Norma demandada: INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 1o DE LA LEY 97 DE 1913
FACULTADES DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN MATERIA DE IMPUESTOS Y CONTRIBUCIONES
Exequibilidad del artículo 1° de la Ley 97 de 1913.
Corte Suprema de Justicia.
Sala Constitucional.
Bogotá, D. E., 12 de marzo de 1980.
Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.
Aprobada por Acta número 10.
REF.: Radicación número 748. Actor Pablo Julio Cáceres Corrales. Inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley 97 de 1913.
El ciudadano Pablo Julio Cáceres Corrales, por medio de apoderado, ejercita la acción de inexequibilidad contra el artículo 1° de la Ley 97 de 1913. que dice:
"Artículo 1° El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los seguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legálmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental:
"a) El de expendio a los consumidores de los licores destilados. Se exceptúa el alcohol desnaturalizado que se destine a objetos industriales.
"b) Impuesto sobre el consumo de tabaco extranjero, en cualquier forma.
"c) Impuesto de extracción de arena, cascajo y piedra del lecho de los cauces de ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo legítimo de las minas y el aprovechamiento legítimo de las aguas.
"d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
"e) Impuesto sobre el barrido y la limpieza de las calles.
"Parágrafo. La imposición de las contribuciones de que tratan los itncisos marcados con las letras d) y e), envolverá implícitamente la derogación de los que hoy se hallaren establecidos por la misma causa.
"f) Impuesto de patentes sobre carruajes de todas clases y vehículos en general, incluidos los automóviles y velocípedos; sobre establecimientos industriales, en que se usen máquinas de vapor o de electricidad, gas y gasolina; sobre clubes, teatros, cafés cantantes, cinematógrafos, billares, circos, juegos y diversiones de cualquier clase, casas de préstamo y empeño, pesebreras, establos, depósitos, almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase.
"g) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.
"h) Impuesto de tranvías.
"i) Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas.
"j) Impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas.
"k) Impuesto por colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de coches, de tranvías, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público.
"1) Impuesto de inscripción de fondas, posadas, hoteles y restaurantes, casas de inquilinato, cualquiera que sea su denominación.
"m) Impuesto sobre carbón mineral que transite o que se consuma dentro de los términos del respectivo municipio91.
El actor considera que la disposición transcrita viola los artículos 2, 43, 55, 56, 76, 191, 196, y 197. Funda esa afirmación en que, a su juicio, aquella es una delegación hecha por el legislador de la función impositiva en forma absoluta e ilimitada, lo cual es contrario al principio de la separación de poderes y a la forma como la Constitución regula las facultades extraordinarias. Vendría así el Concejo de Bogotá, entidad administrativa, a ejercer una función legislativa, lo cual es contrario a la organización constitucional contenida en las disposiciones citadas, y porque es la ley la que debe determinar todos los aspectos de la tributación, dejando al Concejo solamente el "votar'' el impuesto o la contribución creados por la ley.
Por su parte, el Procurador General de la Nación, en concepto número 396 fechado el 26 de septiembre pasado, concluye con la solicitud a la Corte de "declarar parcialmente exequible el artículo l9 de la Ley 97 y declararse inhibida para tomar decisión de fondo en relación con los literales b) y f), este último en cuanto se refiere a espectáculos públicos", en razón de que fueron derogados.
Consideraciones de la Sala
La decisión de esta demanda exige una adecuada interpretación de los artículos 43 y numeral segundo del artículo 197 de la Constitución. Para este efecto es conveniente transcribirlos:
"Artículo 43. En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones.
"Artículo 197. Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes:
"2ª Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales".
Se trata de determinar, con base en estas disposiciones, qué compete en el campo tributario al Congreso y qué a los Concejos Municipales, lo cual le permitirá a la Sala decidir la acusación en estudio.
