Norma demandada:  INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY 31 DE 1979

CONMEMORACION DEL BICENTENARIO DEL NACIMIENTO BEL LIBERTADOR SIMON BOLIVAR Y DEL SESQUICENTENARIO DE SU MUERTE

Exequible en su totalidad la Ley 31 de 1979.

Corte Suprema de Justicia.

Sala Constitucional,

Bogotá, D. E., 27 de mayo de 1980.

Magistrado: doctor Gonzalo Vargas Rubiano.

Aprobada por Acta número 30.

Con el argumento -entre otros- de que el Libertador Simón Bolívar no ostentó la nacionalidad colombiana, el ciudadano Mauricio Cárdenas Rivera pide a la Corte que declare inexequible la totalidad de la Ley 31 de 1979 dictada en honor de aquél.

Dicho acto es el siguiente:

"LEY 31 DE 1979

"(mayo 17)

"por la cual la nación conmemora el Bicentenario del nacimiento del Libertador Simón Bolívar, el Sesquicentenario de su muerte y se dictan otras disposiciones.

"El Congreso de Colombia,

"Decreta:

"Artículo 1° Con ocasión del bicentenario del nacimiento del Libertador Simón Bolívar, Padre de la Patria, y del sesquicentenario de su muerte, que se cumplen el 24 de julio de 1983 y el 17 de diciembre de 1980, respectivamente, la nación conmemora solemnemente estas fechas históricas y las declara días cívicos.

"Artículo 2° El Congreso y el Gobierno de Colombia se harán representar en la ciudad de Caracas y en la ciudad de Santa Marta, en los actos que se celebrarán con motivo del bicentenario del nacimiento del Libertador y del sesquicentenario de su muerte, y dejarán testimonio de su asistencia en placas conmemorativas que se colocarán en el Panteón Nacional de Caracas y en la Quinta de San Pedro Alejandrino en Santa Marta.

"Artículo 3° La Academia Colombiana de Historia y la Sociedad Bolivariana de Colombia recomendarán y organizarán de común acuerdo actos solemnes y académicos alusivos a tan trascendentales efemérides en todo el territorio de ]a República con la participación y colaboración de las autoridades nacionales, departamentales y municipales, de las Asambleas y los Concejos Municipales.

"Artículo 4° El Gobierno Nacional editará y difundirá los libros y folletos que estime convenientes para divulgar la vida, obra, ideales del Libertador Simón Bolívar, y ordenará la reproducción de la efigie del Padre de la Patria, según oleografía del maestro Ricardo Acevedo Bernal, que será distribuida y colocada en los establecimientos de educación y en las oficinas públicas.

"Igualmente el Ministerio de Comunicaciones editará estampillas con la efigie del Libertador conmemorativas de las efemérides que señala esta ley.

"Artículo 5° El Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y con la colaboración del Distrito Especial de Bogotá, procederá a la construcción:

a) Del Jardín Bolivariano en el área de influencia de la Quinta de Bolívar;

b) De un parque popular en la zona del Salitre, destinado a honrar la memoria del Libertador Simón Bolívar.

"Artículo 6° El Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y con la colaboración de la Alcaldía de Bucaramanga, procederá a la renovación urbana de la Plaza del Centro Administrativo integrando a su conjunto el Centro Histórico donde está localizada la Casa de Bolívar.

"Artículo El Gobierno Nacional procederá a concluir las obras que con motivo de la celebración del sesquicentenario de la Campaña Libertadora de 1819 se iniciaron en el campo de Boyacá.

"Artículo 8° Declárase de utilidad pública y de interés social en el Departamento del Magdalena la zona ubicada frente al terminal marítimo de la ciudad de Barranquilla, en la cual el Gobierno financiará y construirá una ciudadadela industrial que se denominará Simón Bolívar con el propósito de propiciar una mayor integración geográfica y económica de la Costa Atlántica.

"La Empresa Puertos de Colombia construirá igualmente en dicha zona un puerto alterno al de la ciudad de Barranquilla, de acuerdo con los estudios preliminares y especificaciones técnicas establecidas por la misma empresa.

"Artículo 9° En desarrollo de lo establecido en el artículo anterior el Gobierno Nacional adquirirá en ese sector del Departamento del Magdalena cien (100) hectáreas de terreno, dentro de las cuales se construirá el puerto alterno y la ciudadela industrial, decretando, si fuere necesario la expropiación e indemnización de los predios que fueren indispensables.

