Norma demandada: Norma demandada: Inciso 1° del artículo 10 del Decreto 1926 de 1975.
CONSEJOS COMISARIALES COMO CORPORACIONES ADMINISTRATIVAS
Exequible el artículo 10 inciso l° del Decreto 1926 de 1975.
Corte Suprema de Justicia.
Sala Constitucional.
Bogotá, D. E., junio 10 de 1980.
Magistrado ponente: doctor Oscar Salazar Chaves.
Aprobada según Acta número 32.
| REF.: | Expediente número 779. Norma demandada: Inciso 1° del artículo 10 del Decreto 1926 de 1975. Demandantes: Jairo Hernán Benjumea y Henry Montes. |
Los ciudadanos Jairo Hernán Benjumea y Henry Montes han solicitado a la Corte Suprema de Justicia declarar la inexequibilidad del artículo 10, inciso l° del Decreto 1926 de 1975, que fue expedido por el Gobierno Nacional …"
Señalan la competencia de la Corte Suprema de Justicia "en virtud de la acción consagrada en el artículo 214, ordinal 2° de la Constitución Nacional y el Decreto 432 de 1969".
Norma acusada
El inciso l° del artículo 10 del Decreto 1926 de 1975 es del siguiente tenor:
"En cada Comisaría habrá una corporación administrativa denominada Consejo Comisarial, integrada por nueve (9) miembros, de los cuales cuatro (4) serán elegidos popularmente y cinco (5) designados por el Gobierno Nacional".
Normas violadas
Los demandantes estiman violado el artículo 2° de la Constitución.
Fundamentos de la demanda
Expresan los demandantes:
"El Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1926 de 1975, en su artículo 10, inciso 1°,dispuso una limitación a la soberanía, que reside esencial y exclusivamente en el pueblo, quien es el que constituye la Nación, al decir que los Consejos Comisariales están integrados por nueve (9) miembros de los cuales cuatro (4) son elegidos popularmente y se reserva el derecho de nombrar cinco (5) Consejeros Comisariales por decreto, limitando arbitrariamente, además, el derecho de elegir y ser elegido libremente por el mismo pueblo, que es el soberano.
"En efecto, el pueblo de las Comisarías Especiales del Amazonas, Guainía, Guaviare, Vichada y Vaupés se ven (sic) al margen de un Estado de Derecho, en donde todo poder es una simple competencia jurídica que no se puede desbordar. Esto es, una facultad conferida expresamente en una norma delimitada en su contenido por la misma disposición y condicionada por ella en cuanto a sus fines, en cuanto a la realidad, en cuanto a la oportunidad y circunstancias para ponerla en acto, así como los procedimientos y formas para que su ejercicio sea regular".
Agregan los demandantes:
"El artículo 6° inciso 1° de la Constitución Nacional dispone:
"Las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno, y corresponde al legislador proveer a su organización administrativa, electoral, judicial, contencioso-administrativa y al régimen de los municipios que las integran".
"Esto, es, un poder creado por el constituyente primario, del cual emana todo poder ... Por lo tanto, como todo poder es un poder jurídico, una competencia jurídica, no le da la Constitución Nacional en ningún momento al Gobierno facultades discrecionales para limitar el derecho del sufragio en las comisarías especiales. La extralimitación de la competencia, su desvío, su usurpación, aun su misma omisión, acarrean nulidad de lo actuado y responsabilidad del funcionario...".
Concluye: "Ilegítimo es el contenido material del artículo 10 inciso l° del Decreto 1926 de 1975, objetable por sus precisiones teóricas y tampoco tendría el espíritu de una verdadera ley, por carecer de la virtud de expresar la voluntad soberana, si quien la emite desborda su competencia".
Concepto del Procurador
Fue recibido el 6 de febrero de 1980 y en él se expresa lo siguiente:
"Indudablemente para proferir la norma acusada el Gobierno Nacional se basó tanto en el artículo 6° de la Carta Constitucional, como en la Ley 28 de 1974 que le otorgó facultades extraordinarias precisas y pro-témpore, lo mismo que en el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del honorable Consejo de Estado con fecha 17 de noviembre de 1972 distinguido bajo el número 690".
