300Corte SupremaCorte Suprema30030001352768Gonzalo Vargas Buitrago198024/04/1980768_Gonzalo Vargas Buitrago_1980_24/04/198030001352ESTRUCTURA ORGANICA BE LA CONTRALOREA GENERAL DE LA REPUBLICA Inexequibles los artícelos 1°, 20, 22, 26, 28, 30, 31, 37, 39, 52 y 54 m las partes acusadas del Decreto-ley número 924 de 1976. Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Bogotá, D. E., 24 de abril de 1980. Magistrado ponente: doctor Gonzalo Vargas Rubiano. Aprobada por Acta número 23. REF: 1980
Alvaro Copete LizarraldeINEXEQUIBILIDAD DE LOS ARTICULOS 1o, 22, 26, 28, 30, 31, 37, 39, 52 y 54 del DECRETO LEY NUMERO 924 DE 1976. ESTRUCTURA ORGANICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.Identificadores30030001353true73226Versión original30001353Identificadores

Norma demandada:  INEXEQUIBILIDAD DE LOS ARTICULOS 1o, 22, 26, 28, 30, 31, 37, 39, 52 y 54 del DECRETO LEY NUMERO 924 DE 1976. ESTRUCTURA ORGANICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.


ESTRUCTURA ORGANICA BE LA CONTRALOREA GENERAL DE LA REPUBLICA

Inexequibles los artícelos 1°, 20, 22, 26, 28, 30, 31, 37, 39, 52 y 54 m las partes acusadas del Decreto-ley número 924 de 1976.

Corte Suprema de Justicia.

Sala Constitucional.

Bogotá, D. E., 24 de abril de 1980.

Magistrado ponente: doctor Gonzalo Vargas Rubiano.

Aprobada por Acta número 23.

REF:

Expediente número 768. Inexequibilidad de los artículos 19, 20, 22, 26, 28, 30, 31, 37, 39, 52 y 54 del Decreto-ley número 924 de 1976. Estructura Orgánica de la Contrataría General de la República. Actor: Alvaro Copete Lizarralde.

En ejercicio de derecho inherente a la ciudadanía, don Alvaro Copete Lizarralde, en libelo de octubre 15 próximo pasado, pide a la Corte que declare inexequibles parcialmente unos y totalmente otros artículos del Decreto-ley número 924 de 1976 "por el cual se establece la Estructura Orgánica de la Contraloría General de la República

Tal Decreto fue dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias de que fue revestido el Presidente de la República por la Ley 20 de 1975. Fue dictado en su tiempo y sobre exorbitancia no formula ataque alguno el actor.

Acto acusado:

Los artículos abusados del Decreto 924 de 1976 son los siguientes:

"Artículo 1° Para cumplir las funciones asignadas en la Constitución y en la Ley, la Contraloría General de la República tendrá, bajo la dirección y dependencia del Contralor General de la República, las siguientes unidades de dirección, asesoría, ejecución y coordinación:

''11. Dirección de Auditoría Financiera y Operativa.

"2° Dirección de Auditoría de Entidades Financieras y de Seguros.

a) Sección de Supervisión.

b) Sección de Auditoría Financiera.

c) Sección de Auditoría Operativa.

"Artículo 20. Para efectos del control fiscal, el sector de fomento económico comprende los siguientes organismos o los que hagan sus veces:

a) Ministerio de Desarrollo Económico y sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas;

b) Ministerio de Minas y Energía y sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas;

c) Ministerio de Agricultura y sus entidades descentralizadas adscritas y vinculadas;

d) Ministerio de Obras Públicas y Transporte y sus entidades descentralizadas adscritas o vinculadas;

e) Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y sus entidades descentralizadas adscritas o que se le vinculen,

f) Departamento Nacional de Planeación y sus entidades descentralizadas adscritas o que se le vinculen.

