Norma demandada: INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY 26 DE 1979
PROVISION DE NUEVOS RECURSOS AL FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA CON DESTINACION ESPECIFICA
Inexequibilidad de los literales a), b), y c) del artículo 1° de la Ley 26 de 1979, y exequibles los literales d) y e) del mismo artículo, así como los demás artículos de dicha ley.
Corte Suprema de Justicia.
Sala Constitucional.
Bogotá, D. E., 28 de marzo de 1980. Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.
Aprobada por Acta número 14 de 1980
REF.: Expediente número 775. Guillermo Romero García. Inexequibilidad de la Ley 26 de 1979.
El ciudadano Guillermo Romero García, según petición presentada el 29 de octubre de 1979, solicita la declaración de inconstitucionalidad total de la Ley 26 del mismo año. "por la cual se provee de nuevos recursos con destinación específica al Pondo Rotatorio del Ministerio de Justicia pues considera que sus prescripciones son incompatibles con las de los artículos 2, 16, 26, 30, 33 y 34 de la Constitución.
La ley acusada dice:
"Artículo 1° Además de los que le asignan las disposiciones vigentes, son recursos del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia.
a) Las sumas de dinero que actualmente se encuentran depositadas a cualquier título y a órdenes de las autoridades judiciales por negocios definitivamente fallados y que no se retiren por sus beneficiarios dentro de los tres meses siguientes a la fecha de vigencia de esta ley, cualquiera que sea su cuantía;
b) Las sumas de dinero que actualmente se encuentren depositadas a cualquier título y a órdenes de las autoridades judiciales por negocios no fallados definitivamente y que pudiendo ser retiradas por sus beneficiarios o titulares no lo fueren dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta ley, cualquiera que sea su cuantía;
c) Las sumas de dinero que a partir ele la vigencia de la presente ley se depositen a cualquier título y a órdenes de las autoridades judiciales y que no fueren retiradas por sus beneficiarios o titulares dentro de los tres meses siguientes a la fecha en que pudieren hacerlo según la correspondiente decisión judicial, cualquiera que sea su cuantía;
d) El valor de las multas que conforme a la ley en cumplimiento de sus funciones impongan a cualquier persona las autoridades judiciales;
e) El valor de las cauciones prendarias que se impongan en materia penal, cuando se hicieren exigibles por incumplimiento de las obligaciones impuestas al procesado.
Artículo 2° Los recursos a que se refiere el artículo anterior, junto con los que para los mismos efectos se asignen en el Presupuesto Nacional, serán destinados a programas de dotación y mejoramiento de las oficinas de la Rama Jurisdiccional, adquisición de sedes propias para los despachos judiciales; construcción, dotación y mejoramiento de los centros de rehabilitación social e Instituto de Medicina Legal, de acuerdo con el orden de prioridades que establezca el Gobierno.
Artículo 3° El Gobierno señalará la forma como deben hacerse los recaudos correspondientes y con tal fin reglamentará los contratos de prestación de servicios que se deben celebrar y los informes que deben rendir las oficinas judiciales y bancarias.
Artículo 4° Los dineros provenientes de los recursos a que se refieren los ordinales a), b), c), d) y e) del artículo 1° de esta ley, que se recauden en cada Distrito Judicial, serán invertidos en el mismo por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, en los programas a que se refiere el artículo 2°.
Artículo 5° Para el cumplimiento de las funciones que, respecto de la Rama Jurisdiccional, los establecimientos carcelarios y los Institutos de Medicina Legal, le señale al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, el Decreto 1208 de 1973, en los ordinales a), b), c), d), f), y g) del artículo 19 se les trasladarán las partidas que se asignen en cada vigencia en el Presupuesto Nacional para los programas, relacionados con esas funciones.
Los traslados se someterán a los respectivos acuerdos de obligaciones u ordinarios de gastos.
Artículo 6° El Fondo procederá de acuerdo con los programas que elabore el Ministerio de Justicia, a través de las respectivas dependencias y reintegrará dentro de los términos fiscales y presupuéstales, los saldos no utilizados ni comprometidos, una vez constituidas las correspondientes reservas, que serán aprobadas por la Dirección General de Presupuesto y la Contraloría, de la República.
Artículo 7° Deróganse los artículos 10 y 11 del Decreto 1208 de 26 de junio de 1973.