"Artículo 10. El Ministerio de Obras Públicas y Transporte hará los estudios y financiará la construcción de una avenida paralela al río Manzanares entre la ciudad de Santa Marta y la Quinta de San Pedro Alejandrino, que se denominará Simón Bolívar, y para tales efectos declarará de utilidad pública o de interés social los predios de propiedad privada comprendidos dentro de dicho sector.

"Artículo 11. El Gobierno Nacional se hará cargo de la conservación, y remodelación y administración de la Quinta de San Pedro Alejandrino y de la restauración de la Catedral Basílica de Santa Marta.

"Artículo 12. Autorízase al Gobierno Nacional para adquirir, restaurar y conservar las casas donde habitó el Libertador que a juicio de la Academia Colombiana de Historia, conserven el aspecto que tenían en su época.

"Artículo 13. Auxiliase a la Sociedad Bolivariana del Magdalena con una suma no menor de dos millones de pesos ($ 2.000.000.00), para la compra de un lote de terreno y la construcción de un edificio que le sirva de sede y a la Sociedad Bolivariana de Colombia con una suma no menor de dos millones de pesos ($ 2.000.000.00), para la organización y celebración del Congreso Internacional de Sociedades Bolivarianas que se verificará con ocasión del sesquicentenario de la muerte del Libertador.

"Artículo 14. Autorízase por una sola vez, a la Lotería del Libertador de la ciudad de Santa Marta, para que organice un sorteo extraordinario en la fecha de la conmemoración de la muerte del Libertador Simón Bolívar.

"La utilidad que se obtenga de este sorteo será destinada a la terminación y dotación del Hospital Central de Santa Marta.

"Artículo 15. El Gobierno Nacional incluirá en cada presupuesto anual una suma de cinco millones de pesos ($ 5.000.000.00) la cual se incrementará en cada vigencia en un veinte por ciento (20%), para atender la adecuación y el funcionamiento del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Integración de América Latina y de la Editorial Bolivariana Internacional, con sede en Tunja.

"Parágrafo 1° Destínase la suma de dos millones de pesos ($ 2.000.000.00) para acrecer el Fondo Rotatorio de Publicaciones de la Academia Nariñense de Historia, suma que podrá dicha Academia destinar, parcial o totalmente, a la adquisición de maquinaria para efectuar directamente sus publicaciones.

"Parágrafo 2° Estas entidades fomentarán especialmente la divulgación del pensamiento y las doctrinas del Libertador Simón Bolívar.

"Artículo 16. El Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Obras Públicas y Transporte procederá a:

a) Pavimentar la carretera de circunvalación al volcán Galeras, ruta seguida por el Ejército Libertador cuando la Batalla de Bomboná, en el trayecto comprendido entre la carretera Panamericana, a partir del punto El Tambor o El Cebadal; hasta Pasto.

b) Pavimentar las calles de la 'ciudadela Bombona' y su acceso desde la carretera de circunvalación.

e) Construir el parque proyectado por el Ministerio de Obras Públicas en el Campo de Bomboná.

d) Construir la 'Escuela Artesanal Simón Bolívar1, que funcionará en la ciudad de Pasto en coordinación con el Ministerio de Educación Nacional.

Para la realización de esta obra se incluirán en el presupuesto nacional partidas anuales no inferiores a diez millones de pesos ($ 10.000.000), y una vez concluida su construcción y dotación el Ministerio de Educación Nacional atenderá su sostenimiento.

"Artículo 17. El Gobierno Nacional iniciará y adelantará las obras a que se refiere la presente ley con celeridad que haga posible su terminación antes de la fecha en que se celebrarán las efemérides a que se refiere esta ley, o que permita su importante adelanto. Para tal efecto autorízase al Gobierno Nacional para contratar empréstitos, abrir los créditos y hacer los traslados presupuéstales necesarios para dar cumplimiento a la presente ley.

"Artículo 18. El Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y con la colaboración de la Academia Colombiana de Historia y de las Sociedades Bolivarianas, procederá a colocar placas o hitos conmemorativos de los sitios visitados por el Libertador.

"Artículo 19. Declárase de utilidad pública e interés social la adquisición de las zonas de terreno a que se refieren los artículos anteriores.

"Artículo 20. Autorízase al Gobierno Nacional para contratar empréstitos, abrir los créditos y hacer los traslados presupuéstales para dar cumplimiento a la presente ley.

"Artículo 21. Esta ley rige desde su sanción".

Fundamentos de la acción:

Cargo principal.

El Libertador no fue ciudadano colombiano.

Son varios los ataques que el actor formula contra la ley.

Como hay uno, que es el principal, ya que se endereza contra la totalidad del acto acusado, y en cambio los otros se refieren separadamente a algunos de sus artículos, es indispensable, por cuestiones de método, tratar primeramente aquél, porque si llegare a prosperar se derrumbaría por entero la ley sin necesidad de considerar entonces los cargos restantes contra artículos aislados.