"Artículo 22. Para efectos del control fiscal, el Sector de Desarrollo Cultural y Social comprende los siguientes organismos o los que hagan sus veces,

a) Ministerio de Educación Nacional y sus entidades descentralizadas adscritas y que se le vinculen;

b) Ministerio de Salud Pública y sus entidades descentralizadas adscritas y vinculadas;

c) Ministerio de Comunicaciones y sus entidades descentralizadas adscritas y vinculadas;

d) Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y sus entidades descentralizadas adscritas y vinculadas;

"Artículo 26. Para efectos del control fiscal, el Sector de Servicios Gubernamentales comprende los siguientes organismos o los que hagan sus veces;

b) Ministerio de Relaciones Exteriores y las entidades descentralizadas que se le adscriban y vinculen;

c) Ministerio de Gobierno y sus entidades descentralizadas adscritas y que se le vinculen,

d) Ministerio de Defensa Nacional y sus entidades descentralizadas adscritas y que se le vinculen.

e) Ministerio de Justicia y sus entidades descentralizadas adscritas y que se le vinculen;

f) Departamentos Administrativos, a excepción del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, y sus correspondientes entidades descentralizadas adscritas o que se vinculen, y el Departamento Nacional de Planeación y sus correspondientes entidades descentralizadas adscritas o que se vinculen:

"Artículo 28. Para efectos del control fiscal, el Sector de Hacienda Nacional estará integrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o el que haga sus veces, sus Direcciones Generales y sus entidades descentralizadas adscritas y vinculadas y la Federación Nacional de Cafeteros y el Fondo Nacional del Café.

"Artículo 30. De la Dirección de Examen de Cuentas, Juicios, Investigaciones y Contabilidad Nacional Corresponde a la Dirección de Examen de Cuentas, Juicios, Investigaciones y Contabilidad Nacional desarrollar las siguientes funciones:

b) Dirigir, coordinar y controlar el examen de las cuentas de manejo de fondos, valores y bienes de la administración central, de las entidades descentralizadas del orden, nacional, de las intendencias y comisarías y de los auxilios y contratos nacionales;

"Artículo 31. De la División de Examen de Cuentas. Corresponde a la División de Examen de Cuentas, por medio de las secciones que la integran, desarrollar las siguientes funciones:

c) Examinar las cuentas que rindan los responsables del manejo de fondos, valores y bienes de la administración central, de las entidades descentralizadas del orden nacional, de las intendencias y comisarías, lo mismo que las provenientes de los auxilios y contratos nacionales.

"Artículo 37. De la Dirección de Auditoría Financiera y Operativa. Corresponde a la Dirección de Auditoría Financiera y Operativa desarrollar las siguientes funciones:

e) Dirigir, coordinar y controlar las políticas de auditoría financiera y operativa de los establecimientos de crédito, compañías de seguros, almacenes generales de depósito y demás entidades financieras dél Estado;

f) Dirigir, coordinar y controlar las políticas de visitas periódicas a las oficinas de revisoría o auditoría interna de los establecimientos de crédito, compañías de seguros, almacenes generales de depósito y demás entidades financieras del Estado;

"Artículo 39. De la División de Auditoría de Entidades Financieras y Seguros. Corresponde a la División de Auditoría de Entidades Financieras y de Seguros, por medio de las secciones que la integran, desarrollar las siguientes funciones:

c) Practicar la auditoría financiera a las entidades señaladas en el artículo 22 de la Ley 20 de 1975, con el objeto de analizar y proyectar los informes y dictámenes para la aprobación de los balances y demás estados financieros de dichas entidades;

d) Supervisar y evaluar la ejecución de los programas específicos de auditoría.

e) Preparar y revisar los informes y dictámenes de auditoría que serán sometidos a través de la Dirección a la consideración del Contralor General de la República;

f) Practicar las visitas periódicas a las oficinas de revisoría o auditoría interna de que trata el artículo 23 de la Ley 20 de 1975,

"Artículo 52. De la Organización del ControlFiscal. Para el ejercicio de la vigilancia de la gestión de la administración, la Contraloría General de la República tendrá la siguiente organización externa:

Auditorías Especiales ante las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas.

Parágrafo. Las Revisorías Fiscales de las Sociedades de Economía Mixta en las cuales el Estado tenga menos del 50% del capital social tendrán la categoría de las Auditorías Especiales.