Siguiendo lo establecido en el artículo 43 hay que admitir que, en tiempo de paz, solamente tienen capacidad impositiva las tres corporaciones electivas en él mencionadas, cada una en su correspondiente nivel, lo que responde bien tanto al principio político de que en las democracias no puede haber tributación sin representación, como a la idea que sirvió de criterio al constituyente de combinar la unidad política del Estado con la descentralización administrativa.
Lo que es necesario precisar es el modo, los límites y condiciones del ejercicio de la competencia correspondiente a cada corporación en el orden tributario, así:
a) El Congreso tiene plena iniciativa impositiva, condicionada solo por la Constitución;
b) Las Asambleas Departamentales no tienen iniciativa tributaria,* reglamentan los impuestos y contribuciones que la ley cree o les autorice establecer como recursos departamentales, sujetándose a la Constitución y a la ley, y
c) Los Concejos tampoco gozan de iniciativa tributaria, debiendo limitarse a votar, organizar, y reglamentar aquéllos gravámenes que la ley haya creado o autorizado con destino a los municipios, con subordinación a la Constitución, la ley y las ordenanzas.
De este modo, hay que concluir en que la competencia tributaria es compartida entre el Congreso, que tiene iniciativa en esta materia y capacidad reguladora incondicional, y las Asambleas y Concejos, los cuales carecen de iniciativa, pero son titulares de facultad reglamentaria de las leyes que creen o autoricen impuestos, en aquello que no haya sido reglamentado por esas leyes.
Aplicada esta interpretación al caso en estudio la Sala encuentra que el artículo 1° de la Ley 97 de 1913 es ejercicio regular de la competencia legislativa iniciadora y creadora de los impuestos para el municipio de Bogotá, en cuanto determina la naturaleza de cada gravamen y la materia imponible, factores de los que se desprende lógicamente quienes son los sujetos pasivos, otorgando al Concejo autorización para determinar los demás aspectos de los tributos autorizados, tales como su cuantía, las bases para su liquidación, su forma de pago, su recaudo y destinación.
En consecuencia, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara exequible el artículo 1° de la Ley 97 de 1913.
Copíese, publíquese, comuniqúese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Gonzalo Vargas Bubiano
Miguel Lleras Pizarro, Oscar Solazar Chaves, Luis Sarmiento Buitrago, Luis Carlos Sachica, Jorge Vélez García.
Luis F. Serrano A.
Secretario.
Salvamento de voto de
Miguel Lleras Pizarro
| REF: | Demanda de inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley 97 de 1913. Autorizaciones especiales al Concejo de Bogotá. Radicación número 748. Demandante: Pablo Julio Cáceres Corrales. |
El texto de la norma acusada es así:
Artículo 1° El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la asamblea departamental :
a) El de expendio a los consumidores de los licores destilados. Se exceptúa el alcohol desnaturalizado que se destine a objetos industriales.
b) Impuesto sobre el consumo de tabaco extranjero, en cualquier forma.
c) Impuestos de extracción de arena, cascajo y piedras del lecho de los cauces de ríos y arroyos, dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo legítimo de las minas y el aprovechamiento legítimo de las aguas.
d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
e) Impuesto sobre el barrido y la limpieza de las calles.
Parágrafo. La imposición de las contribuciones de que tratan los incisos marcados con las letras d y e, envolverá implícitamente la derogación de los que hoy se hallaren establecidos por la misma causa.
f) Impuesto de patentes sobre carruajes de todas clases y vehículos en general, incluidos los
automóviles y velocípedos; 'sobre establecimientos industriales, en que se usen máquinas de vapor o de electricidad, gas y gasolina; sobre clubes, teatros, cafés cantantes, cinematógrafos, billares, circos, juegos y diversiones de cualquiera clase, casas de préstamo y empeño, pesebreras, establos, depósitos, almacenes y tiendas de expendio de cualquier clase.
g) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes.
h) Impuesto de tranvías.
i) Impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas.
j) Impuesto por él uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas.
k) Impuesto por colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior de coches, de tranvías, estaciones de ferrocarriles, cafés y cualquier establecimiento público.
