Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 4.a ele 1979 (sobre el Idema)
AUTORIZACION AL GOBIERNO NACIONAL EN RELACION CON LA DEUDA INTERNA Y EXTERNA DEL INSTITUTO DE MERCADEO AGROPECUARIO (IDEMA)
Exequible la Ley 4a de 1979.
Corte Suprema de Justicia.
Sala Constitucional.
Bogotá, D. E., 6 de mayo de 1980.
Magistrado ponente: doctor Gonzalo Vargas Rubiana.
Aprobada por Acta número 25.
REF.: Expediente 777. Norma acusada, Ley 4.a ele 1979 (sobre el Idema). Actor: Hugo Palacios Mejía y otros.
Los ciudadanos Hugo Palacios Mejía, Alberto Casas Santamaría y Gerardo Bedoya Borrero solicitan que la Corte Suprema de Justicia declare inexequible la Ley 4.ª de enero 19 de 1979, "por la cual se confieren autorizaciones al Gobierno Nacional, en relación con la deuda interna y externa del Instituto del Mercadeo Agropecuario, Idema.
El tenor de la ley acusada es el siguiente:
"E1 Congreso de Colombia
"Decreta:
"Artículo 1.° Autorízase al Gobierno Nacional para asumir y financiar, a través del Banco de la República, la deuda originada en importaciones que a septiembre 22 de 1976 tenía contraída el Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema, hasta por una suma que no excederá del equivalente en moneda legal a US$ 78.000.000.00.
"Artículo 2.° Autorízase al Gobierno Nacional para cancelar tanto el principal como los intereses y comisiones de la deuda en moneda legal contraída por el Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema, para con el Gobierno Nacional, originada en el contrato de préstamo celebrado de conformidad con los Decretos 505 de 1974 y 1764 de 1975.
"Artículo 3.° El Gobierno Nacional procederá a capitalizar al Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema, en cuantía igual a la deuda que asuma según lo dispuesto en los artículos l9 y 29 de esta Ley.
"Artículo 4.° El Gobierno Nacional convendrá con el Banco de la República los mecanismos a través de los cuales se dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 1.° de esta Ley.
"El contrato que para tal efecto se celebre contendrá condiciones similares a las previstas eu el contrato de consolidación de la deuda interna del Gobierno Nacional con el Banco de la República celebrado en desarrollo del artículo 7.° de la Ley 22 de 1973.
"Los vencimientos de la deuda a cargo del Gobierno Nacional que resulten de aplicar lo dispuesto en el artículo 1.° de esta Ley deberán coincidir con el programa de amortizaciones previsto para la deuda consolidada.
"Parágrafo. Las autorizaciones que por esta Ley se otorgan, en ningún caso incrementan los cupos legales de endeudamiento del Gobierno en el Banco de la República.
"Artículo 5° La presente Ley rige a partir de la fecha de su sanción".
Fundamentos de la demanda.
Contra la ley en mención se formulan cuatro cargos, los cuales se sintetizan en la siguiente forma:
Primer cargo. Los artículos 104, 105 y 106, en concordancia con el ordinal 6.° del artículo 76 de la Constitución, con el artículo 262, ordinal 2 de la Ley 15 de 1945 y con el artículo 308 del Reglamento del Senado, han padecido quebranto, porque la ley acusada, que tiene por objeto hacer cesión, condonación, traspaso, donación y enajenación de bienes nacionales, reconocer créditos, dar auxilios a la persona jurídica Idema, ha debido ser sometida a votación secreta tanto en las Comisiones del Senado y de la Cámara como en las plenarias y, sin embargo, no lo fueron. Las disposiciones sobre votación secreta tienen por objeto garantizar la eficacia de los artículos 105 y 106 de la Constitución para que los congresistas depositen su voto en f unción del bien común y sin temor a represalias.
Segundo cargo. El ordinal 6.° del artículo 76, en concordancia con los artículos 75, 81, numeral 3.°; 82, 83 y 104 de la Constitución y los artículos 250, 251, 253, 254 y 238 de la Ley 15 de 1945 han padecido quebranto porque no hubo en la votación de la ley el quórum constitucional, y el Presidente de la Cámara negó la verificación solicitada por varios Representantes, lo que se prueba con la grabación magnetofónica de la sesión respectiva y con el acta correspondiente en donde no se hace referencia al número de votos afirmativos. Si las normas invocadas no son cumplidas, quedaría al arbitrio de los dignatarios del Congreso la verificación del quórum y de las mayorías correspondientes.
Tercer cargo. El ordinal 22 del artículo 76 de la Constitución, en concordancia con la Ley 63 de 1978, ha sido violado porque solo el Congreso puede dictar normas "generales" relativas al crédito público o sean normas denominadas en el Derecho contemporáneo como "leyes cuadro".