"Artículo 54. De las Auditorías Especiales ante las Entidades Descentralizadas adscritas o vinculadas. Corresponde a las Auditorías Especiales ante las Entidades Descentralizadas Nacionales, desarrollar las siguientes funciones:

b) Realizar el control fiscal en sus etapas integradas, a excepción del que le corresponde ejercer a la División de Examen de Cuentas, sobre los fondos, valores y bienes y sobre el movimiento contable y presupuestario del organismo ante el cual estén destacadas;

c) Proponer las medidas necesarias para el buen funcionamiento de las auditorías bajo su coordinación".

Fundamentos de la acusación;

Considera el actor que han sido quebrantados los artículos 59, 76, 9 y 10, y 120-14 y 15 por los siguientes razonamientos sintéticamente expuestos:

El artículo 59 de la Constitución solo da al Contralor General de la República la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y le prohíbe ejercer funciones administrativas distintas a las de su propia organización. En cambio, las normas del Decreto-ley, por una parte, confieren a dicho Contralor funciones sobre entidades distintas a las que constituyen la administración y, por otra, le atribuyen funciones de dirección, de coordinación y de aprobación de balances, todas las cuales por su índole administrativa son incompatibles con las de control, únicas que aquel puede ejercer en relación con quien está sometido a su jurisdicción y ello no en todos los órdenes sino exclusivamente en el fiscal Que la expresión "Entidades Financieras del Estado" no se refiere a establecimientos públicos, sino a aquellas en las cuales la nación tiene algún aporte mayor o menor pero cuyo patrimonio es autónomo.

Y que dichas entidades no están adscritas a un ministerio o a un departamento administrativo sino simplemente vinculadas y si se está vinculado a la administración es porque no se es la administración sino algo distinto (artículos 76-9 y 10).

Y que

Al Presidente de la República está confiada como atribución constitucional propia suya la necesaria inspección sobre el Banco Emisor y sobre las entidades que ejercen actividades cuyo objeto es el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado. Al someterlos a todos indiscriminadamente a la política de dirección, coordinación y fiscalización que establezca la Contraloría General de la República contrarían, además del numeral 14, el numeral 15 de la misma norma, artículo 120, por cuanto la vigilancia o inspección de los establecimientos de crédito no comprendidos en el numeral 14, ya sean oficiales o privados, descentralizados o centralizados es facultad del Presidente de la República que no puede ser transferida al Contralor.

Concepto del Procurador

El actual Jefe del Ministerio Público, en consonancia con el salvamento de voto suyo a la sentencia de la Corte de fecha octubre 17 de 1978, cuando desempeñaba la Magistratura, prohiba la petición del acusador para que se declare la inexequibilidad de las normas acusadas.

Consideraciones de la Corte

1ª La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, -a la que entonces estaba atribuido el control jurisdiccional de las leyes y decretos leyes, potestad que en virtud de la enmienda de 1979 a partir del 20 de diciembre de dicho año corresponde ahora privativamente a la Sala Constitucional-, declaró la exequibilidad de varios artículos de la Ley 20 de 1975, sobre la Contraloría General de la República, acusada también por el ciudadano Copete Lizarralde.

2ª La sentencia de exequibilidad fue aprobada, por mayoría de votos, y lleva fecha diciembre 11 de 1979.

3ª En ella se considera que las entidades descentralizadas del orden nacional hacen parte de la administración pública y deben ser fiscalizadas por la Contraloría General de la República. Que las entidades financieras del Estado y los establecimientos de crédito están también sujetos a dicha fiscalización. Que la ley puede reglamentar la fiscalización sobre entidades financieras del Estado y establecimientos de crédito independientemente de las funciones atribuidas al Presidente de la República en los numerales 14 y 15 del artículo 120 de la Carta.

Y que en los contratos de sociedad celebrados por el Estado o por sus entidades descentralizadas no se puede prescindir de la vigilancia fiscal que corresponde a la Contraloría General de la República, vigilancia que constitucional y legalmente se ejercerá por esa entidad teniendo en cuenta el carácter y la naturaleza de las entidades sujetas a control.