1) Impuesto de inscripción de fondas, posadas, hoteles, restaurantes, casas de inquilinato, cualquiera que sea su denominación.
m) Impuesto sobre carbón mineral, que transite o que se consuma dentro de los términos del respectivo municipio.
Las razones de la pretensión.
El Procurador resume así los fundamentos expuestos en la demanda en donde se señalan como directamente violados los artículos 2, 43, 55, 56, 76, 191, 196 y 197 de la Constitución:
"a) La facultad legislativa de creación de impuestos y contribuciones es privativa del Congreso de la República, principio que se fundamenta en que los ciudadanos colombianos no están sujetos a gravámenes que no sean impuestos por cuerpos de representación popular, que entre nosotros es el Congreso de la República. La materia tributaria es análoga a la penal en la que solo el citado organismo de representación popular es competente para establecer conductas delictivas y las penas correspondientes. Es el Congreso, mediante leyes, el que puede señalar las actividades objeto de imposición tributaria, cuáles las tarifas, cuáles los sujetos del gravamen, y además sus mecanismos de recaudo y control.
"b) Excepcionalmente la competencia legislativa puede ser ejercitada por el Presidente de la República con las limitaciones y condiciones establecidas en la Constitución, o sea en los casos de los artículos 76-11,12, 121 y 122, fuera de los cuales no existe posibilidad de que otro funcionario, cuerpo u organismo ejerza las funciones legislativas que corresponden al Congreso.
"c) No se halla previsto en la Carta que el Congreso pueda desprenderse indefinidamente y sin limitación alguna de la facultad legislativa en materia tributaria y si bien está prevista la delegación ésta se halla limitada y condicionada".
El resumen de la larga demanda es así de breve porque el resto se compone de transcripciones de una sentencia en la que fue ponente el actual Procurador.
El concepto del Procurador
Después de transcribir apartes de las sentencias de 21 de mayo de 1971 y de 22 de febrero de 1973, conceptúa:
"Disiente este Despacho acerca de la apreciación dél demandante conforme a la cual el Congreso, al expedir la Ley 97 de 1913, se desprendió definitiva e ilimitadamente de la facultad legislativa en materia tributaria. Esa ley, en su artículo 1° a pesar de su poco afortunada redacción, crea los impuestos a que se refieren sus 12 literales. Lo trasladado al entonces Municipio de Bogotá, sin que a ello se oponga ninguna norma constitucional, es como allí se dice en el encabezamiento, la organización de su cobro y el destino más conveniente para atender los servicios municipales. No en otra forma lo ha entendido el Concejo de Bogotá a todo lo largo del prolongado lapso de vigencia de esa ley, en el que esa Corporación se ha limitado a determinar, cuando lo ha creído necesario, la cuantía y a organizar el recaudo del impuesto así creado.
"Subsisten con apoyo en el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, los siguientes:
•Vehículos el que comprende una serie de gravámenes a automotores y de tracción animal tales como placas, licencias para tránsito sin placas, matrículas, traspasos, revisiones, así como el pago de expedición y revalidación de pases. Los respectivos Acuerdos del Concejo se han encargado de reglamentar la cuantía y forma de recaudo. Rige en la actualidad el número 60 de 1966;
•Delineación urbana reglamentado por el Concejo de Bogotá mediante Acuerdo número 20 de 1940;
•Ocupación de vías normado en el Acuerdo número 70 de 1966;
•Avisos y carteles reglado por el Acuerdo número 60 de 1966; e
•Industria y Comercio cuyas más recientes modificaciones se hallan contenidas en el Acuerdo número 10 de 1974.
"Los anteriores impuestos que aún rigen con fundamento en la norma acusada, son como se ha dejado consignado, de creación legal y por este aspecto no existe ningún reparo de orden constitucional, porque si bien el artículo 43 señala el origen que debe tener el tributo, no establece prohibición alguna para que el Congreso traslade a otra entidad no solo su producido sino el señalamiento de su monto y la organización de su recaudo.