Es el cargo relativo a que el Libertador no fue ciudadano colombiano, sino venezolano, por lo cual la ley de honores quebranta el artículo 7617 de la Constitución que autoriza al Congreso de la República para "decretar honores públicos a los ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria y señalar los monumentos que deban erigirse".

Se formula así;

"Las leyes de honores se restringen a conmemorar los grandes servicios prestados a la Patria por ciudadanos colombianos y quizá como contradicción histórico-político-jurídica el Libertador y Padre de la Patria Simón Bolívar no fue ciudadano, para lo cual a la luz de la Constitución se requiere ser colombiano y mayor de edad. Sucede que nuestro Libertador fue venezolano y pudiendo talvez por adopción acogerse a nuestra nacionalidad nunca lo hizo ni norma positiva de la República le pudo conceder tal carácter, ni pudo tener dos nacionalidades.

"Esta infracción cobija todo el articulado de la ley acusada".

Para la Corte Suprema de Justicia, categórica afirmación que hace desde el inicio de este fallo, Simón Bolívar no solamente fue ciudadano colombiano sino el creador de Colombia. No fue un apátrida, persona carente de nacionalidad, sino un eupátrida, genitor y engendrador de naciones. Su derecho de ciudadanía está inscrito en el agradecido corazón de veinticinco millones de colombianos.

Hay evidencias en el orden jurídico, político y social de tal magnitud como las existentes en el mundo de la naturaleza: el esplendor del sol, la majestad del mar, la imponencia de las cordilleras. Tratar de negar la colombianidad de Bolívar equivaldría a afirmar que Napoleón no fue francés sino corso.

Aun cuando lo anterior sería suficiente para negar de plano el extravagante argumento, la Corte considera de conveniencia clausurar este deplorable capítulo con la siguiente precisión histórico-jurídica, motivada por el ánimo de que nunca más se vuelva a plantear:

I. En la ciudad de Angostura, llamada con acierto la cuna del derecho constitucional de Colombia, se expidió el 17 de diciembre de 1819 la Ley Fundamental de la República de Colombia a la cual pertenecieron los siguientes preceptos:

"Artículo 1° Las Repúblicas de Venezuela y de la Nueva Granada quedan desde este mismo día reunidas en una sola bajo el título glorioso de República de Colombia".

"Artículo 2° Su territorio será el que comprendía la antigua Capitanía General de Venezuela y el Virreinato del Nuevo Reino de Granada, abrazando una extensión de 115 mil leguas cuadradas, cuyos términos precisos se fijarán en mejores circunstancias"

"Artículo 5° La República de Colombia se dividirá en tres grandes departamentos: Venezuela, Quito y Cundinamarca, que comprenderá las provincias de la Nueva Granada, cuyo nombre queda desde hoy suprimido".

"Las capitales de estos departamentos serán las ciudades de Caracas, Quito y Bogotá, quitada la adición de Santa Fe".

Fue entonces cuando el Presidente del Congreso, Francisco Antonio Zea, pronunció las memorables palabras: "La República de Colombia queda constituida. Viva la República de Colombia".

II. Con posterioridad, en la Villa del Rosario de Cúcuta el 12 de julio de 1821, fue ratificada por el Congreso General de Colombia, presidido por José Ignacio de Márquez, la Ley Fundamental de Angostura, así:

"Artículo 1° Los pueblos de la Nueva Granada y Venezuela quedan reunidos en un solo cuerpo de nación, bajo el pacto expreso de que su Gobierno será ahora y siempre popular representativo"

"Artículo 2° Esta nueva nación será conocida y denominada con el título de República de Colombia".

III. Y luego ante este mismo Congreso al promulgar en octubre de dicho año de 1821 la Constitución de Cúcuta, tuvo oportunidad el Libertador de pronunciar su celebérrima frase: "Y quiero ser ciudadano para ser libre y para que todos lo sean. Prefiero el título de ciudadano al de Libertador, porque éste emana de la guerra y aquél emana de las leyes. Cambiadme todos mis dictados por el de buen ciudadano". Y,

IV. Por último, la Constitución de 1830, vigente cuando falleció el Libertador el 17 de diciembre y que había sido expedida por el 11a-jn3<Jq Congreso Admirable el 20 de abril anterior, disponía en punto de nacionalidad que eran colombianos por nacimiento "todos los hombres libres nacidos en el territorio de Colombia". (Artículo 9°), y que el territorio de ésta comprendíanlas provincias que constituían el Virreinato de la Nueva Granada y la Capitanía General de Venezuela". (Artículo 4°). Que eran exactamente los mismos principios establecidos en la Constitución de Cucuta de 1821 bajo los artículos 4° y 5°.