Después de reproducir parcialmente el concepto citado el Procurador concluye:
"En razón de las consideraciones que anteceden, con todo comedimiento solicito a la honorable Corte Suprema de Justicia declare que el inciso primero del artículo 10 del Decreto extraordinario número 1926 de 12 de septiembre de 1975, objeto de la demanda en referencia, no contraría la Constitución Nacional".
Competencia de la Sala Constitucional
Es competente la Sala para conocer de la demanda que se tramita en razón de lo dispuesto en el artículo 58, numeral 4° y parágrafo del artículo 58 del Acto legislativo número 1 de 1979, en cuanto reformó el artículo 214 de la Constitución.
Impedimentos
El Magistrado doctor Luis Carlos Sáchica manifestó estar impedido para participar en el estudio y decisión de la demanda "porque participé en la expedición del decreto a cuyas disposiciones pertenece la acusada, al asesorar al Gobierno en su elaboración como Magistrado de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, asesoría ordenada por la Ley 28 de 1974".
En sesión del 11 de marzo del presente año la Sala Constitucional aceptó el impedimento y ordenó el sorteo de un conjuez, habiendo correspondido al doctor Ildefonso Méndez quien tomó posesión del cargo el 18 del mismo mes, cuando se reanudaron los términos en este negocio.
Igualmente el Magistrado doctor Mario Latorre Rueda manifestó estar impedido por cuanto hizo parte de la Sala de Consulta del Consejo de Estado que asesoró al Gobierno en la elaboración del Decreto 1926 de 1975. En sesión del 20 de mayo se aceptó el impedimento e inmediatamente se procedió al sorteo de conjuez, habiendo sido elegido el doctor Antonio de Irisarri Restrepo quien oportunamente tomó posesión del cargo.
Consideraciones de la Sala
El Congreso de la República, de conformidad con lo previsto en el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias en asuntos administrativos, por el término de 12 meses, contados a partir de la vigencia de la Ley 28 de 20 de diciembre de 1974.
En ejercicio de esas facultades el Gobierno podía:
" ... b) Dictar el estatuto administrativo y fiscal de las Intendencias y Comisarías ... c) Señalar o crear el organismo o dependencia que se encargue de administrar Intendencias y Comisarías ...
El Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las extraordinarias que le confirió la Ley 28 citada, oída la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dictó el Decreto 1926 de 12 de septiembre de 1975, del cual hace parte la norma acusada.
En las disposiciones generales de dicho decreto -artículo 1°- el Gobierno se fundamenta en los artículos 5° y 6° de la Constitución, cuyo texto es en lo pertinente, el que a continuación se transcribe:
"Artículo 5° Son entidades territoriales de la República los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías y los Municipios o Distritos Municipales, en que se dividen aquéllos y éstas"
"Artículo 6° Las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno, y corresponde al legislador proveer a su organización administrativa, electoral, judicial, contencioso-administrativa y al régimen de los municipios que las integran",
Las entidades territoriales, por disposición expresa de la Constitución, están sometidas a un régimen especial, si se le compara con aquel a que están sometidos los departamentos.
En efecto, las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno y es al legislador a quien corresponde proveer a su organización administrativa, electoral, judicial y contencioso-administrativa, y al régimen de los municipios que las integran.
La diferencia entre el régimen departamental y el de las entidades territoriales surge así con claridad: aquél lo establece la Constitución, el de éstas corresponde al legislador.
El legislador al dictar las leyes o el Presidente de la República al dictar decretos en uso de las facultades extraordinarias sobre la materia, están sujetos a la prescripción constitucional consagrada en el artículo 6° que parcialmente se ha transcrito; esto es, uno y otro deben acatar el mandato superior en el sentido de que "las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno".
Esa inmediata administración distingue a los territorios nacionales y sus municipios de los departamentos y sus municipios, porque los departamentos tienen independencia en la administración de los asuntos de su sección, con las limitaciones que les impone la Constitución y, de conformidad con las leyes, ejercen sobre los municipios una tutela administrativa.
Las Intendencias y Comisarías están sometidas por mandato constitucional, a un régimen de centralización, pues no otra cosa significa la expresión "quedan bajo la inmediata administración del Gobierno" que utiliza el artículo 6° de la Constitución.