4ª El salvamento de voto a dicha sentencia suscrita por ocho Magistrados, consideró que los artículos acusados de la Ley 20 de 1975 eran inexequibles en cuanto se referían a sociedades de economía mixta pero exequibles en relación con los establecimientos públicos descentralizados y adscritos a los ministerios o departamentos administrativos.

5ª Hoy en día la Sala Constitucional adopta la tesis expuesta en el antedicho salvamento de voto y la aplica para la decisión del presente caso por cuanto para ella, las sociedades de economía mixta son independientes del Fisco, se rigen por sus propios estatutos y actúan, en general, conforme a las reglas del derecho privado.

Y ciertamente por no hacer parte de la administración no pueden ser adscritas a los ministerios sino meramente vinculadas. No son el Fisco, ni sus bienes, por eso mismo, son fiscales.

6ª Las normas acusadas del Decreto 924 de 1976, dictado en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas precisamente por el artículo 69 de la Ley 20 de 1975, establecen que para que la Contraloría General de la República cumpla con las funciones que la Constitución y las leyes le disciernen, tendrá, entre otras, las Direcciones de Auditoría Financiera y Operativa (artículo 1°). Y señala los Organismos de la Administración que corresponde a cada uno de los sectores de Fomento Económico, Desarrollo Cultural y Servicios Gubernamentales incluyendo en todos los casos junto con el ministerio respectivo "sus entidades descentralizadas adscritas y vinculadas" (subraya la Corte). (Artículos 20, 22 26 y 28). A la Dirección de Examen de Cuentas y a la Auditoría Financiera y Operativa le asignan funciones relacionadas con entidades descentralizadas del orden nacional. (Artículos 30, 31 y 37). A la División de Auditoría de Entidades Financieras y de Seguros y a las Entidades Descentralizadas adscritas o vinculadas confía la Auditoría Financiera de las entidades a que se refiere el artículo 22 de la Ley 20 de 1975, a más de otras actividades relacionadas con ese tipo de control (artículos 39, 52 y 54).

7ª La alta finalidad social que se persigue con las sociedades de economía mixta se vería desvirtuada con la vigilancia fiscal, ya que el aporte del sector privado nacional o extranjero no se vería ciertamente estimulado para asociarse con el Estado colombiano al través de aquella figura jurídica, si ha de someterse, además de los obvios controles oficiales sobre toda sociedad, a una engorrosa vigilancia fiscal que le impediría a la compañía moverse con la flexibilidad, agilidad y dinamismo que exige la vida mercantil contemporánea, dentro de la órbita de la llamada economía de mercado.

8ª Y esto no solamente entendiendo por sociedades de economía mixta las integradas por el Estado colombiano con el sector privado nacional, sino también las que podrían formarse por aquél con aportes extranjeros, tipo de cooperación de especial relieve en los últimos tiempos, atendido el desarrollo progresivo de comunidades como las resultantes del Pacto Subregional Andino, singularmente.

9ª Las sociedades de economía mixta apenas ofrecen el nexo de la "vinculación con la administración, pero no se hallan directamente adscritas a ella, como ocurre con otros entes que, por tal "adscripciónse consideran parte de la misma (Decreto-ley número 1050 de 1968, artículo 1°).

10. La supervigilancia fiscal de la Contraloría solo llega hasta el momento del aporte de la nación a la sociedad de economía mixta, para reanudarse posteriormente sobre, los dividendos o utilidades que pueda percibir la nación en el ejercicio social por virtud de su aporte.

11. El capital y los activos de la sociedad de economía mixta no constituyen bienes fiscales; su manejo, por consiguiente, no es gestión fiscal. Solamente sobre ésta recae la supervigilancia de la Contraloría, según lo dispuesto en el artículo 59 de la Carta.