Es, pues, de una deslumbradora evidencia, ante los imperativos de la historia, de la moral universal y de los mismos ordenamientos jurídico-políticos, que el Libertador Simón Bolívar fue, y murió siéndolo, ciudadano de Colombia y el más eminente de todos.

Como explícitamente lo reconoció el propio Congreso Constituyente, al llamado Congreso Admirable en Decreto de mayo 19 de 1830 "por el cual se honra al Libertador Simón Bolívar", cuyos dos primeros artículos disponen lo siguiente :

"Artículo 1° El Congreso Constituyente, a nombre de la nación colombiana, presenta al Libertador Simón Bolívar el tributo de gratitud y admiración a que tan justamente lo han hecho acreedor sus relevantes méritos y sus heroicos servicios a la causa de la emancipación americana.

"Artículo 2° En cualquier lugar de la República que habite el Libertador Simón Bolívar será tratado siempre con el respeto y la consideración debidas al primero y mejor ciudadano de Colombia". (Lo subrayado es de la Corte).

Segundo cargo. "Estimo violado -dice el actor- el artículo 68 de la Constitución, porque los artículos 16 y 17 de la ley acusada fueron adicionados por el Congreso en el período de sesiones extraordinarias y tales especiales temas no están incorporados en el Decreto 436 de 1979 'por el cual se señalan los negocios de que deberá ocuparse el Congreso Nacional durante las sesiones extraordinarias' ".

Es cierto que los artículos 16 y 17 fueron adicionados en el período de sesiones extraordinarias del Congreso, pero no lo es menos que el Congreso podía hacerlo porque el proyecto de ley fue incluido por el Gobierno en el repertorio de los negocios sometidos a la consideración de aquél durante el tiempo de las sesiones extraordinarias, en lo cual consiste cabalmente la exigencia constitucional. Pero de ninguna manera significa que el Congreso carezca de iniciativa para introducir modificaciones a aquellos proyectos de ley en el trámite de las discusiones correspondientes durante el período de sesiones extraordinarias.

Tercer cargo. Los artículos 8°, 9°, 10, 13, 14 y 16 de la ley acusada no fueron discutidos en las correspondientes comisiones permanentes constitucionales a las que incumbe discutir en primer debate los proyectos de ley relacionados con obras públicas, o sean las Comisiones Sextas de las Cámaras. Sino que fueron tramitadas por las Comisiones Segundas como si en su totalidad fuese 3 a 31 de 1979 una simple ley de honores. Además, la Ley 31 trata de temas diversos e inconexos que no tienen la misma homogénea materia y su contenido no guarda relación con el respectivo título.

Por todo lo anterior han padecido agravio las reglas constitucionales 72, 77 y 92.

La Corte considera;

I. El Constituyente de 1968 buscó, al incluir en la reforma los artículos 17 y 92, tecnificar la expedición de las leyes y hacer más expedito su conocimiento y consulta, lo que contribuye al orden, buen entendimiento y racionalización de las mismas. Al decir que "todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia" aludió a asuntos afines por su naturaleza que conduzcan a una finalidad común. Al repecto se dijo en la exposición de motivos: "Esto significa que los puntos vertidos en un proyecto de ley deben ir encaminados a una misma finalidad, y aunque, al ser considerados separadamente, puedan parecer distintos, están todos ordenados en una misma dirección de tratamiento de un tema, y para señalar su alcance se anotó también que por materia ha de entenderse el área general de un tema tomado en su conjunto, y no las piezas separables del mismo".

En síntesis lo que se propuso el Constituyente fue rechazar disposiciones ajenas al tema general del proyecto u objetivo de la ley, a fin de impedir sorpresas con materias extrañas.

II. El Procurador considera, y la Corte estima válido su aserto, que existe correspondencia "lógica y exacta" entre el título y la totalidad del contenido de la ley. Para sustentar su opinión expresa el Jefe del Ministerio Público:

"El texto de la ley se contiene en 21 artículos, todos los cuales, con la sola excepción de los números 17, 19 y 20, se refieren a diferentes obras y tareas que el Congreso ordena realizar precisamente en honor del Libertador, de su memoria y de su obra, y que van desde el simple acto oficial conmemorativo hasta la difusión de sus obras, creación de bibliotecas, parques, jardines, auxilios a sociedades bolivarianas, conservación o restauración de monumentos históricos bolivarianos, colocación de placas conmemorativas, etc., todas, o casi todas las cuales llevan o deben llevar el nombre del Libertador Simón Bolívar. Las 'otras disposiciones' a que el título se refiere en los artículos arriba citados hacen relación a la parte instrumental de la ley, es decir, a los recursos y medios financieros con los cuales ella debe llevarse a cabo".

