Norma demandada:  ARTICULO 4o. LETRA D) DEL DECRETO LEY NUMERO 0075 DE 1976.

DE LAS FUNCIONES DEL DIRECTOR GENERAL DE ADUANAS

Exequibles los artículos 4a, letra d) del Decreto 2886 de 1968 y 3° letra d) del Decreto-ley número 0075 de 1976.

Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional.

Bogotá, D. E., 14 de mayo de 1980.

Magistrado ponente: doctor Gonzalo Vargas Rubiano.

Aprobada según Acta número 28.

El ciudadano Samuel Rubio Fandiño demanda la inexequibilidad del artículo 4º, ordinal d) del Decreto-ley número 2886 de 1968 y del artículo 3°, del ordinal d) del Decreto-ley número 0075 de 1976, que dicen:

"DECRETO NUMERO 2886 DE 1968

"Artículo 4° Son funciones del Director General:

d) Dictar los reglamentos generales de aduana".

"DECRETO NUMERO 0075 DE 1976

"Artículo 3° Son funciones del Director General:

"d) Dictar los reglamentos generales de aduana".

Como razones de la inconstitucionalidad aduce entre otras:

"1. El numeral 3 del artículo 120 de la Constitución Nacional, radica en cabeza del Presidente de la República, como función constitucional propia, la de ejercer como suprema autoridad administrativa, la facultad o potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes.

"2. Si analizamos la norma citada, es evidente que si la Constitución le dio una facultad al Jefe del Estado, el legislador no la puede desconocer y menos aún modificar el numeral 3 del articulo 120, despejando de hecho al Presidente de la República de la potestad reglamentaria que le es propia, para radicaría en cabeza del Director General de Aduanas, quien dentro de la estructura administrativa del Ministerio de Hacienda es un funcionario subalterno del Ministro, toda vez que la Dirección General de Aduanas es apenas una de las seis Direcciones en que administrativamente se divide el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Siendo, por lo tanto, el Director General de Aduanas, junto con los otros Directores, vale decir, de Impuestos, de Presupuesto, etc., subalternos del Ministro.

"3. Las citadas normas violan también flagrantemente el artículo 135 de la Constitución Nacional, comoquiera que dicho artículo establece que el Presidente de la República podrá delegar en los Ministros, Jefes de Departamentos Administrativos y Gobernadores, determinadas funciones de las que le corresponde ejercer como suprema autoridad administrativa, y agrega, además, que las que pueden ser delegadas serán determinadas por la ley".

El Procurador General encuentra constitucionales las normas acusadas y pide se declare su exequibilidad.

Consideraciones de la Corte.

I. La Constitución Política de Colombia atribuye al Presidente de la República la función de "ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarios para la cumplida ejecución ele las leyes"; esta facultad es consecuencia de la calidad que la misma Constitución da al Jefe del Estado, de ser "suprema autoridad administrativa", hasta el punto de poder considerarse que el numeral 3 transcrito antes es una reiteración de la potestad administrativa, contenida en el título del artículo.

II. De lo anterior se deduce la importancia de la facultad reglamentaria como complemento de la función legislativa puesto que la expedición de la ley sin la subsiguiente ejecución carecería de la necesaria vitalidad; es, pues, la reglamentación un proceso necesario para el cumplimiento de la ley.

III. Empero, considera la Corte, que la potestad reglamentaria radicada por el constituyente en el Presidente de la República, no excluye ni es antagónica con una cierta reglamentación que pueden hacer altos funcionarios administrativos en relación con el funcionamiento de las dependencias puestas a su cuidado.

En efecto:

La potestad reglamentaria del Presidente gravita en torno de la cumplida ejecución de las leyes. En cambio la de ciertos jefes o dependencias administrativas radica en el ordenamiento de las funciones de las respectivas oficinas para su buen desempeño. La del Presidente, pues, gira alrededor de la reglamentación de la ley. La de los funcionarios subalternos tiende a la organización interna de sus oficinas para las buenas relaciones de los empleados entre sí y con el público en general. Es, si se quiere, una reglamentación de mero detalle, indispensable hoy ante la magnitud creciente de las agencias y entidades del Estado que impone un principio de descentralización, o por lo menos de desconcentración, sobre detalles mínimos de rutina cotidiana que sería extravagante hacer dimanar del propio Presidente.

IV. Alega, con acierto, el señor Procurador:

"Cuando las normas que se cuestionan dan al Director General de Aduanas atribución para dictar 'reglamentos generales ' sobre aduanas, no se están refiriendo, en modo alguno, a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, lo que sería inane, sino a un tipo de reglamentación muy especial, contemplado también en el Derecho Público, y conocido como Reglamento de servicio', y que se caracterizan por ser un conjunto de normas internas indicativas del modo como debe hacerse uso del mismo. La sola circunstancia de llamarlos 'generales', no permite asimilarlos técnica ni jurídicamente a los decretos reglamentarios, ni tampoco, por ejemplo, a los denominados reglamentos autónomos".

