional del artículo 120 ordinal 17, en relación con el del 135, a entregarla en el Ministro de Relaciones Exteriores en coordinación con el Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, por cuanto la estructura y nomenclatura de las entidades de la administración y la afinidad de sus tareas, sólo las da el legislador. Mal hubiera podido el Presidente exigirle a la ley delegarla en el Ministro de Obras Públicas, o en cualquiera de manera indiscriminada.
En similar sentido, la contratación está enmarcada "con arreglo a las leyes", según lo ordenado en el artículo 120, ordinal 13, en armonía con lo analizado de los preceptos constitucionales 76-9, 132 y 135.
Y en las disposiciones controvertidas que se examinan del Decreto 150 de 1976, el legislador extraordinario ha buscado ceñirse a los marcos constitucionales y aún a las "leyes marco" (no me refiero a la de facultades extraordinarias) de la administración, al encauzar el reparto de las tareas delegadas de la contratación, en los ministros a quienes por afinidad de materia y cuantía corresponda la gestión, así: en el de Relaciones Exteriores, respecto de los contratos y convenios celebrados en el exterior o con otras naciones o entidades de Derecho Internacional, a nombre de la nación (artículo 133); en el de Defensa para contratar con entidades públicas o privadas cuando el objeto sea la construcción de obras por unidades de ingenieros militares, y también sólo a nombre de la nación (artículo 171), y, con exclusión de los gobernadores para la celebración de contratos de donación (artículo 154), porque el estatuto de contratos referido sólo regula lo de la Administración Central y descentralizada por servicios de la nación y no la territorial ni la desconcentración de tareas del Presidente en sus agentes seccionales, según lo indicado en la letra ordinal 1) de la Ley 28 de 1974 y en el artículo l9 del Decreto 150 de 1976.
No encuentro, pues, al respecto, inconstitucionalidad alguna por parte ele los preceptos del decreto extraordinario en comento.
5. Además, de acuerdo con nuestra Constitución, no parece existir potestad implícita en el administrador, sino en el legislador. Y no hay duda, en cambio, de que, cuando la potestad del legislador es expresa, ésta no puede ser contradicha o limitada por una implícita, del supremo administrador.
III. Conclusión
En mérito de lo expuesto, por las razones anotadas, fuera de las de la ponencia para fallo, considero exequibles los artículos 133, 154 y 171 del Decreto 150 de 1976, y, por no encontrar reparos de inconstitucionalidad en relación con los demás preceptos acusados del mismo estatuto, o sean sus otros 16,113 y 172, comparto también íntegramente su exequibilidad.
Manuel Gaona Cruz.
Salvamento de voto
Nos permitimos disentir parcialmente de la sentencia de fecha 18 de junio, respecto de la constitucionalidad de los artículos 16, 113, 133, 154,171 y 172 del Decreto 150 de 1975, por estas razones:
1° En el sistema vigente de la descentralización administrativa, originario de la Constitución de 1886, y fuertemente restringido por posteriores reformas, se destaca la siguiente estructura: el Presidente de la República no sólo es el Jefe del Estado, sino la Suprema autoridad administrativa (artículo 120); a su vez los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos son los Jefes Superiores de la Administración (artículo 135).
Al parecer se presenta una contradicción entre las calidades de Jefe Supremo de la Administración y Jefes Superiores de la Administración, que la semántica no resuelve. Supremo:
"que no tiene superior" y superior: "dícese de lo que está más alto" (Diccionario de la Lengua, 1970), pero que la propia Carta se encarga de aclarar satisfactoriamente: el Presidente de la República nombra libremente los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos y distribuye entre ellos y los establecimientos públicos los negocios, según sus afinidades (artículos 120 y 132) ; también reglamenta las leyes para su cumplida ejecución con fuerza legal (120-3), o sea expide normatividad jurídica de mayor valor que la de los jefes superiores, Si éstos no acatan lo preceptuado por el Presidente violan la ley y desobedecen su política. A su vez los Jefes Superiores deciden en definitiva gubernamentalmente los negocios que se les asignan, pues contra sus decisiones no existe apelación o consulta (Decreto 2733 de 1959).