III. Estima la Corte que entre las diversas obras decretadas en el articulado de la Ley 31 existe la debida correspondencia y armonía dimanante de la finalidad superior de enaltecer la memoria del Libertador.

En efecto:

En el artículo 4° se ordena al Gobierno editar y difundir los libros y folletos que estime convenientes para divulgar la vida, obra e ideales del Libertador Simón Bolívar. En el artículo 5° se ordena al Ministerio de Obras Públicas, en colaboración con el Distrito Especial de Bogotá, la construcción del Jardín Bolivariano en el área de influencia de la Quinta de Bolívar y de un parque popular en la zona del Salitre destinado a honrar su memoria. En el artículo 69 se ordena al mismo Ministerio, en colaboración con el Municipio de Bucaramanga, que emprenda la renovación urbana del Centro Administrativo de aquella ciudad "integrando en su conjunto el centro histórico donde está localizada la Casa de Bolívar". En el artículo 7° se ordena al Gobierno Nacional que termine las obras que se emprendieron con motivo de la celebración del sesquicentenario de la Campaña Libertadora de 1819 en el campo de Boyacá.

Con estas iniciativas aparecen coherentes las de los artículos 8° y 9° que ordenan construir una ciudadela industrial con el nombre de Simón Bolívar y se autorizan las medidas indispensables para cumplir este objetivo. En el artículo 10 se decide que el Gobierno Nacional será el responsable de la conservación, remodelación y administración de la Quinta de San Pedro Alejandrino, y se autoriza para que en predios de la misma puedan erigirse nuevos monumentos conmemorativos de las hazañas del Libertador cumplidas en territorio de los países bolivarianos. Además se ordena la construcción de una avenida paralela al Río Manzanares entre la ciudad de Santa Marta y la Quinta de San Pedro Alejandrino, que llevará el nombre de Simón Bolívar.

Tratándose pues, en esencia, de una ley de honores, estuvo bien tramitada por las comisiones segundas de una y otra Cámaras, su título corresponde a su contenido y éste guarda en sus diversas disposiciones la indispensable homogeneidad. Hasta aquí puede llegar la Corte, siéndole materia extraña el juicio acerca de la conveniencia de las medidas adoptadas por la ley, cuestión exclusiva de la potestad discrecional de Congreso y Gobierno como colegisladores. Traspasar el contralor constitucional su función de confrontar objetivamente el texto de la ley con el de la super ley para su correspondiente valoración jurídica, y emitir juicio de conveniencia, sería el entronizamiento del gobierno de los jueces, vedado por nuestras instituciones.

Cuarto cargo. Los artículos 8°, 9°, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 20 de la ley acusada violan las reglas constitucionales números 32, 76-4, 79, 80, 88, 210 y 211, porque algunos de ellos se refieren a materias cuya iniciativa está expresamente prohibida al Congreso, y todos porque ordenan obras públicas y gastos que requieren por su importancia y magnitud estar incluidos en los planes y programas de obras en consonancia con los planes de desarrollo económico y social.

Se considera:

Ante todo conviene advertir que la Ley 31 de 1979 tuvo origen gubernativo porque el proyecto fue presentado ante la Cámara de Representantes por los Ministros de Justicia y Obras Públicas.

Está en lo cierto el señor Procurador cuando considera que debe distinguirse entre los planes y programas de desarrollo económico y social previstos en la regla 4° del artículo 76, y los planes y programas correspondientes señalados en el numeral 20 del mismo artículo. Recuerda el Jefe del Ministerio Público cómo la Corte ha adoptado la doctrina según la cual las leyes a que se refiere el numeral 20 cuando representan un auxilio a obras dignas de estímulo y apoyo, son de iniciativa opcional, ya del Gobierno ya de los miembros del Congreso.

Además, en el presente caso no se trata propiamente de ley de fomento de una empresa útil o benéfica digna de estímulo o apoyo, sino de una ley de honores con inversiones públicas, cuya iniciativa, por tanto, atañe al Gobierno (79-2 Constitución Nacional), lo que se ha cumplido.