Surge entonces con claridad la participación de dos ramas del poder público en cuanto hace a las entidades territoriales: a) la ejecutiva bajo cuya administración inmediata quedan las Intendencias y Comisarías y b) la legislativa, por cuanto corresponde al Congreso proveer a su organización administrativa, electoral, judicial y contencioso-administrativa y al régimen de los municipios que las integran.
Planteadas así las cosas, el legislador al dictar la Ley 28 de 1974 no hizo otra cosa que delegar en el Presidente de la República el ejercicio de una facultad que expresamente le confirió la Constitución. Lo hizo a través del revestimiento, al Presidente de la República, de facultades extraordinarias para dictar el Estatuto Administrativo de Intendencias y Comisarías y señalar o crear el organismo que se encargue de administrarlas.
La materia objeto de la autorización extraordinaria está determinada en la ley de un modo claro, sin que se traten ella los preceptos sustanciales o accesorios del encargo dado al Presidente pues, como lo ha dicho la Corte Suprema, "un entendimiento contrario de la disposición constitucional haría inútil la institución de las facultades extraordinarias, que se otorgan usualmente por razones de urgencia, con solo la prefijación de la materia o de eventuales limitaciones a su tratamiento". (Sentencia de 21de octubre de 1970).
El Presidente de la República a través del Decreto 1926 de 1975, creó en el artículo 10, inciso 1° que es la disposición acusada, una corporación administrativa denominada Consejo Comisarial, señaló el número de sus miembros y determinó la forma de su elección y designación. Ciñéndose a las facultades de que fue investido profirió el decreto mencionado que tiene el valor de una ley común u ordinaria y que es de carácter permanente.
En el presente caso el Presidente de la República asumió transitoriamente el ejercicio de la función legislativa y por ello y por haberse ceñido en un todo a las normas constitucionales y a las facultades que le confirió el Congreso a través de la Ley 28 de 1974, no son aceptables los argumentos de los demandantes cuando afirman que la disposición acusada implica una limitación a la soberanía que reside en el pueblo, según lo expresan, pues en ella no se hace otra cosa que desarrollar los preceptos contenidos en el artículo 6° de la Carta Fundamental, manteniendo a las Comisarías bajo la inmediata administración del Gobierno y proveyendo a su organización administrativa por medio de leyes, en este caso, por medio de un decreto que tiene la misma fuerza de éstas, en razón del revestimiento que el Congreso hizo, en el Presidente de la República, de facultades extraordinarias.
La limitación del derecho del sufragio, en la disposición acusada, no es ostensible, pues también corresponde al legislador, en este caso al Presidente de la República, proveer a la organización electoral y así lo hizo, precisando que en los Consejos Comisariales cuatro (4) de sus miembros serán elegidos popularmente. Ahora bien, si el cargo que hacen los demandantes se refiere a la designación de cinco (5) de esos miembros por el Gobierno Nacional, la norma, en lo pertinente, tampoco es violatoria de la Constitución, pues ese control mayoritario del Consejo Comisarial por parte del Ejecutivo es consecuencia del imperativo mandato constitucional que pone a las comisarías bajo la inmediata administración del Gobierno.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, en ejercicio de la jurisdicción que le atribuye el artículo 58, numeral 4° del Acto legislativo número 1 de 1979, reformatorio del artículo 214 de la Constitución Nacional y acorde con el concepto del Procurador General de la Nación, declara exequible el artículo 10, inciso 1° del Decreto 1926 de 1975, cuyo texto es el siguiente: "En cada Comisaría habrá una corporación administrativa denominada Consejo Comisarial, integrada por nueve (9) miembros, de los cuales cuatro (4) serán elegidos popularmente, y cinco (5) designados por el Gobierno Nacional".
Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Gonzalo Vargas Rubiano
Presidente
Oscar Salazar Chaves, Luis Sarmiento Buitrago, Jorge Vélez García, Antonio de Irisarri Restrepo (Conjuez), Carlos Medellín Forero, Humberto Mesa González, Ildefonso Méndez, (Conjuez).
Luis F. Serrano A,
Secretario.