La Ley 63 de 1978 contiene, ella sí, normas generales sobre crédito público y no podía ser modificada sino por otra norma de alcance general. Y la Ley 4a de 1979 no contiene criterios generales sino meramente particulares, y
Cuarto cargo. Los artículos 59, 60 (ordinales 1, 2 y 4) y artículo 78, ordinal 2.° de la Constitución han sido quebrantados porque la vigilancia de la gestión fiscal de la Administración ha sido confiada a la Contraloría, y corresponde a ésta llevar el libro de la deuda pública, prescribir métodos de contabilidad y de rendición de cuentas y revisar y fenecer las cuentas.de los responsables del erario. Y resulta que la Contraloría General de la República en uso de las facultades constitucionales citadas, afirmó que los estados financieros del Idema correspondientes a 1967 no merecen crédito, por su desorden y atraso. Por consiguiente, no podría el Congreso, sin desconocer las atribuciones de la Contraloría, dictar una ley la que no puede ser interpretada ni ejecutada sino dentro del supuesto de que los estados financieros del Idema correspondientes a tal año eran fidedignos.
Concepto del Procurador General de la Nación.
El Jefe del Ministerio Público se refiere así, en síntesis, a cada uno de los cuatro cargos formulados:
"Primer cargo. Estiman los actores, violados los artículos 76-6, 104, 105 y 106 de la Carta, en concordancia con el artículo 262 (sic) de la Ley 15 de 1945. Y lo hacen consistir en que, al disponer el artículo 76-6 que las Cámaras deben darse su propio reglamento, éste adquiere jerarquía constitucional no sólo en cuanto tenga relación directa con los textos constitucionales sino en su totalidad, porque de otro modo se harían nugatorias las garantías allí establecidas. La ley acusada debió ser sometida a votación secreta, tanto en las Comisiones de Senado y Cámara como en las plenarias, según reglamento de estos cuerpos legislativos.
"Dejando de lado el error que contiene la referencia que hacen los demandantes a la Ley 15 de 1945, 'Diario Oficiar' número 25986 de noviembre 15 de 1945, que no contiene el Reglamento de la Cámara, es procedente recordar que en anterior oportunidad, a propósito de acción de la misma naturaleza se planteó a la Corte análogo fundamento de violación, apoyado, igualmente, en transgresión de normas contenidas en el Reglamento de las Cámaras, pero no señaladas precisamente en el artículo 81 ni en ningún otro de la Carta como requisitos constitucionales previos a la; formación de la ley".
"No hallándose consagrada la votación secreta como procedimiento constitucional del trámite de las leyes ante las Cámaras Legislativas, el cargo no puede prosperar.
"Por otra parte no encuentra este Despacho relación alguna entre los fundamentos del cargo y los artículos 104,105 y 106 de la Carta;".
"Segundo cargo. Se dicen violados los artículos 75, 81-3, 82, 83 y 104 de la Constitución y los artículos 238, 251, 253 y. 254 de la Ley 15 de 1945 (sic). Fundamentan los actores su apreciación en la ausencia de la verificación del quorum en dos oportunidades: cuando se puso en votación la proposición con que terminó la ponencia y cuando el proyecto de ley se sometió a votación en la Cámara de Representantes, ocasiones en las que se omitió el Reglamento que exige que quienes se hallen por la afirmativa se pongan de pie, cuando medió una solicitud de uno de los miembros.
''Como puede observarse, el cargo no está referido concretamente a que no se hubiera cumplido la verificación, la que hubiera podido devenir en violación del artículo 82 de la Carta, sino en que ésta no se cumplió en los términos del Reglamento. En estas condiciones, los razonamientos consignados en el cargo anterior son válidos y procedentes en cuanto a ésta para solicitar que sea rechazada".
"Tercer cargo. Entienden los actores vulnerados los artículos 76-22 del Código Superior, en concordancia con la Ley 63 de 1978 e invocan la incompetencia del Congreso para dictar normas particulares y concretas sobre crédito público, puesto que, afirman, la atribución 22 del artículo 76 solo le permite dictar normas generales sobre esa materia.
"La Ley 4.a de 1979 contiene tres autorizaciones al Gobierno Nacional, la primera para asumir y financiar por intermedio del Banco de la República, la deuda del Instituto de Mercadeo Agropecuario proveniente de importaciones; la segunda para cancelar la deuda contraída por la misma entidad descentralizada con el Gobierno Nacional y la restante para capitalizar al mencionado Instituto en cuantía igual a la deuda que asuma el Gobierno Nacional. Se trata, pues, del traslado de una deuda pública de un ente descentralizado del orden nacional y, por tanto, autónomo en materia patrimonial, al Gobierno, para su pago por los mecanismos también previstos en la ley. Ese gasto, que necesariamente tendrá implicaciones presupuéstales, que es indispensable a juicio del Gobierno y que requiere abrir créditos suplementarios y extraordinarios, necesita la previa autorización del Congreso conforme al mandato de los artículos 207, 212 y 213 de la Constitución.