"Otros impuestos creados por el artículo l9 de la Ley 97 de 1913, han sido objeto de nor-matividad posterior que, por tanto subrogó en las partes pertinentes la disposición acabada de citar. Así:
"El impuesto sobre consumo de tabaco extranjero, hoy de cigarrillos extranjeros, tiene fundamento actual en la Ley 19 de 1970, conforme a la cual:
"Artículo 1° Los cigarrillos de procedencia extranjera estarán sujetos a un impuesto de consumo a favor de los Departamentos, del Distrito Especial de Bogotá, de las Intendencias y de las Comisarías donde se expendan, igual al impuesto de consumo departamental que paguen los cigarrillos de producción nacional de mayor precio. Dicho impuesto será liquidado y recaudado en la misma forma establecida para los impuestos correspondientes a los cigarrillos de fabricación nacional'
El de espectáculos públicos pasó a ser propiedad exclusiva de los Municipios y Distrito Especial de Bogotá en virtud de lo establecido en la Ley 12 de 1932;
"El de servicios públicos a que se refieren los literales d), e), i) de la disposición demandada: alumbrado público, aseo, telégrafo y teléfonos, dejó de ser impuesto, para convertirse en servicio público prestado por empresas que forman parte de la Administración, regladas por los estatutos expedidos para la capital de la República en desarrollo del artículo 199 de la Constitución Nacional. Como anota la Corte: noneMas lo que se paga por los servicios a cargo de los establecimientos públicos o las empresas oficiales no es ni una contribución ni un impuesto'. (Esteban Jaramillo. Tratado de ciencia de la hacienda pública. 3° edición. Bogotá, 1931). Se trata de tasas o derechos previstos en una tarifa o sea en una tabla o lista de precios, proporcionales al uso del servicio, y que sólo la prestación de éste puede causar. Ello es obvio, y así debe constar en los estatutos o reglamentos de los establecimientos o empresas, a menos que la ley, de modo expreso, haya dispuesto su prestación gratuita".
"Si bien lo consignado anteriormente se predica sobre todo el contenido de la norma acusada, llamo la atención sobre las disposiciones que no se hallan vigentes puesto que, además hay parcial sustracción de materia, que hace innecesario el pronunciamiento de fondo sobre las partes respectivas".
Finalmente pide que aquellos preceptos subrogados se pasen por alto, por la conocida teoría de la sustracción de materia y que respecto de los que subsisten se declaren exequibles.
Consideraciones de la Corte
Primero. En cuanto a la sustracción de materia la Corte ya tuvo oportunidad de modificar su antigua doctrina y aceptar que está obligada a conceptuar sobre la conformidad de lo demandado con la Constitución, aunque el acto haya desaparecido por derogación o por subrogación. En tales condiciones es indispensable examinar todo el fondo del asunto.
Segundo. En sentencia de que fue ponente el Magistrado Guillermo González Charry pronunciada en 2 de junio de 1971 puede leerse la siguiente disquisición:
"4. No resuelto aún el conflicto de las aspiraciones departamentales a conservar parte de las prerrogativas de sus antecesores en el régimen federal, vino la reforma de 1910, el artículo 60, de cuyo Acto legislativo número 3 (43 de la actual Codificación) dispuso así:
"En tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones".