Artículo 8° Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Dada en Bogotá, D. E., a los veinticinco días del mes de abril de mil novecientos setenta y nueve"
Los principales argumentos de la demanda se pueden resumir así:
1. Los dineros a que se refieren las literales a), b) y c) del artículo 1° de la Ley 26 pertenecen a los-beneficiarios de las correspondientes consignaciones o a los litigantes victoriosos en los respectivos litigios, así como las multas del literal d) pertenecen también a particulares, en general, por haber sido perjudicados indebidamente con actitudes de la contraparte, o son de los auxiliares de la justicia (de acuerdo con el Código de Procedimiento Civil), con la excepción de las que taxativamente se atribuyen a la Caja Nacional de Previsión Social o a la Nación;
2. La prescripción es inoponible al Estado, pero éste tampoco puede invocarla contra los particulares, a más de que supone que se aplique a cosas que estén en el mercado y sean poseídas legalmente;
3. La Ley 26 es contraria al artículo 34 de la Constitución que prohíbe la pena de confiscación y equivale a una expropiación, contraria a los artículos 30 y 33 de la Constitución, por no reunir los requisitos en ellos señalados para tal efecto y desconocer el derecho de propiedad, y
4. En consecuencia, la Ley 26 viola también el artículo 26, en cuanto la apropiación de bienes que implica 110 se ajusta a procedimiento jurisdiccional alguno, desconoce derechos y envuelve ejercicio de función legislativa no ceñida a la Constitución, contrariando con esto, también, los artículos 2° y 16 del Estatuto Fundamental.
Por su parte el Procurador General de la Nación, en concepto favorable a la exequibilidad de 'la ley acusada, rendido el 10 de diciembre de 1979, observa:
"c) Los literales a), b) y c) del artículo 1° de la Ley 26 de 1979, incluidos en la demanda en cuestión, reproducen totalmente lo dispuesto en los literales c), d) y e) del artículo 7° del Decreto-ley número 1208 de 1973, declarados inexequibles por la carencia de facultades presidenciales, como se acaba de anotar, salvo que en los literales b) y c) del artículo 1° de la Ley 26 de 1979 se reducen los términos prescriptivos previstos en los literales d) y e) del artículo 7° del Decreto 1208, a la mitad del tiempo, como quiera que de seis (6) meses que señalaba en el Decreto-ley, la ley demandada los acorta a tres (3) meses.
"d) Es obvio que el legislador sí puede dentro del marco que la Constitución le traza, dictar leyes como la que se examina, esto es, estableciendo prescripciones. Los términos de las prescripciones que establezca el legislador pueden aparecer como demasiado cortos en algunos casos, pero de todas maneras el legislador actúa ad libitum en tales materias y así como en algunos casos decide fijar breves términos de días, como ocurre con el 'beneficio de retracto', que prescribe a los nueve (9) días, en otros señala un larguísimo lapso, como en la prescripción extraordinaria, que de treinta años fue reducida a veinte años por la Ley 50 de 1936, o la extinción del derecho de dominio sobre la propiedad territorial superficiaria, que de diez años que establecía la Ley 200 de 1936, fue rebajado el término prescriptivo a tres años por la Ley 4ª de 1973, Tocando ya formas de prescripción más atinentes al caso que nos ocupa, es de citar el artículo dieciséis del Decreto extraordinario número 434 de 27 de marzo de 1971, mediante el cual se dispuso (y es norma vigente) que el valor de los depósitos a la orden o en cuenta corriente que sean menores de cien pesos y se dejen inactivos por un lapso mayor de un año, ingresan al patrimonio de la Caja Nacional de Previsión. Y así existen muchas otras disposiciones que ordenan pasar determinados bienes a ciertas entidades oficiales cuando ocurren los eventos previstos por el legislador.
"La prescripción de tres meses establecida por la Ley 26 de 1979 respecto de los dineros depositados y no retirados dentro de tal lapso, es medida perfectamente acomodada a la Constitución. En reciente fallo, fechado el 29 de octubre de 1979, nos recuerda la Sala Plena de la honorable Corte Suprema de Justicia que las figuras jurídicas de la prescripción y la caducidad 'han sido llamadas con acierto benefactoras del género humano'.
''En lo que hace a los artículos 5°, 6°, 7° y de la ley acusada, tales normas disponen hacer los traslados de las partidas que se asignen en cada vigencia en el Presupuesto Nacional para los programas relacionados con la Rama Jurisdiccional, los establecimientos carcelarios y los Institutos de Medicina Legal, por parte del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y según las funciones que a éste le señala el Decreto 1208 de 1973, en los literales a), b), c), d), f) y g) de su artículo 1°, operatividad del Fondo Rotatorio de acuerdo con los programas que le trace el Ministerio de Justicia y reintegro de los saldos no utilizados ni comprometidos, una vez constituidas las correspondientes reservas; derogación de los artículos 10 y 11 del Decreto 1208 de 26 de junio de 1973 y demás disposiciones que contraríen la ley y vigencia de la misma a partir de su promulgación. Lo dispuesto en estos cuatro preceptos es, en consecuencia, perfectamente constitucional y no se ve en qué forma dichos artículos 5°, 6°, 7° y 8° de la Ley 26 de 1979 puedan violentar norma alguna de la Constitución Nacional. Este Despacho, prima facie, encuentra dichos preceptos perfectamente ajustados a los mandatos del Código Superior. Al compulsar los citados artículos con los cánones 34, 33, 30, 26, 16 y 2 de la Codificación Constitucional, por ningún aspecto se echa de ver el quebranto que aquellos pudieran tener frente a estos últimos".