Se argumenta en la demanda que la Ley 31 sub judice, en lo que respecta a la construcción de la ciudadela industrial, que implica inversiones de considerable magnitud, no se ajusta al Plan de Desarrollo Económico y Social en su capítulo de obras públicas. Cabe replicar: ¿a cuál plan Porque lo cierto es que, a partir de la Reforma Constitucional de 1968, y hasta el presente, no se ha expedido el Plan. En consecuencia, si se adoptara el riguroso criterio aducido por la demanda, se llegaría a uno de estos dos extremos: o a la parálisis total del país por falta del Plan, o a la inconstitucionalidad de cualquier obra por la misma razón.

Estima la Corte que la ley de honores a la memoria del Libertador tiene fundamento constitucional en el numeral 17 del artículo 76 en donde se reconoce la competencia del Congreso para, por medio de leyes, "decretar honores públicos a los ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria y señalar los monumentos que deban erigirse".

Sería una interpretación estrechísima la de referir el concepto de monumentos exclusivamente a las expresiones escultóricas de la imagen o de los hechos que se quieren rememorar de un gran personaje. Porque en una escala de valores sociales tendría más puro sentido la perpetuación del recuerdo del procer ligando su nombre a una escuela, a un hospital, a una universidad, a una obra pública, en fin, tan útil a la comunidad que su permanente visión o utilización acreciente en el ánimo colectivo la admiración por el personaje egregio.

Termina, pues, la Corte, considerando que ninguno de los artículos de la ley enjuiciada quebranta texto alguno de la Constitución ni por las razones aducidas corno cargos, ni por ningún otro motivo. Por lo cual el Estatuto Superior permanece incólume.

En mérito de las consideraciones expuestas, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara exequible en su totalidad la Ley 31 de 1979, "por la cual la nación conmemora el Bicentenario del nacimiento del Libertador Simón Bolívar, el Sesquicentenario de su muerte y se dictan otras disposiciones".

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Gonzalo Vargas Rubiano

Presidente.

Carlos Medellín Forero, Oscar Solazar Chaves, Luis Sarmiento Buitrago, Humberto Mesa González, Ricardo Medina Moyano9 Jorge Vélez García, Mario Latorre Rueda, Abel Naranjo Villegas (Con juez).

Luis F. Serrano A.

Secretario.

Salvamento de voto

Hemos disentido de la decisión mayoritaria de la Corte, Sala Constitucional, que resolvió sobre la constitucionalidad de toda la Ley 31 de 1979, "por la cual la nación conmemora el Bicentenario del nacimiento del Libertador Simón Bolívar, el Sesquicentenario de su muerte y se dictan otras disposiciones", por las siguientes razones:

1° Los artículos 8° y 9° no fueron discutidos en las correspondientes Comisiones Sextas Permanentes a las que toca conocer de los proyectos relacionados con obras públicas. Lo fueron, sí, y únicamente, en la Comisión Segunda, que es la competente para conocer de las leyes de honores.

2° Nuestra discrepancia con el fallo en referencia, proferido con base en excelente ponencia del honorable Magistrado Gonzalo Vargas Rubiano, es en cuanto al carácter de esta ley. Ciertamente en su casi totalidad y en su propósito fundamental es "ley de honores".

Pero los artículos citados se apartan en mucho de ese carácter, y son más específicamente propios de una ley de obras públicas, así las obras que allí se ordenan aparezcan como justificadas en nombre y con el nombre del Libertador.

3° El artículo 76-17 de la Constitución, al determinar la atribución que asigna al Congreso, indica dos objetivos de las "leyes de honores": 1° Rendir honores a los ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria; 2° Señalar los monumentos que deban erigirse.

Entiéndese por monumento, "obra pública y patente, como estatuta, inscripción o sepulcro, puesta en memoria de una acción heroica u otra cosa singular"; también "objeto o documento de utilizar para la historia o para la averiguación de cualquier hecho"; y además, "obra científica, artística o literaria" (Diccionario de la Real Academia Española). Sin pretender una interpretación del orden de la exégesis gramatical, que aislé el concepto de realidades sociales, lo cierto es que las acepciones autorizadas oficialmente por la Real Academia Española, de la cual es correspondiente la Academia Colombiana, para el término monumento, permiten la extensión del término a otra clase de obras no incluidas en las citadas en el Diccionario a manera de ejemplos, cuidándose muy bien, eso sí, de distorsionar el significado semántico de la palabra y su concepto. Adviértase que todas las acepciones autorizadas ofrecen un contenido estrictamente cultural, del cual no es posible apartarse, de donde cabría la extensión de la idea de monumento por ejemplo a una escuela, a un museo, a un auditorio, y aun a otro tipo de obras, que como las carreteras o los parques, contribuyan al acceso o a la decoración de sitios cuyo valor histórico les confiera el carácter de monumentos. Pero no es tal el caso de otras obras que quizás tengan importancia industrial, económica, social, pero que carecen del contenido propiamente cultural que impone la autoridad del idioma al término monumento, por "monumentales" que éstas llegaren a ser.