"Si este precepto hubiera quedado solo en la Carta gobernando la materia, no habría duda de que ofrecería el extraño caso de un régimen unitario en el que uno de los principales atributos de la soberanía no perteneciera por entero al Congreso, máxima expresión de la voluntad popular, sino que estuviera compartido con entidades seccionales de carácter administrativo, y también de origen popular, creadas exclusivamente para coadyuvar la administración seccional. En otras palabras, se trataría de un régimen político unitario provisto de competencias tributarias propias de un sistema federal. Pero no ocurrió así, porque a la par del precepto citado, subsistieron los mencionados en el punto anterior, esto es, los que subordinaron la facultad impositiva de Asambleas y Concejos a las restricciones y limitaciones de la ley (artículo 190), otorgaron derecho de propiedad a los departamentos sobre los bienes de los antiguos Estados Soberanos; (artículo 188) erigieron Asambleas y Concejos en entidades administrativas; (artículos 183, 198 y 199) y dieron a las secciones capacidad para administrar los asuntos seccionales 'con las limitaciones que establece la Constitución' (artículos 182, 183, 184, 185 y 191 de la actual Codificación).
"En síntesis, desde el punto de vista político-jurídico del régimen constitucional unitario, el contexto de las disposiciones señaladas of rece un cuadro lógico dentro del cual la expresión de la soberanía en sus diferentes manifestaciones y el ejercicio del Gobierno de la Nación, pertenecen esencialmente en forma conjunta, coordinada y exclusiva a las distintas ramas del peder en el orden nacional, y a las secciones una participación derivada, subordinada y limitada por la propia Carta y por las leyes.
"5. Sentadas las premisas ya vistas, y limitando el examen a los dos textos básicos de la discusión, a saber, los artículos 43 y 191 de la Codificación Constitucional, debe resolverse la cuestión fundamental de determinar si la competencia para imponer tributos es exclusiva del Congreso o si es compartida originariamente con las Asambleas y los Concejos. Si la primera proposición es cierta, y el Congreso continúa siendo la expresión de la soberanía nacional, clebe admitirse que toda otra competencia sobre; la materia, aun siendo de origen constitucional, es necesariamente subordinada y condicionada a cuanto aquel disponga; si, por el contrario, la verdad se encuentra en la segunda, debe buscarse una explicación racional a lo dispuesto en el artículo 191 que condiciona y subordina la capacidad impositiva de asambleas y concejos, (artículo 191) a las restricciones y limitaciones de carácter constitucional y legal, y afirmar sin rodeos, que dichas entidades disfrutan en lo suyo, del mismo atributo de que está dotado el Congreso respecto a la nación. No hay duda de que la cuestión primera comporta la evidencia. En efecto, de los- artículos 43 y 76-12-13 y 14 de la Carta, resulta inequívoco que la potestad para imponer tributos compete de modo exclusivo y general a la ley y de modo excepcional al Gobierno cuando para ello es investido de facultades extraordinarias. En virtud de tal atribución el Congreso, o el Gobierno, en su caso, puede con sujeción a los requisitos constitucionales, establecer los impuestos en las condiciones, cuantía y término que a su juicio aconsejen las conveniencias del país. Y todas las personas comprendidas por la ley o el decreto extraordinario deben someterse a sus mandatos, sin reparar en el hecho de que residan en un determinado municipio o departamento.
"6. Consecuencia de lo anterior es que las disposiciones concordantes de los artículos 191 y 43 de la Carta, tienen un sentido restrictivo en cuanto establecen en favor de las Asambleas y Concejos, una competencia subordinada a las disposiciones de aquella y de la ley. No debe confundirse por lo mismo, la autonomía administrativa de que gozan los departamentos para manejar los bienes de su pertenencia, con la facultad subordinada de que se viene hablando. Lo primero supone como es obvio, el derecho de propiedad sobre determinados bienes, rentas y valores. Lo segundo comporta el ejercicio de una actividad o función que no puede cumplirse sin ley que la autorice. No puede, pues, hablarse de autonomía, ni aún relativa, en materia impositiva, pues las entidades seccionales quedan sometidas a los términos de la ley en todos los aspectos de la tributación que se axitorice. Su función es sólo de tipo administrativo para trasladar a un acto suyo, obligatorio sólo en el territorio respectivo, aquello que la ley ha autorizado.