V. Así también ha interpretado la Corte en diversas oportunidades la potestad reglamentaria presidencial. Basta únicamente citar las referentes a las demandas de inexequibilidad de la Ley 135 de 1961 (Ley de Reforma Agraria), y de la Ley 60 de 1963 sobre la Corporación Nacional de Turismo, acusadas ambas de un pretendido despojo de la potestad reglamentaria presidencial atribuida por el numeral 3 del artículo 120 de la Carta:

"1° El término Reglamento7 que se contiene en el inciso 3° del artículo 22 de.la Ley 135 de 1961 no tiene evidentemente la significación que le corresponde, cual es la que implica la facultad reglamentaria atribuida por el ordinal 3° del artículo 120 de la Carta, al Presidente de la República. Y que esto es así lo está indicando el hecho de que el Gobierno, en ejercicio de la facultad que le compete ha venido dictando los correspondientes decretos reglamentarios.

"La facultad que el inciso confiere al Instituto no es la de reglamentar la ley, que es función privativa del Presidente, como se ha dicho; es la potestad de dictar los acuerdos, resoluciones o reglamentos de orden interno para llevar adelante y dar aplicación práctica a las normas de la ley y a sus decretos reglamentarios, tal como corresponde hacerlo a todo establecimiento público, Ministerio o departamento administrativo, con el fin de ordenar el desarrollo de sus labores, órbita extraña a la facultad reglamentaria propiamente dicha.

"Entendida así la disposición, y no podría interpretarse de otra manera, es claro que ella no pugna con ninguna norma constitucional". (Sentencia de la Sala Plena del 11 de diciembre de 1964).

"2° Fenómeno que por lo demás se ve todos los días en nuestra praxis administrativa cuando los jefes de las altas entidades gubernamentales dictan medidas tendientes a facilitar el control sobre las actividades u operaciones de las empresas o personas sometidas a su supervigilancia, actividad que ejercita bien por medio de resoluciones o bien por medio de circulares u oficios que son en la actualidad uno de los grandes medios de comunicación interna entre superiores e inferiores de la Administración y el público en general. Así acontece, por ejemplo, en la Dirección General de Aduanas, en la Dirección Nacional de Impuestos, en la Superintendencia de Industria y Comercio, y se puede decir en líneas generales que en todos los repartimientos administrativos, tanto en las relaciones con los asociados como en las relaciones internas entre los funcionarios administrativos.

"Pero esta reglamentación estrictísima o mínima no alcanza a invadir la esfera constitucional de la potestad del Presidente de la República, porque en el caso de la Corporación Nacional de Turismo se trata o debe versar sobre cuestiones de menor importancia, de poca monta, de simples detalles atinentes a la operación cotidiana de hoteles, bares, restaurantes, etc.

"Puede no haber sido acertado, por suscitar confusionismo, el escogimiento que de Ja palabra o verbo reglamentar hizo el legislador de 1968 para describir la función de la Corporación Nacional de Turismo en relación con las empresas sometidas a su vigilancia. Pero, además de que en derecho no existen palabras sacramentales, de otra parte acontece que los fenómenos jurídicos valen o significan por lo que son en sí mismos intrínsecamente considerados y no por la denominación verbal que se les dé. Bien pudo el legislador haber escogido otro verbo más adecuado que el de reglamentar para expresar su intención al respecto: regular, determinar, fijar la operación turística y entonces quizá la cuestión litigiosa habría desaparecido.

"En todo caso la potestad reglamentaria permanece intacta en el Presidente de la República, quien la ejercerá en cualquier tiempo que encuentre materia reglamentable en los ordenamientos legales y si lo considera necesario o conveniente, tal como lo expresa el Procurador General de la Nación" (Sentencia de la Sala Plena de 24 de julio de 1979).

VI. Entiende, pues la Corte el sentido de los reglamentos generales de aduanas como aquellas regulaciones o disposiciones tendientes a la eficacia y buen funcionamiento de las oficinas de aduanas. Con este entendimiento han de reputarse constitucionales las normas acusadas. Pero es claro que si la Dirección General de Aduanas llegare a traspasar estos límites, tal desbordamiento afectaría la órbita de la potestad reglamentaria privativamente atribuida al Presidente de la República. Pero entonces, como lo afirma el señor Procurador la propia Carta y la, ley ofrecen los medios para hacer retirar del ordenamiento los actos que por ese aspecto resultaren viciados. Pero esa posibilidad no es suficiente para estimar inexequible la norma legal que confiere la atribución invocada.

En mérito de las consideraciones expuestas, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara exequibles los artículo 4°, letra d) del Decreto 2886 de 1968 y 39, letra d) del Decreto-ley número 0075 de 1976.

Copíese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Gonzalo Vargas Rubiano Presidente.

Carlos Medellín Forero, Luis Sarmiento Buitrago, Oscar Solazar Chaves Jorge Vélez García, Mario Latorre Rueda, Ricardo Medina Moyano, Humberto Mesa González.

Luis F. Serrano A.

Secretario.