En idénticas razones se apoya, así mismo, nuestra opinión en cuanto a la constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 31 de 1979.

Debe establecerse una nítida diferencia entre los honores que pueden rendirle a una persona los particulares o las autoridades, cuando asignan, por ejemplo, el nombre de un ciudadano ilustre a una obra o empresa de cualquier magnitud ; algo muy distinto, son los honores hechos por el Estado como tal, a través de los mecanismos constitucionales respectivos.

Aludiendo a dicha diferencia, expresaba José María Samper, corredactor de la Carta Constitucional vigente:

"Los monumentos públicos, no solamente afectan a la cosa pública, en cuanto son objetos materiales, y al Tesoro, en cuanto causen gastos, sino que interesan mucho al honor nacional ... Necesario es por esto, que sea la Nación misma quien, por medio de sus legisladores, decrete la erección de cualesquiera monumentos de nacional importancia" (Derecho Público Interno de Colombia. Ed. Banco Popular 1974, página 156, Tomo II).

Esto significa que en el segundo caso, deben observarse estrictamente las exigencias constitucionales, sin permitir que la rendición de honores se desvíe a otras finalidades que, por importantes que parezcan, no se encuentren inequívocamente dirigidas a la exaltación respectiva. El autor citado, aludiendo nuevamente a este punto, afirma:

"En todo caso, es de observar que en esta atribución, ni en ninguna otra de las que tiene el Congreso, se incluye la de conceder directamente pensiones, gratificaciones ni otras gracias personales o favores semejantes. Antes bien, esto está expresamente prohibido por el inciso 59 del artículo 78; de suerte que la atribución que comentamos se refiere únicamente a honores, vocablo cuyo sentido no ha de ser adulterado" (Ob. cit., página 157).

Tampoco resulta impertinente señalar que, desde el comienzo mismo de la independencia nacional y muy seguramente con inspiración en los principios de 'igualdad y libertad que la animaron, se dio al Congreso la atribución de que se trata; así recordamos, por ejemplo, que el artículo 55 de la Constitución de Cúcuta de 1821, ordenaba: "Son atribuciones exclusivamente propias del Congreso ... 12. Decretar honores públicos a la memoria de los grandes hombres". De tal manera se procuró que en un momento dado, por fuera de los canales constitucionales, no se concedieran, honores no merecidos, comprometiendo en ello al Estado.

El principio de univocidad debe constituir criterio obligado para determinar aquello que puede hacerse a través de una ley de honores, lo que equivale a decir que debe existir una relación sin posibilidad de equívocos entre la obra realizada y los honores dispensados nacionalmente a quienes hubieran prestado grandes servicios a la Patria.

4° No se debe confundir una "ley de honores" con honores en una ley. Es "ley de honores" la que indica y especifica el artículo 76-17 con sus objetivos precisos. Pero no es "ley de honores" la que, al decretar obras públicas distintas de los monumentos, las bautiza con nombres de personas ilustres. Es más bien el caso de honores dispuestos en ley diferente. De no ser así, fácilmente se convertiría en ley de honores cualquiera ley sobre obras públicas, con solo asignar a éstas nombres de "ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria", como manera fácil de eludir el cumplimiento del artículo 72 y del 82-2 de la Constitución, el primero sobre discusión de los proyectos de ley de obras públicas en las Comisiones Permanentes. Por iguales razones resulta violentado el artículo 77 de la Carta sobre unidad material de las leyes y sus proyectos, y el 92 sobre el título de las leyes, el cual "deberá corresponder precisamente al contenido del proyecto".

5° El texto actual del artículo 76-17 de la Carta es el siguiente:

"Decretar honores públicos a los ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria y señalar los monumentos que deban erigirse".

5. Resulta procedente recordar el origen de este texto constitucional y sus posteriores reformas:

a) La Constitución de 1886 estableció:

"76-17. Decretar las obras públicas que hayan de emprenderse, y monumentos que deban erigirse. (Subraya la Corte).

"76-19. Decretar los honores públicos a los ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria".

b) El Acto legislativo de 1945 reformó estos numerales, así:

"69-19. Decretar las obras publicas que hayan de emprenderse o continuarse con arreglo a los planes y programas que fijen las leyes respectivas".

"69-21. Decretar los honores públicos a los ciudadanos que hayan prestado grandes servicios a la Patria, y señalar los monumentos que deban erigirse (Subraya la Corte).