En esta forma el Presidente de la República tiene la supremacía en toda la administración, no sólo en cuanto nombra los Ministros y los remueve libremente, sino en cuanto también libremente les asigna las funciones creadas por la ley y les reglamenta la autonomía para decidirlas.
2° Pero las funciones que la Constitución y las leyes asignan al Presidente de la República son múltiples y complejas y ni siquiera se limitan a la administración, sino que tiene funciones de colegislador, de legislador y aun de colaborador en la administración de justicia.
Esta multiplicidad da lugar a los fenómenos jurídicos de la descentralización administrativa, de la desconcentración y a la delegación de funciones. La primera puede ser por servicios o territorial a entidades que son personas jurídicas, en estos casos la responsabilidad se transfiere a las entidades que desarrollan las funciones que se les asignan. La desconcentración es el simple reparto de funciones entre los dependientes de la administración que por tal hecho reciben el nombre de funcionarios públicos.3° La delegación tiene modalidades propias, según que las funciones presidenciales sean creadas por la Constitución o por la ley. Aquellas funciones que la Carta asigna al Presidente como Jefe del Estado y las que tiene en sus relaciones con la rama legislativa o con la administración de justicia, debe cumplirlas personalmente, a menos que la propia carta le permita designar otra persona sin que haya delegación, así: el Presidente debe abrir las sesiones ordinarias o extraordinarias del Congreso y clausurarlas, directamente o por medio de uno o varios ministros; o mandar acusar a algunos funcionarios por infracción de la Constitución o la ley. En cambio, no puede autorizar a nadie para presentar terna para el cargo de Procurador o para conceder indultos o para sancionar las leyes.
Las funciones de carácter administrativo señaladas en la Carta debe cumplirlas también el Presidente por sí mismo a menos que el legislador lo autorice para delegar en los Jefes Superiores o en los Gobernadores como jefes de las entidades descentralizadas territorialmente; esta autorización se hace En cuanto a las funciones que el legislador asigna al Presidente puede el propio legislador señalar otro funcionario para que las cumpla o suprimirlas si lo considera conveniente. Es así como por ley se señalan determinadas funciones que no son creadas por la Constitución y las asigna a las Superintendencias, que no son de creación constitucional, pudiendo variarlas discrecionalmente.
4° Pero las funciones constitucionales cuya delegación puede autorizar el legislador son estrictamente las de orden administrativo o ejecutivo, aun con mayor tecnicismo las funciones gubernativas, encaminadas a crear situaciones jurídicas individuales o concretas, al contrario de las legislativas, generadoras de situaciones generales y abstractas.
Son pues, solamente las funciones gubernativas las que pueden ser delegadas con autorización del legislador, pero esta rama del poder debe limitar su intervención a autorizar, ya que la delegación se hace "según lo disponga el Presidente". Y esto es lógico porque es al Presidente a quien corresponde autónomamente "distribuir los negocios según sus afinidades, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos". Este reparto se hace por decreto ejecutivo y el legislador ninguna ingerencia tiene en dicho reparto. El Presidente es autónomo para hacerlo y al legislador compete respetarlo. Esta discrecionalidad corresponde corregirla al Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo si considera que no hay afinidad en los negocios atribuidos a alguna sección. El legislador no puede, por ningún motivo, inmiscuirse en la distribución de los negocios según su afinidad.
5° Estas consideraciones llevan a encontrar la inconstitucionalidad de una norma, cuando el legislador autoriza la delegación de una función en determinado Ministro o Jefe de Departamento Administrativo, porque, si así lo hace, presiona al Gobierno para asignar en la distribución de negocios una función a determinado funcionario limitando su autonomía y le impide modificarla si ya se ha hecho la distribución.
Esta facultad es omnímoda del Presidente, sin sujeción al Congreso.
Si el Presidente acepta el señalamiento de delegatario hecho por el legislador, la delegación no se ciñe a la constitución de que se haga "según disponga el Presidente"; y si el Presidente hace valer su autonomía constitucional al designar el delegatario, contraría la ley.
Por estas razones consideramos que son inconstitucionales los artículos 133, 171 del Decreto 150 de 1976, en la parte que señalan a los Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa Nacional, respectivamente, como delegatarios para la celebración de algunos.
Luis Sarmiento Buitrago, Humberto Mesa González, Oscar Salazar Chaves, Carlos Medellín Forero.
Fecha ut supra.