"Así, pues, estimo que la ley acusada fue expedida por el Congreso con apoyo en los artículos de la Carta acabados de citar y no en la atribución 22 del artículo 76 de la misma. Solicita, por tanto, despachar desfavorablemente este cargo".
"Cuarto cargo. En la violación de los artículos 59, 60,1-2-4 y 78-2 de la Constitución lo apoyan los demandantes y aducen que, en desarrollo de la función fiscalizadora que a la Contraloría le asigna la Carta, le corresponde llevar el libro de la deuda pública, prescribir los métodos de contabilidad y rendición de cuentas, revisar y fenecer las cuentas de los responsables del erario y tal entidad afirmó que 'los estados financieros del Idema correspondientes a 1977 no merecen crédito por su desorden y atraso'. Agregan que para precisar la deuda a 22 de septiembre de 1976, no se tuvieron datos fidedignos por lo que la Ley 4.a de 1979 desconoce el concepto del Contralor sobre la contabilidad de ese Instituto.
"Correspondió al Congreso en su oportunidad, considerar y apreciar el informe del Contralor a que se refiere la constancia de varios miembros de la Cámara de Representantes en sesión de 15 de diciembre de 1978; si dentro de esa soberanía no lo estimó obstáculo para expedir la Ley 19 de 1979, bien podía hacerlo porque en parte alguna la Constitución hace obligatorios para las Cámaras Legislativas los conceptos de los funcionarios públicos, por más que se refieran a la específica órbita de sus funciones.
"También estimo infundado este cargo".
Concluye el señor Procurador de la Nación solicitando que la Corte Suprema de Justicia declare exequible la Ley 4.a de 1979.
Consideraciones de la Corte.
Esta entidad acoge el concepto del señor Procurador General de la Nación por las siguientes razones:
La Constitución en parte alguna señala la votación secreta como procedimiento para el trámite de las leyes ante el Congreso.
La verificación del quórum en las dos oportunidades apuntadas en la demanda, según ésta se refiere a que no se cumplió en los términos del Reglamento. Pero de ninguna manera a que la verificación no se hubiere surtido.
Las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional por la Ley 4.a de 1979 tendientes a la financiación del Instituto de Mercadeo Agropecuario, se refieren a gastos que necesitan la previa autorización del Congreso en armonía con los artículos 207, 212 y 213 de la Constitución.
Y, finalmente, el Congreso evaluó en su oportunidad el contenido y el alcance del informe del Contralor General de la República, y dentro de su discreta autonomía no consideró que tal informe fuese obstáculo para la expedición de la ley. Informe que por lo demás no puede pretenderse que sea o hubiese sido obligatorio para las Cámaras Legislativas.
Empero, si lo anterior no fuese suficiente para la improsperidad de la demanda, bastaría la siguiente consideración:
Es el Idema una empresa comercial e industrial del Estado, regulada por el Decreto 133 de 1976. Fue su origen, con el nombre de Instituto Nacional de Abastecimientos, la Ley 5.a de 1944. Se trata, pues, hoy en día de entidad descentralizada adscrita al Ministerio de Agricultura.
El contenido y alcance de la Ley 4.a aquí acusada es el de una transferencia de créditos y obligaciones financieras entre una empresa comercial e industrial del Estado y la Administración Central. O sea que no se trata ni remotamente de auxilios o condonaciones en favor de personas privadas, en cuyo caso -de acuerdo con el Reglamento-sí habría sido necesario aplicar el mecanismo de la votación secreta. Pero no como en el caso actual en que la transferencia se hace exclusivamente dentro del ámbito del sector público. Y no cabría decir que el Estado se auxilia a sí mismo.
Conclusión.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia-Sala Constitucional-, declara exequible la Ley 4.a de 1979, "por la cual se confieren autorizaciones al Gobierno Nacional, en relación con la deuda interna y externa del Instituto de Mercadeo Agropecuario, Idema".
Cópiese, publíquese, comuniqúese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Gonzalo Vargas Rubiano
Presidente.
Carlos Medellín Forero, Luis Sarmiento Buitrago, Oscar Solazar Chaves, Jorge Vélez García, Mario Latorre Rueda, Ricardo Medina Moyano, Humberto Mesa González.
Luis F. Serrano A.
Secretario.