Como puede advertirse en las transcripciones precedentes, el Constituyente del 45 reformó los textos que venían del 86, en el sentido de suprimirle el referente a las obras públicas "y monumentos que deban erigirse", para trasladarlo como final del relativo a los honores públicos. (Se subraya).

c) Por último la reforma del 68 estableció:

"76-4. Establecer el Plan de Desarrollo Económico y Social que se prevé en el artículo 80 y los de obras públicas que hayan de emprenderse o. continuarse con los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos". (Se subraya).

Es claro y reiterado el propósito del Constituyente, a partir del Acto legislativo de 1945, de separar la facultad "de decretar obras públicas" de la de "los monumentos que deban erigirse". Distinción no caprichosa sino muy importante desde el punto de vista del ordenamiento fiscal, que fuera preocupación muy definida de dicha reforma como lo comprueba, entre otras, la elevación o canon constitucional de la restricción de la iniciativa parlamentaria en materia de gastos, consagrada en el artículo 210 del respectivo Acto legislativo. La Reforma de 1968, acentúa la obligación de establecer el plan de desarrollo que se prevé en el artículo 80 y "los de obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse '

Resultaría dispendiosa la transcripción de los mensajes, las exposiciones de motivos y los informes sobre esta materia, cuyo contenido y alcance son expresión inequívoca de la voluntad del Constituyente para someter las obras públicas a planes y programas previamente fijados para un adecuado ordenamiento y necesario control del gasto público.

Se traen los antecedentes del ordinal vigente relacionado con "los honores públicos y los monumentos que deban erigirse' con sus variaciones a partir de la Constitución del 86 hasta la fecha, para indicar cómo por tales antecedentes y por su mismo contenido conceptual, dicho ordinal no da base a la ejecución de las obras a que se refieren los artículos 89 y 9 de la ley de honores, los cuales constituyen un plan de obras públicas no previsto en dicho ordinal.

La exequibilidad de los artículos 89 y 99 de la ley, constituye un precedente muy peligroso que incidirá en el debido ordenamiento del gasto público y su necesario control.

Carlos Medellín, Humberto Mesa González, Ricardo Medina Moyana, Oscar Solazar Chaves.

Aclaración de un voto

1° La inusitada responsabilidad que me ha conferido el azar para decidir el empate que se presentó en la honorable Corte Suprema de Justicia en torno a la demanda de inexequibilidad de la Ley 3.1 de 1979, sobre "ley de honores con la cual la nación conmemora el Bicentenario del nacimiento del Libertador Simón Bolívar, el Sesquicentenario de su muerte y se dictan otras disposiciones", me exige una somera explicación.

2° He debido disociar las dos posiciones que se han producido en el interior de la honorable Corte y fuera de ella. En la Corte la división obvia es entre los que sostienen la exequibilidad de la ley y los que sostienen la inexequibilidad de algunos artículos. En el exterior de la Corte se ha polarizado la opinión entre ecólogos e industriales. En este último caso la controversia ha generado hasta identificaciones regionales como la de asignarle una posición a los habitantes del interior del país y otra a los habitantes del litoral atlántico.

3° Esa situación interna y externa me impone esta aclaración originada en el respeto que me merecen la opinión pública y la gravedad de los fallos de la honorable Corte.

4° Mi obligación es la de contraerme a acoger uno de los dos puntos de vista de la Corte, repartida con poderosas razones jurídicas en las dos tendencias sobre la exequibilidad de la ley o la inexequibilidad de tres (3) artículos, 89, 99 y 14. Sólo en vista de la resonancia que este episodio de la vida jurídica ha desatado en el país aspiro a que encuentre en mi decisión alguna claridad constitucional que resumo así:

a) A la Corte no corresponde dirimir los problemas ecológicos o industriales involucrados en el desarrollo de la ley porque son temas que competen exclusivamente a los legisladores.

b) Despojado de tales legítimas preocupaciones mi deber es el de limitarme, como lo hicieron todos los honorables Magistrados, a examinar las razones jurídicas que sostuvieron la inexequibilidad o exequibilidad de la ley.

c) Los puntos principales que dividieron a los honorables Magistrados fueron los que se refieren a los artículos 89, 99 y 14 de dicha ley, por cuestiones de fondo o de forma.

Después de examinar reflexivamente todos los documentos he concluido por acoger la tesis de la exequibilidad de tales artículos, por encontrar fundados los argumentos en que se apoya la ponencia respectiva y formular vehementes votos porque se protejan los recursos naturales en la aplicación de la ley.

Abel Naranjo Villegas.