El actor en escrito presentado el 11 de enero del año en curso, formuló consideraciones y precisiones tendientes a desvirtuar los conceptos del Procurador especialmente en lo atinente a la figura de la "prescripción", que sirvió de fundamento al concepto de dicho funcionario.
Consideraciones de la Sala
La Sala es competente para conocer de la demanda referida, por disposición del artículo 214 constitucional.
Las competencias constitucionales del Estado respecto del derecho de propiedad privada son amplias pero taxativas, y se pueden enunciar de esta manera:
a) Expropiarla por motivos de utilidad pública o interés social o por razones de equidad, definidos por el legislador, y mediante el respectivo proceso, u ocuparla temporalmente a causa de perturbaciones del orden público, en los términos de los artículos 30 y 33;
b) Intervenir la producción, distribución, utilización y consumo de bienes, para racionalizar y planificar la economía, con el objeto de lograr el desarrollo integral, de acuerdo con el artículo 32, y
c) Adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la función social de la propiedad, como resulta del inciso segundo del artículo 30, y las tendientes a evitar la inmovilización de los bienes raíces prohibida en el artículo 37.
Las demás disposiciones constitucionales sobre la propiedad están dirigidas a su garantía, según se observa en el artículo 16, como protección general, y en las específicas de los artículos 30, en el inciso final del 33, del 35, del 36, y en la rotunda prohibición de las confiscaciones contenidas en el 34.
El dominio no es, por tanto, un derecho absoluto ya que lo condiciona el interés colectivo, pero goza de una fuerte protección constitucional.
En concreto, y a la luz de estas disposiciones, el efecto de la parte principal de la ley acusada no es, como lo afirma el Procurador, el del simple señalamiento de un término de prescripción, ya que al hacer una asignación directa de los dineros de que se trata a la financiación del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, bienes de propiedad privada son transferidos a una entidad estatal. Y, es el caso que, según las disposiciones citadas, dicha transferencia solo es posible como consecuencia de decisiones individualizadas de expropiación o extinción del dominio válidamente proferidas, pero no de una disposición legislativa de carácter general y de efecto inmediato, que carece de respaldo constitucional.
En efecto, si bien es cierto que el Estado puede adquirir bienes de propiedad particular en virtud de decisiones unilaterales de poder público, ello no es posible sino mediante actos individuales de aplicación de la norma que así lo autorice, actos susceptibles de control jurisdiccional, pero no mediante decisión legislativa de efecto automático y general, porque este tipo de actuaciones no está previsto en la Constitución. La Constitución solo faculta al legislador para determinar los hechos que configuran los motivos de la expropiación y el procedimiento de estos juicios, así como para regular la función social de la propiedad. El título adquisitivo de dominio para el Estado, en tratándose de bienes que fueron de particulares, no puede ser directamente la ley sino una decisión administrativa y judicial individualizada en cuanto a los sujetos y a los bienes.
Tampoco puede invocarse en favor de lo dispuesto por la Ley 26 que se estudia, la facultad de intervención del Estado en la economía, porque ella no alcanza sino para imponer a los particulares determinadas actividades sobre sus bienes, pero no para desplazarlos en la titularidad de su dominio a menos que se trate de bienes abandonados,
En consecuencia, no tratándose de prescripción, expropiación ni extinción del dominio, la destinación de dineros privados que se hace en los literales a), b) ye) del artículo en favor de un ente estatal, sin carácter de tributo ni de pena, es inconstitucional, por contrariar los artículos 16 y 30 del Estatuto Fundamental. Como respecto a lo dispuesto en los literales d) y e) del mismo artículo en lo referente a multas y cauciones prendarias en materia penal, no pueden hacerse tales reparos, porque son dineros provenientes de sanciones en favor del Estado, dichos literales son, por el contrario, exequibles.
Por estas mismas razones, los artículos 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7° y 8° de la Ley 26, son constitucionales, en tanto se refieren a los literales d) y e) del artículo l9 de la misma Ley 26.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación, declara inexequibles los literales a), b) y c) del artículo 1° de la Ley 26 de 1979, y exequibles los literales d) y e) del mismo artículo, así como los demás artículos de dicha ley.
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Gonzalo Vargas Rubiano
Litis Garlos Sáchica, Miguel Lleras Pizarro (fallecido); Jorge Vélez García, Luis Sarmiento Buitrago, Oscar Salazar Chaves.
Luis F. Serrano A
Secretario.