"Se puede, entonces, extraer las siguientes conclusiones:
"a) La prerrogativa o atributo de establecer impuestos, corresponde al legislador. No es de-legable. El Gobierno, previa investidura de facultades extraordinarias, puede ejercerla dentro de las condiciones, precisiones y limitaciones que imponga la ley;
"b) Si la ley rige en todo el territorio, es obvio que un tributo establecido debe hacerse efectivo en ámbito igual, sin reparar en delimitaciones territoriales, sea departamentales o municipales ;
"c) Como la Constitución, (artículo 183) da a los bienes y rentas de propiedad de los departamentos las mismas garantías que a los bienes
y rentas de los particulares, la única limitación de tipo constitucional al poder impositivo del Congreso se relaciona con dicha situación y por lo mismo no puede afectar esos bienes y rentas, ni como lo dice el texto "conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de tales entidades A contrario sensu, cuando la fruición impositiva se ejerce sin traspasar estos linderos, debe tenerse por cumplida dentro del marco de la Constitución.
"d) La facultad de las Asambleas para imponer contribuciones, no es originaria, sino subordinada a la Carta y a la ley. Ello vale tanto como decir que si no se expide una ley que autorice por algún modo a dichas entidades para cumplirla, no pueden constitucionalmente ejercerla. La ley puede ser incondicional, o puede incluir restricciones, modalidades y limitaciones de diversa índole, y a todas ellas deberá arreglarse la ordenanza u ordenanzas que localicen (sic) el tributo, es decir, que lo hagan efectivo en el territorio respectivo. Así resulta de concordar los artículos 43, .191, 183 y 76-7 de la Constitución;
"e) La circunstancia de que exista en la Constitución la competencia subordinada de que se viene hablando, no empece que el Congreso, en ejercicio de sus atribuciones originarias y esenciales, pueda decretar contribuciones o impuestos directamente encaminados a favorecer el desarrollo de las secciones, sean departamentos o municipios. Mientras los bienes y derechos departamentales y municipales que la Carta ampara contra el centralismo y su abuso, no sean afectados, el Congreso actúa en esa materia, como ya se dijo, dentro de los límites de la Constitución".
Actuales y necesarias precisiones sobre la doctrina transcrita
El resumen del sistema constitucional colombiano en materia de impuestos puede expresarse así:
1° La potestad prevalente para decretar impuestos es competencia privativa del Congreso, lo que significa que solo por medio de ley, en el ámbito nacional y para el fisco de la nación, pueden decretarse impuestos. Artículo 76 numerales 13 y 14.
2° Las asambleas departamentales para cubrir los gastos de administración que les corresponden podrán establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley. Artículo 191.
Lo anterior indica que la potestad impositiva no es autónoma y que las asambleas están sujetas a la autorización legal.
3° En el ámbito municipal la regla segunda del artículo 197 autoriza a los concejos para votar, en conformidad con la Constitución la ley y las ordenanzas las contribuciones y gastos locales. Es situación análoga a la de los departamentos. Los Concejos carecen de autonomía tributaria.
4° Respecto de los tributos que pueden percibir los departamentos y los municipios la ley puede disponer:
a) El establecimiento de un impuesto nacional, directo o indirecto, recaudable por las oficinas nacionales o las territoriales cuyo producto se destina al sostenimiento de los departamentos o de los municipios, o de ambos, en las proporciones que determine la misma ley. Será un impuesto nacional cuyos frutos la nación transfiere a los departamentos o a los municipios o a ambas entidades territoriales.
b) La ley autoriza a los departamentos o a los municipios o a ambas entidades territoriales para establecer determinados impuestos. En este caso las asambleas departamentales y los concejos municipales no están obligados a dictar las medidas reglamentarias indispensables, o sea a establecer los impuestos. En otras palabras, pueden ejercer o no ejercer la autorización.
c) Para que la autorización legal puedan ejercerla las asambleas o los concejos es indispensable que ella contenga todos los elementos que la doctrina reclama como propios de la naturaleza de la ley tributaria, que son a saber:
1° Requisitos deseables pero no esenciales.