12. El Procurador General de la Nación, como atrás se dijo, en salvamento de voto de 17 de octubre de 1978 a la sentencia sobre exequibilidad del artículo 21 de la misma Ley 20 de 1975, sostiene un criterio acerca de tutela administrativa, autonomía y control fiscal de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, conforme al cual el control asignado por la Constitución a la Contraloría General de la República sobre recursos del Estado no es absoluto ni indiscriminado, se encuentra condicionado a que estos recursos estén destinados a funciones estatales, pero, en cuanto tales recursos se dediquen o vinculen a una actividad comercial o industrial, bien en forma de empresa del Estado o de sociedad en donde concurran con aportes privados, el control fiscal opera en formas diferentes contempladas en la Constitución y en la Ley. Y 13, La Sala acoge también el siguiente pasaje del Procurador en relación con el control fiscal sobre las sociedades de economía mixta:

"El capital (de las sociedades de economía mixta) así constituido es del dominio de la sociedad. Los socios le transmiten el dominio sobre lo aportado a cambio de derechos o créditos representados en los respectivos títulos o acciones. Por tanto, los aportes hechos por el Estado a una sociedad de economía mixta dejan de ser bienes nacionales, bienes del Fisco, y su manejo no es cuestión fiscal". "los aportes de los accionistas particulares no pueden ser objeto de control fiscal directo pero sí de la supervigilancia estatal correspondiente a su naturaleza y a las de las actividades que desarrollen la sociedad de que se trata. Sin que por esto queden desprotegidos los intereses fiscales del Estado, pues el control administrativo se establece en defensa de los accionistas, uno de los cuales es la nación, y de la sociedad misma".

Por consiguiente, al extener las normas acusadas del alcance de la gestión fiscal de la Contraloría a las sociedades de economía mixta quebrantan los artículos 59 y 76 numerales 1 y 10 de la Constitución Nacional.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación, declara inexequibles los artículos 1$, 20, 22, 26, 28, 30, 31, 37, 39, 52 y 54, en las partes acusadas, del Decreto-ley número 924 de 1976 "sobre Estructura Orgánica de la Contraloría General de la República", pero únicamente en relación con las sociedades de economía mixta.

Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Gonzalo Vargas Rubiano

Presidente.

Carlos Medellín, Oscar Solazar Chaves, Jorge Vélez García, Luis Carlos Sáchica, Luis Sarmiento Buitrago.

Luis F. Serrano A.

Secretario.

Salvamento de voto

Es apenas obvio que exprese mi disentimisnto de la sentencia de 24 de abril en curso, por medio de la cual se declaran inexequibles algunos artículos del Decreto 924 de 1976 en cuanto regulan el control fiscal de algunas entidades descentralizadas del orden nacional, después de haber contribuido a desarrollar un sistema armónico del control que la Constitución ordena sobre ellas.

Acepto que la jurisprudencia debe evolucionar, porque la Constitución no es un cuerpo muerto sino un organismo vivo que tiene que adaptarse a las urgencias sociales; pero mi modo de entender la Carta Política no me permite aceptar, entre otros, los siguientes puntos:

1° Que las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta del orden nacional no hagan parte de la administración pública, a pesar de que el legislador deba crearlas y expedir sus estatutos básicos para que puedan funcionar (artículo 76-10);

2° Que los aportes del Estado a estas entidades dejen de ser fondos del erario o fisco, a pesar de estar constituido íntegramente el patrimonio de las empresas estatales con bienes públicos y en proporción mayoritaria las sociedades de economía mixta.

3° Que siendo las entidades descentralizadas parte fundamental de la economía estatal puedan en alguna forma dejar de ser controladas por el funcionario a quien la Constitución asigna la vigilancia y control del erario público;

4° Que la Contraloría pueda dejar de prescribir los métodos de la contabilidad de las entidades descentralizadas en los términos del artículo 60 de la Ley Suprema.

La distinción que hace la ley entre entidades adscritas o vinculadas a un Ministerio o Departamento Administrativo no autoriza para deducir constitucionalmente que unas entidades descentralizadas pueden ser objeto de control fiscal y otras no.

La inspección que atañe al Presidente de la República sobre los establecimientos de crédito y las sociedades mercantiles, 110 se opone al control fiscal que se asigna al Contralor General, ni al político que por ley tiene el Congreso de la República.

Esta prescindencia del control de los fondos, bienes, concesiones, garantías de crédito, etc., que el Estado aporta a tales entidades, hará que la economía pública sufra graves perjuicios en detrimento del pueblo de cuyos tributos se toman los aportes estatales.

Luis Sarmiento Buitrago

Magistrado.

Fecha ut supra.