El tributo debe ser, respecto de cada ciudadano, cierto y no arbitrario. El tiempo, el modo, la cantidad del pago todo debe ser claro y neto para el contribuyente así como para toda otra persona. U11 grado de desigualdad muy considerable según la experiencia de todas las naciones, no es aproximadamente tan grave mal como un pequeño grado de inccrtidumbre.
Todo impuesto debe ser recaudado en la época y según la forma que parezcan más cómodas para el contribuyente.
Todo impuesto debe ser establecido y recaudado de tal manera que retire del bolsillo de los contribuyentes la menor cantidad posible de dinero fuera de la que entra a las aireas públicas.
Estas cuatro reglas pueden sintetizarse en los siguientes términos:
Los impuestos deben llenar los siguientes requisitos: Ser justos, ser cómodos y corresponder a la necesidad económica y a la capacidad de pago. (Ver tratado de hacienda pública de Esteban Jaramillo, página 168).
2° Requisito necesario.
El mismo autor ya citado recuerda que la característica ineludible y por tanto más notable para hacer aceptable y en consecuencia constitucional la ley tributaria, es el de la certeza. El contribuyente debe estar cierto, es decir saber con anticipación y absoluta precisión en qué tiempo debe hacer el pago, en qué forma ha de efectuarlo, ante qué funcionario y cuál es su cuantía.
Naturalmente el contribuyente debe tener conocimiento exacto de que aquello que se le exige tiene fundamento en la ley. O sea que la ley fue adoptada con el cuidado indispensable para garantizar la certeza. He aquí una aplicación más del principio de la probidad en las relaciones jurídicas.
Las doctrinas descritas y el presente caso
Aunque algunos de los impuestos enunciados en el artículo l9 de la Ley 97 de 1913 hayan sido sustituidos por otros creados por leyes posteriores o reemplazados por sistemas diferentes, hay una nota sobresaliente en esta ley de automación, que consiste en dos confusiones:
La primera 110 distingue entre impuesto y tasa y la segunda a la total autorización le falta el carácter indispensable para que pueda admitirse como constitucional: la certeza.
No se establece una tarifa ni se indican reglas que puedan llegar a identificar una tarifa clara ni los factores sobre los cuales sería aplicable cualquier tarifa para liquidar el impuesto. Por ejemplo en el numeral h) se indica un impuesto de tranvías, pero no se sabe si es recaudable por usar el tranvía o por los beneficios que se deriven de la instalación de las carrileras cerca a algunas viviendas, ni quiénes deben pagarlo, ni cuándo deben pagarlo.
Poco importa que el llamado impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos o sobre empresas de luz eléctrica y análogas haya sido sustituido por tasas con tarifas concretas como contraprestación de servicios públicos y que como tales no pueden concebirse ni denominarse impuestos. Lo cierto es que esta Ley 97 de 1013 en su artículo 1° fue en todo el tiempo en que baya regido y en lo que aún rija absolutamente inconstitucional por ausencia en ella de las características indispensables para reconocer una ley tributaria. El cobro de los impuestos no puede depender del arbitrio del funcionario de turno o del concejo municipal de turno o de la asamblea departamental de turno, ni de las reglas de su liquidación, ni la determinación de los sujetos deudores, ni las tarifas pueden estar al vaivén de las circunstancias de tiempo según sean los administradores o los reglamentadores del impuesto.
Lo establecido en el artículo 43 de la Constitución según el cual en tiempo de paz el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales, pueden imponer contribuciones, no contraría ninguna de las observaciones precedentes porque en relación con los impuestos municipales y departamentales el precepto del artículo 43 no es el único que tiene la Constitución. Ya se mencionaron los artículos 191 y 197 numeral 2 del mismo estatuto según el cual las facultades impositivas están subordinadas a la autorización dada por la ley.
Miguel Lleras Pizarro.